陆路边境口岸的源起,更多的是和古代边防、外交、贸易与古丝绸之路等外交安全相关联。中国很早便依托于边境地区与周边国家进行经贸往来。20世纪80年代以来,中国实施了“改革开放”战略,口岸的发展逐渐步入正轨。特别是到20世纪90年代实施全方位对外开放后,我国陆路边境口岸发展迅速。
中国内陆边境线漫长,长达22800千米,共与15个国家地区接壤。东与朝鲜接壤、北与蒙古国、俄罗斯接壤,西北与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦接壤,西与阿富汗、巴基斯坦接壤,西南与印度、尼泊尔、不丹接壤,南与缅甸、老挝、越南接壤。沿边涉及黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西9个省区。这9省区基本上是少数民族主要聚居区。改革开放前,沿边地区除少数地段开辟有铁路、公路口岸和航空口岸外,几乎长期处于封闭状态。由于甘肃马鬃山口岸自1993年关闭后,至今尚未恢复开放,所以文中仅研究除甘肃省外的沿边8省区。这8省区构成了一个空间带状边境口岸体系。陆路口岸从广西公路口岸东兴开始,顺时针方向,东南经过越南、老挝,东北到达辽宁丹东。不同方位口岸的分布,因各边界走向不同,从而呈现出不同的空间分布状态和格局。黑龙江省的陆路口岸空间分布呈倒“V”字形“雁阵”形态,新疆、云南的陆路口岸则近似于“C”字形态。 由于边境地区与15个不同国家地区毗邻接壤,因此在口岸运行过程中,形成了很多不同国别的对称口岸。这些不同国别的口岸不仅成对出现,而且在辐射国家层次上数量也不同。目前,中越毗邻边境口岸有11对,数量最多;中缅、中蒙、中哈陆路边境口岸数量居中各5对,中朝陆路边境口岸2对,中巴、中吉、中塔、中老、中尼、中印边境陆路口岸各1对。 虽然中国边境地区与这些国家领土接壤,但中国口岸与这些国家对称口岸距离远近也各不相同。新疆、内蒙古、西藏3省区的边境口岸与接壤国家对称的边境口岸相距数十至数百千米不等,而广西边境口岸与其相对称的口岸则距离最近,仅有数百至2000米。又因地貌类型的不同,沿边地区口岸有的分布在山间盆地,如塔克什肯、瑞丽口岸;有的则分布在高山隘口处,如新疆吐尔尕特口岸;有的处于河谷平原,如霍尔果斯口岸。
依托于口岸的中国对外经贸交流可以追溯到约有3000年历史贯穿亚非欧的古丝绸之路。在当时,龟兹(今新疆库车)、姑墨(今新疆阿克苏)至疏勒(今新疆喀什)由于处于古丝绸之路上,兴盛一时。唐代和宋元时期设置的市舶司,以及近代殖民主义者强迫中国开辟的五口通商,其实就是不同历史时期的口岸。新中国成立后,由于种种原因,口岸经济正常运行起来,但开放程度很小,直到1978年,全国对外开放的国家一类口岸只有51个,其中水运口岸18个,空运口岸8个,陆路口岸25个,包括铁路口岸9个,公路口岸16个。边境省区对外开放的陆路口岸17个,其中铁路口岸7个,公路口岸10个。由于沿边陆地边境口岸受毗邻国家政治、社会和经济发展形势的影响极深,且选择的合作内容比较单一,在发展这些边境口岸时,不仅要把睦邻友好关系放在首位,还要以发展经济互补为基石。因此,我国在决定开放沿边口岸之初,需要与毗邻国家协商,只有在境外同时设置开放口岸,才能形成境内外口岸联体,推动双边口岸经济的互补发展。由于两国间的口岸开放涉及基础设施建设、人员与货物的出入境管理等方面,需要较大的协调成本,我国沿边陆路边境口岸开放速度较慢,口岸数量较少且空间分布不均,这在很大程度上制约了我国与毗邻周边国家的贸易往来和全方位沟通。
1978年改革开放以来,我国经济发展的区位导向,从“一沿”(海)过渡到“三沿”(海、江、边),又向“五沿”(路、河)发展,并且开始构建“海陆同开,东西互济,南北共兴,中间突破,全面发展”的全方位、多元化、分层次的空间开放地域系统,口岸开放进程大大提速。截至2013年12月31日,全国对外开放口岸共285个,其中空运口岸63个,水运口岸139个,铁路口岸19个,公路口岸64个。边境省区对外开放陆路口岸共67个,其中铁路口岸11个,公路口岸56个。1978—2013年,国家新增开放一类口岸234个,其中水运口岸增加121个,占口岸增加总量的51.7%;空运口岸增加55个,占口岸增加总量的23.5%;公路口岸增加48个,占口岸增加总量的20.5%;铁路口岸仅增加10个,占口岸增加总量的4.3%。陆路边境省区新增开放陆路口岸50个,占全国新增陆路口岸总数的86.2%。其中铁路口岸新增4个,占陆路口岸增加总数的8%;公路口岸新增46个,占公路口岸增加总数的92%。可见,改革开放以来,中国陆路口岸开放数量的增加主要来自边境省区陆路口岸的增加,陆路口岸中公路口岸增加的比重较大。1978—2013年的35年中,1978—1990年,国家边境陆路口岸新增开放9个;1991—2000年,新增开放29个;2001年至今,新增开放12个。陆路口岸每年平均增加1.43个,其中1989年、1990年、1991年、1992年、1993年、1994年、1998年、2003年和2011年这9年的增加量都超过了均值,特别是1992年增加量最大,开放口岸12个。
具体而言,我国边境省区黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、新疆、西藏、云南、广西开放的一类陆路口岸67个,铁路口岸11个(具体口岸见表2-1)。口岸的开辟,大大便利了与国外特别是与毗邻国家地区的交流合作,改善了我国的投资环境,增强了国家对外资的吸引力,在促进边境对外贸易发展的同时加快了中国外向型经济发展,推动了陆路边境地区区域经济的整体繁荣。
表2-1 我国陆路边境口岸开放情况(截至2013年12月31日)
数据来源:根据《中国口岸年鉴2014》整理计算。
依据我国口岸运行特点的不同,把口岸按照不同的开放类型进行划分以便研究。按照口岸运行的所涉国家,可以将其分为双边开放口岸和多边开放口岸。与沿海口岸不同的是,陆路边境口岸的开放必须要求边界两侧国家口岸设置对等。这种双边开放口岸如果经两国政府协商,同意向第三国开放,就成为多边开放口岸。之所以有多边和双边之分是由口岸内部和外部因素决定的:内部因素主要是口岸的历史沿革、过境通道;外部因素主要是区位和国际经贸关系。其中过境通道和国际经贸关系是最活跃的因素,它们的改善往往会很快促使双边开放口岸变成多边开放口岸,如阿拉山口口岸。然而,当国家关系导致经贸关系恶化时,也会造成口岸关闭。无论是双边开放还是多边开放,都反映了口岸的重要性及其开放程度。
按照陆路边境口岸的运行时间特征,可分为常年开放口岸和季节性开放口岸。前者是指全年供人员、货物及交通工具出入国境的口岸,季节性开放口岸是指经两国政府商定只在每年固定的一段时间供人员、货物及交通工具出入国境的口岸。常年开放还是季节性开放,取决于毗邻国家双边经济发展水平和生产方式,也与气候条件和环境质量有关,同时反映了口岸作业规模的大小和季节分配状况。例如,新疆陆路边境口岸——红嘴山口岸,因其所处纬度较高、海拔高,属于大陆性温带寒冷区气候类型,在每年的10月到次年的6月期间,这里一直是大雪封山,因此红嘴山口岸开放的时间为每年8、9月的1—20日,7月的1—10日和14—23日。随着我国沿边地区区域经济发展水平的提高,出入境人员、货物及交通工具数量不断增加,有的季节性开放的边境口岸将会升格为常年开放的边境口岸。例如,位于内蒙古包头市的满都拉口岸,1992年批准建立之初,为季节性公路口岸,但随着近年来口岸基础设施的不断完善,以及进出口货物总量的逐年增加,2015年5月,经国务院批准为常年开放性口岸。
按照陆路边境口岸运行的时间与空间交叉特征,可分为双边季节性开放口岸、双边常年性开放口岸和多边常年性开放口岸。其中,多边常年性开放口岸是口岸运行时间空间结合最佳的一类口岸类型,这种类型的口岸发展条件相对较好,将会是未来口岸发展的重点。但从现在这类口岸的发展状况来看,其建设需要注意:一是因地制宜地凸显特色。即具体到每个口岸,要因各自口岸的发展条件和优势不同,发展建设也应各具特色,彰显各个口岸的特殊性;二是适当注重这类口岸的空间布局。即规划建设时,应注意均等开发建设。
图2-1 陆路口岸开放类型
按照地理区位和接壤国家性质与经济发展水平的不同特点,我国的陆路边境口岸从区域空间上可分为三大类:即东北区、西北区、西南区。东北区口岸主要面向俄罗斯。东北区口岸基础条件良好,且有着较长的运营时间;西北区口岸主要面向中亚五国与俄罗斯。其主要发挥安全、低廉、高效的境外运输通道功能,是新时期我国“一带一路”建设中的重要节点和区域;西南区口岸则主要面向东盟—亚洲经济新的增长核心。近年来随着东盟一体化程度的提升,口岸经济增长迅猛。