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制度是指一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，旨在约束主体福利或效应最大化利益的个人行为（诺思，1991）。制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或者确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。制度经济学是研究制度演进背景下人们如何在现实世界中做出决定和这些决定又如何改变世界。交易费用理论和产权理论是制度经济学两大基本分析工具。产权制度是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的社会地位和社会关系的制度。
完备的产权包括资源利用的所有权利，这些权利构成了权利束。权利束既是一个总量概念，即产权是由许多权利（权能）构成的，如产权的排他性、收益权、可让渡权、可收益权等，也是一个结构概念，即不同权利束的排列与组合决定产权的性质与结构。如果权利所有者对拥有的权利有排他的使用权、收入的独享权和自由的转让权，这样的产权是完备的。如果这方面的产权或权能是被限制或禁止的，就成为残缺的产权。
实际生活中的产权不可能是完备的。阿尔钦与卡塞尔在1962年首先提出了所有制残缺的概念，这种不完备性或残缺性分为两种情况：一种是产权的主体因界定、保护和实现权利的费用太高而自动放弃一部分权利；另一种情况是外来的干预（或侵犯），比如国家的管制造成的所有制残缺。值得指出的是，对于任何产权主体来说，虽然不能做到产权的完备性，但是关键产权束（如收益权、转让权）的具备是有效产权的基本条件。
造成产权残缺的原因在于，一些代理者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利。对于废除部分私有权利束的控制已经被安排给了国家，或者由国家来承担。国家干预或管制是造成产权残缺的根源。
产权的排他性是指决定谁在一个特定的方式下使用一种稀有资源的权利。一般而言，私有产权的排他性较强，共有产权的排他性较弱。产权的排他性一方面把选择如何使用财产和承担这一选择后果之间紧密联系在一起，另一方面使所有者有很强的动力去寻求带来最高价值资源的使用方法。产权的非排他性意味着两个或两个以上的人同时拥有控制统一资源的权利。
产权的非排他性是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源。一个社会不可能所有的产权都具有排他性，排他性较弱的地方也就是外部性严重的地方。任何国家都未能够建立纯粹的排他性私有产权制度，主要原因：一是在一些领域建立排他性的成本费用太高；二是由于技术原因在一些地方建立排他性产权制度很困难；三是在一些公共领域建立排他性产权制度不利于资源的有效利用。
一种产权是否有效率，主要看其是否能够为其支配下的人们提供将外部性较大化地内在化的激励。德姆塞茨认为，当内在化的所得大于内在化的成本时，产权的发展是为了使外部性内在化，内在化的增加一般会引起经济价值的增加，这些变化会引起新技术的发展和新市场的开辟，由此而使得旧有产权的协调功能很差。在一个共同体对于私有产权偏好既定的前提下，新的私有和国有产权的形成将是对新技术和相对价格的回应，与效率的实现关系重大。
产权失灵是指产权不存在或者受到限制而出现的资源配置效率无效或者低效的现象。斯蒂格利茨指出了三种情况：一是范围不明确的产权，如大浅滩；二是有限制的产权，如政府对用水权的限制使得水资源不能够得到充分利用；三是作为产权的法定权利，如一些大城市普遍存在的、以受到控制的租金终生租用公寓的权利也是一种产权。产权失灵的原因在于国家理论中的统治者的双重约束、使统治者租金最大化的产权结构与推进经济增长的作用相互冲突等原因。
公共财政是为弥补市场失效而提供公共产品的政府分配行为，公共财政理论的三个基本属性包括：第一是公共性，以满足整个社会的公共需要作为界定财政职能的口径；第二是非盈利性，以公共利益最大化作为财政支出安排的归宿；第三是规范性，以依法理财作为财政资金运作的行为规范，是财政民主的实现方式。
市场经济的一般特性（公共性）决定了政府与市场的职能分解，决定了公共财政对一部分社会资源进行科学配置的合理性和必要性。界定政府与市场的关系是理清公共财政职能的基础和根本。斯蒂格利茨指出，“发达的市场与强大的政府并不矛盾，市场失灵不是政府干预的充要条件，同样政府失灵也不是回归市场自由的充要条件。”
1983年，张愚山在翻译出版美国经济学家埃克斯坦的《PublicFinance》一书时，将其翻译为“公共财政”，在此之前，我国财政界一直把“public finance”等同于“财政学”或“财政”，由此公共性成为公共财政的标志性特征。
我国公共财政理论基础表现在：
（1）把市场失效作为财政职能定位的经济依据。在市场经济条件下，财政职能的定位应建立在对市场经济运行的分析基础之上，从市场机制的角度研究公共财政的定位。有效的市场机制通常能产生经济上的高效率，这是因为：一方面市场信号能有效地引导资源向高效率的企业、行业和地区流动，从而带来整个市场经济效率的提高；另一方面，市场竞争机制可使效率低、成本高、技术落后、经营不善的企业在竞争中被淘汰，通过竞争筛选出来的企业必定是高效率的。英国著名的经济学家亚当·斯密早在18世纪就悟出了市场能够有效地配置资源的道理。然而，市场机制虽在许多情况下可以带来效率，但也有失败或无效的时候。比如，外部效应、垄断、收入分配不公乃至经济失衡等都是市场失效的典型表现。市场失效为政府干预经济提供了合理性依据。西方经济学家认为，在以市场为资源配置主体的经济社会中，只有在市场失效的领域，政府部门的介入才是必要的。在经济领域，政府的职能主要是克服市场失效的问题，财政则是支持政府行使这些职能的手段。财政所要解决的只能是市场不能解决的或者是通过市场解决不能令人满意的问题。由此可见，社会不同领域的资源配置职能必须由国家和市场分别承担，一切可以避免经济效益外溢的生产经营，其资源配置都应当由市场机制去完成；相反，凡是具有难以克服的效益外溢性的产品生产，都需要政府通过财政手段来解决。
（2）以公共需要作为财政支出定位的前提。一般来说，财政支出是财政职能的具体化，财政职能服务于政府职能，政府应做什么，财政资金就应该支持什么，而政府应做的事很多，因此应当确定一个划分标准。对此，西方财政理论界认为，所有社会产品可划分为三大类，即私人产品、公共产品和准公共产品。政府的财政支出就是用于提供全部公共产品和一部分准公共产品，财政支出必须以满足社会公共需要为标准来界定和规范。所谓公共需要，是区别于私人消费的需要，是市场不能满足的需要，是具有非排他性和非竞争性的需要。满足公共需要的事务具有以下特征：一是代表全社会共同利益和长远利益的事务；二是只有政府出面组织和实施才能完成的事务；三是企业和个人不愿意筹办而又是社会存在和发展所必需的事务。只有满足社会公共需要的事务，财政才应提供资金支持。
（3）以公共权力和所有者权力作为财政收入定位的法律依据。财政收入是财政支出的资金来源，是满足公共需要的物质基础。私人用于满足私人需要的资金，是凭借其对生产要素的所有权取得的；而政府用于满足社会公共需要的资金，必须凭借公共权力获得。所谓公共权力，是指由立法机关赋予政府代表公众行使的权力。在现代民主制度下，政府的任何权力都应通过公共选择程序，由立法机关审批、赋予，否则就是滥用职权。在组织收入方面，政府可以凭借其行政管辖权获取财政收入，这类收入都带有典型的管理和强制性征收的特色，主要包括税收、规费、使用费、罚金等。政府也可以依据经济所有权获取财政收入，其具体形式有国有企业上缴的利润、租赁国有资产的租金收入、国家参股所获得的股息和红利收入、国有资源管理费收入和其他国有资源收益。此外，政府还可以凭国家信用获得财政收入，这类收入是政府按照有借有还的信用原则，通过发行公共债券获取的。政府的各种收入形式都有其优点和不足，相对而言，税收的强制性、无偿性、固定性以及与市场经济的兼容性，决定了其在财政收入体系中的地位，成为各国筹集财政收入的首要选择。
（4）把公共选择作为财政决策定位的理论依据。西方公共选择理论把政府的预算决策看成是由公共产品的供求双方相互决定的过程，政府通过预算收支提供的公共产品应符合公众的偏好或意愿。为了揭示公众对公共产品的偏好，并把公众的个别偏好集中成为集体偏好，从而作出符合公众意愿的决策，预算决策必须按照一定的民主政治程序进行，国家预算的内容要向社会公开，社会公众有权监督预算的编制和执行情况，这就要求国家的预算必须步入民主化、法制化和程序化的轨道。我国公共财政建设应当借鉴和吸收西方公共选择理论的合理成分，采纳西方国家科学的预算决策办法，进一步完善人民代表大会制度，在立法机关、政府部门、人民群众之间形成相互监督、相互制约的财政分配权力制衡机制，建立有中国特色的财政分配公共选择程序，实现财政决策的民主化和科学化。
公共规制是市场经济中政府为弥补市场失灵、提升市场效率和增进社会福利，对微观经济主体进行的规范与制约。植草益认为，在自然垄断和存在信息偏差的领域，主要为了防止资源配置低效率和确保使用者公平利用，政府运用法律权限，通过许可等方式和手段，对于企业的进入、退出、价格、服务的质量和数量、投资和财务会计等有关行为加以规制。
公共规制的政策指向来源于以下几个方面：一是加强对垄断权力的控制和制约。对自然垄断行业进行规制通常由两部分组成，一部分是防止新企业过度进入；另一部分是消减由进入壁垒造成的垄断租金的价格控制。二是对企业外部性的规制。当消费者或生产者仅从自身利益出发，忽略其行为给他人带来的成本或收益的影响时，私人决策的市场均衡结果会偏离社会最优状态，导致低效率的资源配置。三是信息规制。信息不对称引发的逆向选择和道德风险会严重影响公平交易，造成市场低效率。需要政府通过规制等手段减少信息不对称。四是对不合理消费偏好的纠正。由于个人消费偏好不合理会导致优值品和低值品的出现，纠正市场缺陷成为政府进行公共规制的必然选择。
从规制的范围和形式看，主要包括经济性规制和社会性规制两大领域。20世纪70年代以前，公共规制的重心是经济性规制，此后，在新自然垄断理论、可竞争市场理论、利益集团理论以及规制俘获理论等新规制经济学理论思潮的推动下，发达市场经济国家掀起放松规制运动，同时不断加强和拓展社会性规制的范围。在经济性规制中，市场进入和价格规制是主要的规制内容。解决自然垄断问题的经济性规制政策最终目标是实现抽租与效率的权衡，为企业提供良性激励，常用的激励规制工具包括特许投标权竞争、标尺竞争、价格上限制等。社会性规制是为了保障全体公民的健康、安全、卫生和防止公害、保护环境而对于各种社会主体特定行为进行政府规范和限制的政府干预，其方式可以分为信息、标准、事前审批和经济工具等四个类别。
自然资源是一种不受人类影响的客观存在，但存在形式却受到人类活动的影响，特别是经济行为和社会行为在近代对自然资源的认识开发和保护的方式发生者重大变化。随着技术经济和社会变化的升级加剧，自然资源的特定制度和技术条件下的供给相对于人类社会的需求往往不足，对于自然资源的利用存在长期的稀缺性。
自然资源认识和利用的核心和难点在于自然资源的价值评估和核算理论方法体系不适应实践发展的需要，关于资源定价问题成为自然资源经济学的研究重点。美国著名经济学家马歇尔在19世纪70年代首先提出了生产过程中的“外部不经济性”，发展了环境资源价值核算的外部性理论，将经济效益与生态效益联系起来，认为生产过程中的外部成本，即生态成本，应纳入国民经济成本核算体系中。1973年，诺德豪斯和托宾提出，用“经济福利准则”修改国民生产总值（GNP），由此引发了对环境资源价值进行计量的关注。1977年，Westman提出“自然的服务”概念及其价值评估问题，认为自然资源价值的总价值由直接使用价值（可直接消费的产品，如食物、生物质、娱乐、健康等）、间接使用价值（功能效益，如生态功能、防洪等）、选择价值（将来的直接或间接使用价值，如生物多样性等）、遗传价值（为后代保留使用价值和准使用价值的价值，如生境等）和存在价值（认识到继续存在的价值，如生境、濒危物种等）构成，地球生态系统被认为是人类最重要的自然资产。
主流的自然资源定价方法是基于边际效用价值论的，解释的是消费者个体自身的支付意愿，自然资源的利用涉及自然资源的产权界定问题，而自然资源的产权界定的对象是自然资源的功能性属性问题。
大量研究表明，不可交易的自然资源价格标准来源于消费者个体在基于成本属性的市场价格的偏好程度以及在成本属性市场价格与自然资源定价属性的相关性上的偏好程度。此外，政府不应该干涉自然资源经济效率的实现，而应在自然资源产权获取和流通上进行保障公平的制度安排，运用政府权力干预垄断行业的福利损害，在自然资源不能自发解决的外部性上加强调节。