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“十三五”以来，我们党和国家密集出台了大量脱贫攻坚政策，民族地区脱贫攻坚取得了巨大的成效，与全国差距正逐步缩小，但必须清醒地认识到，今后脱贫攻坚难度更大，剩下未脱贫的民族贫困地区和贫困群体属于脱贫攻坚的“硬骨头”。当前正处于脱贫攻坚的关键时期，民族地区应在习近平扶贫开发重要战略思想，特别是“破解深度贫困”思想的指导下，加快推进精准脱贫和精准扶贫工作。为此，我们提出如下的政策思考：
首先要正确认识民族地区脱贫攻坚和扶贫开发之间的关系。党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的奋斗目标，而民族地区的脱贫攻坚是全面建成小康社会的重要一环，不让一个地区掉队，不让一个民族掉队是全面建成小康社会的必然要求。民族地区，特别是处于深度贫困的民族地区和特困少数民族群体，到2020年实现我国现行贫困标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，是短期内必须要完成的政治任务。民族地区必须要严格按照国家制定的脱贫标准完成这个政治任务，这是当下民族地区经济社会发展的最核心任务和最紧迫任务。
扶贫开发的目的是通过外界的暂时性扶持，最终使贫困户和贫困地区能够在不依靠或较少依靠外界帮助的情况下，自主实现经济的良性发展，逐步增加收入、最终彻底摆脱贫困。与当前民族地区短期内脱贫攻坚政治任务不同的是，民族贫困地区的扶贫开发是一个长期的过程。由于自然、历史、经济、社会、文化等因素，民族地区贫困问题由来已久，扶贫开发难度大
，即使到2020年实现农村人口全部脱贫的任务，也将面临较大的发展压力。一是面临较大的返贫压力。在政府和社会各界的大力扶持下，民族地区完全有信心到2020年完成脱贫攻坚任务，但2020年以后，一旦扶贫力度有所下降，返贫压力必然剧增。二是面临与其他地区保持同步发展的压力。随着中国经济的快速发展，贫困标准也在逐步提高，到2020年贫困线将达到4000元左右，未来贫困线将会进一步上升。民族贫困地区只有保持与全国其他地区相同甚至更快的发展速度，才能真正摆脱贫困，而这对民族地区的深度贫困地区和深度贫困群众而言，压力较大。
因此，对于民族贫困地区而言，不仅要在短期内完成脱贫攻坚的政治任务，还应充分抓住当前全面打赢脱贫攻坚战的历史机遇，夯实脱贫基础，打破贫困陷阱，让贫困户彻底摆脱贫困。要做到这一点民族贫困地区不仅需要找准贫困根源，还应在大力推进基础设施和公共服务建设的同时，积极发展相关产业，通过产业发展带动贫困户摆脱贫困。中国反贫困事业取得的巨大成就表明，发展区域经济是解决贫困问题的最有效办法。贫困地区产业充分发展，特别是农牧产品加工业的充分发展，能为贫困户带来相对稳定的工作岗位、相对稳定的农牧产品市场，才能保证大多数贫困户具有稳定的收入，并逐步摆脱贫困。
民族地区当前脱贫攻坚的重点和难点是深度贫困地区和深度贫困群体，只有攻克这个问题，才能顺利实现民族地区脱贫攻坚的任务。破解民族地区的深度贫困问题，首先要做好深度贫困地区和深度贫困群众的识别工作。我们认为，以下特殊地区的特殊贫困群体需要予以重点关注。
一是边境贫困地区的一线贫困边民。初步统计，到2014年边境地区共有347万一线边民（沿边行政村居民），其中贫困人口达89万人，贫困发生率高达25.6%。一线边民扎根在国家的最前沿，肩负着为国家守土固边的特殊职责，是“不穿军装的哨兵”。但边境贫困地区自然条件差、交通基础设施极度落后，产业发展先天条件不足，一线贫困边民收入增加慢，生活条件艰苦；一线贫困边民不属于易地扶贫搬迁范围，无法享受国家易地扶贫搬迁的优惠政策；外出务工导致一线边民数量不足，青壮年边民流失，对国防安全造成极大隐患。一线贫困边民中大多数是少数民族群众，他们的就地稳定脱贫对于维护民族团结、实现边疆地区的长治久安具有特殊和重大意义。
二是受地方病困扰地区的贫困群体。我国贫困县中相当一部分属于地方病区，全国有372个大骨节病病区县，其中国家贫困县139个，占37.4%；有298个克山病病区县，其中国家贫困县94个，占31.5%。“十二五”期间国家级贫困县中各个病种的防治成果均显著低于全国总体水平
。如四川甘孜州石渠县由于自然环境、生活习惯等原因，是我国包虫病高发地区之一，当地患病人数占四川省包虫病患者的总数45%以上。
自精准扶贫实施以来，地方病防治工作取得了巨大进展，但由于地方病防治涉及患者救治、健康教育、牲畜免疫、环境治理等多个环节，受地方病困扰的贫困群众脱贫仍是一项长期艰巨的任务。
三是“直过民族”聚居区的贫困群众。“直过民族”群众长期处于封闭状态，社会发育滞后，与其他贫困地区相比，“直过民族”的贫困程度更深，经济基础更薄弱，思想观念更滞后，劳动者素质更低，对其他贫困群体起作用的帮扶措施往往在“直过民族”难以奏效。2014年底，云南“直过民族”聚居区建档立卡贫困人口贫困发生率达28.6%，高出全省贫困发生率13.2个百分点。
尽管近几年扶贫开发力度逐渐增大，“直过民族”生活水平大幅提高，但由于基础差、底子薄，其中贫困群众脱贫攻坚仍面临重大的压力。
找到脱贫攻坚的突破点，精准发力，是当前民族地区精准脱贫和精准扶贫工作的重点。首先要深入理解贫困群众，特别是深度贫困群体的深层致贫根源。在找准致贫原因的基础上，因地制宜，精准施策，才能够更有效地帮扶贫困户。一些贫困户表面上来看，是受到缺乏技术、缺乏资金等外在约束，或者个人自控力差等内在原因，但关于贫困的最新研究表明，这些因素大多不是真正的致贫原因
。
当前民族地区各级地方政府高度重视脱贫攻坚，对贫困户大力进行技术培训，包括种养殖技术、驾驶缝纫等实用技术、经营管理技术培训等，当地科技部门也经常对贫困户进行技术指导，农业部门也会提供农作物新品种的种子、牲畜新品种的幼畜。因此，技术约束可能存在，但并非是普遍的约束。当前民族地区大力实施金融扶贫工程，大规模发放扶贫贴息贷款，对贫困户进行创业还提供低息的创业贷款。现在扶贫贴息贷款的手续也越来越简化，资金约束也不是普遍存在的。相对而言，贫困地区农牧产品市场狭小通常是阻碍贫困户采用新技术（品种）扩大生产规模的主要制约因素。采用新技术、扩大生产规模不仅面临技术风险和经营风险，而且较小的当地市场规模使采用新技术、扩大生产规模后必然面临更加激烈的市场竞争，进一步加剧了生产经营风险。由于贫困户资产规模小，抗风险能力差，往往是风险厌恶者，所以面对较高风险通常并不愿意采用新技术或者扩大生产。因此，政府的扶贫政策应当在技术扶贫和金融扶贫基础上加大产业扶贫力度，扩大市场规模，而非一味地进行强调技术扶贫和金融扶贫。
贫困户缺乏自控力往往被认为是导致贫困的内在原因。在民族贫困地区，确实可以观察到一些贫困户将较多收入投入抽烟、喝酒等娱乐活动，导致生活水平下降以及缺乏足够的资金从事农业生产，甚至部分贫困户将扶贫资金用于娱乐消费而不是投入生产。但最新的研究表明，缺乏自控力其实是普遍现象，不仅是贫困户缺乏自控力，普通人也通常缺乏自控力，比如会受情绪支配购买一些使用价值不大的商品和奢侈品
。普通人购买这些商品即使对生活水平有影响，也不会陷入贫困，但贫困户本身收入较低，缺乏自制力的行为会严重降低生活水平，还会因缺乏生产资金而降低未来的收入。而为了避免贫困户缺乏自控力，可以采取类似于有条件的转移支付政策
，设置一定的条件，只有当贫困户满足一定条件时，才对贫困户提供扶持，从而激励贫困户放弃缺乏自制力的行为。
实际上，除了技术缺乏、资金缺乏、劳动力缺乏、自控力缺乏之外，已有研究还将贫困成因归结为物质匮乏或不平等、能力缺乏、文化落后、制度限制、权力剥夺、环境脆弱等，但所有这些只是贫困的成因，不是深度贫困的根源。根据对贫困成因的研究，具体对于某个个体来说，深度贫困的原因可以分为两类：一是要素、资源和环境的禀赋稀缺，因为父辈或者之前贫困，或者因为劳动力要素、土地要素稀缺，或者因为居住环境恶劣等，使个体没有发展的机会和能力，从而长期处于“贫困陷阱”和“贫困恶性循环”之中；二是文化差异，文化差异不等同于文化落后，它既包含文化落后，如存在“我穷我光荣”的错误思想；又包含文化认知差异，主流文化所定义的“贫困”可能并不能被所有文化所认同，对于某种现象有的文化认为是贫困的、落后的，但另一种文化则可能认为恰好相反，这在少数民族地区表现得尤为明显。
那么，现阶段我国深度贫困的根源到底是由禀赋稀缺引致的还是由文化差异引致的呢？我们认为，现阶段我国民族地区剩下的深度贫困人口处于深度贫困状态的根源是文化差异。主要原因是：（1）党的十八大以来我国大规模扶贫资金的投入、各种各样的扶贫手段基本上解决了禀赋稀缺的问题，但深度贫困问题依然存在。根据西藏内部的一个报告，在我国西藏地区，政府对农牧民的人均投入已经达到4000多元，农牧民人均拿到手的转移性收入也接近3000元，但是西藏目前仍然是深度贫困地区。（2）虽然长期疾病和重大疾病是陷入深度贫困的主要原因之一，目前已有的新型农村合作医疗、建党立卡贫困户补充医疗保险等基本上能解决一个家庭有一个长期疾病或重大疾病的深度贫困问题，如果一个家庭有几个人患有长期疾病或重大疾病，那在“建档立卡”和精准识别回头看时，这个家庭应该被列为“低保户”，而“贫困线”和“低保线”两线合一的政策可以使这个家庭脱贫。（3）目前我国的深度贫困地区大部分是少数民族地区，在文化上确实存在一些差异。（4）在现有的政策体系下，只要有劳动力、愿意劳动的贫困家庭基本上能脱贫；没有劳动力的家庭基本上被纳入社会保障体系，通过“两线合一”脱贫。剩下的只有两种人：一是有劳动力，知道自己贫困，但并不愿意劳动、不愿意脱贫的人；二是有劳动力，但并不认为自己贫困的人。这两种人贫困的根源都是由于文化差异，只不过前者是由于文化落后，后者是由于文化认同的差异。
当然，我们并不否认其他物质因素对深度贫困的影响，但如果一个家庭在现有扶贫政策体系下还长期处于深度贫困状态，文化差异可能是其根源，这一点在深度贫困民族地区体现得尤为明显。在深度贫困民族地区，文化差异具体表现为在某些方面远离现代性和现代文明，缺乏市场意识、法制意识和金融意识等。
既然现阶段文化差异是我国民族地区深度贫困的根源，那就要在保持现有扶贫政策体系的基础上，从文化入手解决民族地区深度贫困问题。应该在民族地区加强社会文明建设，推进少数民族现代化进程，促进少数民族深度贫困问题缓解。具体应从以下几个方面着手：
首先，加强基础教育和培训，加强少数民族地区社会文明建设。着重解决青少年和中青年的文化差异问题，阻隔贫困的代际传递。尤其是加强对少数民族地区基层干部开展关于社会文明建设、现代化、市场化等方面的培训，并让其在民族地区的社会文明建设之中发挥示范带头作用。
其次，加快民族地区的现代化建设进程。教育当然是解决文化差异的重要手段和长久之计，但绝对不是唯一手段。在民族地区进行大规模的投资，大力推行社会主义市场经济，推广现代科技和现代化的服务，宣传现代文明和先进文化成果，让广大少数民族看到并且享受到现代化带来的好处。
再次，针对建档立卡贫困户尤其是深度贫困户，宣扬中华民族传统美德，引导其自觉承担家庭责任、树立良好家风，强化家庭成员赡养、扶养老年人的责任意识，促进家庭老少和顺，激发其脱贫的内生动力。
最后，在民族地区发展金融市场，强化少数民族的金融意识，进而能提升其对“资本”和“市场”的认知程度，提升其现代性水平。
对于部分民族贫困地区而言，在精准施策的过程中重视住房、交通电力基础设施、公共服务基础设施建设等，相对轻视脱贫产业发展，相当多的扶贫资源都投入到前者，而后者相对受到较少关注。按照“两不愁、三保障”的脱贫任务，不少贫困地区在公共服务和住房方面确实存在较大缺口，但发展产业，以产业发展带动贫困户才是民族贫困地区摆脱贫困的根本性措施。
在现行的扶贫政策体系和扶贫机制下，很容易导致政府在扶贫过程中不自觉地忽视产业扶贫。当前的扶贫政策面临最严格的考核评估。住房建设、交通电力等基础设施、医院和学校基础设施建设的产出是道路、设施、房屋等有形的固定资产，更容易获得上级政府的肯定，各类检查、审核、审计也更易于通过。但是一部分产业扶贫资金形成的并非固定资产，比如政府为扶持贫困户发展农牧业赠送的牲畜、种子、化肥等，或者在生产过程中消耗掉或者经营过程中出现损耗（如牲畜生病造成的损耗）；此外，产业扶贫资金即使形成了棚圈、厂房等固定资产，但在市场竞争过程中如果经营不善容易发生资产贬值、售卖的情况。这使得客观上很难评价产业扶贫资金的使用效果，一旦扶贫产业发展不顺利，更容易受到上级政府的质疑。严格扶贫考核的压力使各级政府部门不自觉地偏爱住房建设、基础设施建设、校舍病房等更容易“出成绩”的脱贫工程。
另外，政府实施产业扶贫也确实存在天然缺陷。当下市场机制在资源配置过程中发挥决定性作用的背景下，发展产业就必须应对市场竞争。地方政府不像企业，不是市场竞争中的合格主体。地方政府各级干部也不是合格的企业经营管理人员，大多不具备应对市场竞争所需要的知识和技能。因此，地方政府难以根据市场信息做出有效的决策，政府实施产业扶贫的效果将难以保证。这导致部分贫困地区即使高度重视产业扶贫，也往往难以设计、实施有效的产业扶贫政策，甚至由于不能适应市场竞争压力，反而会给贫困户造成较大损失，加重贫困户负担。
我们认为，尽管政府在产业扶贫过程中存在劣势，但推进产业扶贫是政府必须承担的责任，而且政府在促进脱贫产业发展方面也具有无可比拟的优势。对于大多数贫困地区，市场并非是完全竞争的，由于贫困地区经济发展水平较低，本地商贸企业数量少，市场信息不充分，本地商贸企业通常具有一定的区域市场力量，表现在交易的过程中，本地商贸企业往往是价格制定者，而贫困户只能被动接受价格，缺乏议价能力，即使邻近地区存在价格更优惠的商贸企业，但由于较高的交易成本（包括交通成本、信息收集成本等）也使贫困户只能接受本地企业制定的价格。尽管目前民族贫困地区都成立了一些合作社，但调研中发现合作社对于贫困户带动作用有限，难以降低上述交易成本。另外，外地商贸企业较难进入本地市场。外地商贸企业面对数量众多且并不熟悉的农户，在进入市场时需要付出较高的初始交易成本，特别是涉及土地流转、农产品收购等长期合同，由于风险较大，交易成本更高。而且一些贫困地区商业环境不很完善，要适应本地的商业环境进一步加剧了外地企业的交易成本。可见，由于企业和农户双方都面临较高的交易成本，外地企业很难进入贫困地区。
如果由政府作为媒介，就可以有效地降低交易成本。政府对于贫困户而言具有公信力，对于企业而言在一对一谈判中也具有很强的议价能力，而且政府的扶贫政策、扶贫资金也能够吸引贫困户和企业共同参与，因此可以有效地降低与贫困户和企业的交易成本。一些地区采取的产业扶贫政策之所以效果欠佳，部分原因就是未能充分发挥政府优势。有些地方政府为贫困户统一购入牲畜、家禽等，帮助贫困户发展养殖业，尽管统一购买可以降低贫困户的购买成本，但对于农户而言市场交易并未完成，养殖的牲畜、家禽如果不能顺利出售，必然会遭受损失。如果政府在政策制定之初就考虑牲畜出售和收购两个环节，帮助贫困户联系这两类企业，扶贫政策将发挥更大的作用。
当前，我们党和政府高度重视脱贫攻坚工作，为民族贫困地区和贫困户脱贫攻坚制订了一系列规划和政策，但这些规划政策以指导性为主，在具体落实过程中还需要民族地区各级政府认真研究，特别是要加强对扶贫政策本身的研究。
一是要充分研究国家各项扶贫政策，避免在政策实施过程中出现偏差。国家出台的各项政策大多实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。民族地区地方各级政府可以根据区域内实际贫困情况和特点，在一定范围内灵活掌握政策，但不能与国家的政策相冲突。
二是在积极推进“第三方评估”的同时，应该加强对已有扶贫政策实施效果评估的研究，尤其是要研究中央政策在不同地区实施效果差异的原因，并提出因地制宜的解决方案。