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三、对中国能源绿色转型的启示 |
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目前，我国社会对于应对环境污染问题已经取得广泛共识。2014年，《中美气候变化联合声明》提出：计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。面对环境污染治理和应对气候变化双重压力，我国已难以拥有发达国家曾以敞口式、低价的化石能源消费来实现工业化、城镇化和现代化的机会。
与此同时，我国经济发展阶段、人民生活和认知水平等与积极推进低碳化、无碳化发展的已进入高水平发展阶段的发达国家相比尚有较大差距，难以直接迈上低碳化、无碳化的发展道路。因此，我国必须“两步并作一步走”推进能源的绿色转型，加快能源由以煤为主的高碳模式向以可再生能源和天然气为主的低碳模式转变，这成为我国能源发展的必然选择。环境污染治理与应对气候变化一并解决，避免技术和设备的“锁定效应”，是当前的紧迫任务。
受限于资源禀赋条件，我国仍处于以煤为主的时代，煤炭占比长期保持在70%左右，煤炭消费量的持续快速增长引发了严重的区域生态环境问题。在发达国家治理区域性环境污染阶段，石油、天然气对煤炭的大规模替代起到了关键支撑作用。而当前我们面对治理环境污染和应对气候变化双重压力，已失去煤炭和石油两类高碳化石能源更替转型的机会，必须强化高碳化石能源控制，在控制且削减煤炭消费量的同时，大力发展天然气和非化石能源来替代煤炭，优化能源结构。
应对气候变化已对我国能源转型形成刚性制约。与历史上的能源转型不同，环境问题在当前能源转型过程中扮演的角色越发突出。在当前全球积极应对气候变化的大背景下，碳排放空间已成为稀缺资源，气候变化已成为涉及各国核心利益的重大全球性问题，各方围绕排放权和发展权的争夺日趋激烈。我国温室气体排放增长迅速，已成为世界上最大的二氧化碳排放国，其中超过80%的排放由能源消费所致。为完成“2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰”目标，我国必须强化高碳化石能源控制。
天然气是最清洁的化石燃料，同时其推广利用可促进可再生能源的发展，作为现实大规模可供的能源，天然气是近中期我国破解高碳能源路径、实现能源结构转型的核心支撑力量。目前，以可再生能源为代表的低碳能源发展水平较低、投入大、成本高，并网发电、远距离输电和储能技术等核心问题尚待突破，水电和核电受资源、厂址和安全的约束，发展空间相对有限。
在可再生能源种种问题得到解决前，天然气是避免煤炭能源路径依赖的现实选择，可在我国能源结构转型中起到承上启下作用，在相当长时期内可以作为我国能源低碳化的重要依托。天然气对于现有能源系统的改变是有基础的，适应性较强。在任何控制温室气体排放的可信方案中，都必须用天然气代替其他燃料。当前我国天然气消费量占一次能源消费的比重仅为5.4%，远低于23.8%的世界平均水平。我国应该顺势而为，切实发挥天然气在近中期优化和调整能源结构中的主力作用。
能源低碳化的国际趋势表明，水电、风电、太阳能光伏发电和核能利用将是未来全球能源低碳化的重要途径，常规天然气和页岩气等非常规天然气在近期内也将为能源低碳化提供重要支撑，但从长远看，发展可再生能源才是能源低碳化的最终途径。
全力发展可再生能源，构建多元化、网络化、扁平化的能源体系，代替煤炭、石油等化石能源为主的单一化、垂直结构的能源体系，建立新的能源生产利用和系统运行方式。特别是在电力部门，逐步改变“建设大基地、融入大电网”的传统电力发展模式，发展“集中利用与分散式利用相结合”的能源及电力的生产和供给方式。特别是由于风能、太阳能等可再生能源具有波动性和逆向分布特点，如何支撑未来约占电力系统电力装机50%和发电量30%的风电和光伏的并网消纳，将是高比例可再生能源情景下能源和电力系统转型的最关键挑战之一，需要建成支撑可再生能源发展的新型能源和电力系统。
发展可再生能源需要付出一定的经济成本，但会带动新兴产业发展。目前大部分可再生能源的成本仍然相对较高，在现行能源市场、资源价格和财税体制机制下，与传统能源相比，可再生能源仍然缺乏经济竞争力，大规模发展可再生能源需要一定的补贴。另外，可再生能源发电的波动性也将导致一定的电力系统成本增加。但相关研究显示，若考虑到化石能源的资源环境成本和用户侧较高受电价格，风电和用户侧光伏电价已具备一定竞争力；通过完善电力体制和规则，优化发电结构、布局和需求侧管理，电力系统成本也将得到有效控制。
随着将来技术进步和系统优化，新能源的竞争力更有可能实现显著提高，实现补贴“退坡”，降低电力系统整体成本。另外，可再生能源行业的大规模发展也将带动新兴产业发展、经济结构转型和社会就业，实现更广泛的社会经济效益。这些经济影响需要进行全面、系统、客观的评估，并为进一步优化能源系统提供支持。
必须着力提高化石能源品质，将切实推进煤炭清洁开发利用和推进油品质量升级作为重点工作。煤炭是我国的主体能源，短期内难以被替代。同时，美国等国家的经验表明，通过煤炭清洁开发利用，可以实现其污染物排放量下降。依靠技术进步，综合运用法律、法规、标准、税收等措施，开发侧，将煤炭开发环境影响降至可承受范围以内，并在价格中体现其环境负外部性；消费侧，淘汰散煤、工业小锅炉燃煤等，逐步使煤炭消费存量向电力部门等污染物排放控制水平相对较高部门集中，并不断提升污染物排放控制水平。石油消费在未来一段时间内仍将保持增长，而机动车尾气污染是造成城市空气污染的重要原因，在落实现有油品质量升级工作的同时，应尽快在全国建立起严格监管体系，保障油品质量升级顺利开展。
综观主要发达国家，无论在能源绿色化转型实践过程中，还是在能源低碳化转型战略中，大力提升能源利用效率、全面推进节能均是各国能源政策的重点，对控制能源消费量过快增长、实施能源控制起到了基础性支撑作用。“最廉价、最清洁和最安全的实现能源政策目标的手段是使用更少的能源”，我国应通过完善节能法律法规体系、出台促进节能的财税政策、加大能源高效清洁利用技术研发投入、制定高耗能产业节能指导建议、逐步提高工业产品节能标准等措施，向建设成为世界上能效水平领先的国家而努力。
第一，加强能源转型顶层设计。我国要实现“两步并作一步走”跨越式发展，应以能源利用为切入点，把治理环境污染、应对气候变化和发展低碳经济切实纳入我国的国民经济和社会发展整体规划，加强能源转型顶层设计，给出较为清晰的能源转型发展目标与路径，向社会和民众传递长期的转型信号。
在实践中，应将污染防治、气候保护政策与能源政策融合起来，使污染治理、气候保护与发展清洁能源和提高能效紧密结合；将污染防治、气候保护与经济发展紧密结合在一起，使污染防治、气候保护政策不局限于节能减排，同时推动我国经济发展模式转型，向低碳社会迈进；把新能源技术与产业作为战略突破口，尽快形成新增长点，抢占新能源发展和第三次工业革命的先机，实现经济可持续发展。加强和创新能源转型政策保障措施应是当前工作重点，建立开放、竞争和有序的市场体系是核心任务，完善能源财税体制是公平竞争的迫切需求，改进能源行业管理和监管体制是关键组织保障，完善法律体系和坚持法治轨道是根本制度保障。以完善能源立法和标准、改革现有价格和税收体系、建立节能量和碳排放交易市场、推进能源消费总量控制等为工作重点。
第二，完善能源转型立法。发达国家的能源转型战略不仅规定了转型的中长期目标和实施政策，还持续重视能源立法及体制机制设计。日本、英国、德国等从立法的角度详细规定了新能源的发展目标，并在电力企业对新能源的利用、可再生能源电力上网等方面做出了强制性规定，典型例子包括欧盟发布的《能源2020战略》《2050年迈向具有竞争力的低碳经济路线图》及《欧洲战略性能源技术计划》，英国的《能源法案》及《电力市场改革》，德国的《电力入网法》《能源经济法》和《新能源和可再生能源电力立法》，巴西的《燃料乙醇添加法》等。能源转型法律文件提高了能源政策的前瞻性、连续性、可操作性并保证了实施效果，为能源转型提供了坚实的政策基础。
随着我国经济社会的发展，能源系统越来越庞大，资源环境约束、能源效率低下、能源消费增速过快等问题越发突出，为了进一步加强能源管理，推动科学发展，需要进一步完善立法和能源标准。加快推进《能源法》基本法立法进程，将合理控制能源消费总量纳入能源立法范畴，在制定石油天然气、原子能等重大能源领域的单行法及配套法规时，充分体现“有保有压”，鼓励非化石能源发展，着力推进《煤炭法》《电力法》的修订工作，体现控制煤炭消费增长、在局部地区控制煤电发展的立法理念。在标准体系的建设方面，健全重点耗能行业节能设计规范、建筑节能标准，完善建筑物采暖和制冷温度控制标准；积极推动认证标准和方法的及时更新；修订主要工业耗能设备的能耗限额以及家用电器等主要耗能产品的能效标准。
第三，政府规制与市场化手段并举。区域环境污染物和温室气体排放均属于典型的“外部性”问题，属“市场失灵”范畴，因此需要政府加以规制，这是能够实现排放量下降的核心。与此同时，提高减排效率的关键是传递正确的价格信号，需要采用市场化机制和手段。在能源清洁化和低碳化转型两个阶段，发达国家采取的污染物总量控制政策、碳预算管理制度等政府规制政策，污染税、气候变化税、能源税、污染物排放权交易、碳排放权交易市场化机制和手段，对我国均有较强借鉴意义。
我国目前正在推进能源消费总量控制，对碳排放总量控制也在开展政策研究。发达国家经验表明，在这一过程中，政府职责主要在于推动立法建立健全规则，通过监管确保市场公平、公正和透明，而把调控排放的主体功能交给市场。实施这些政策绝不是为了扩大政府权力，使其可以更加微观地干预经济。应充分运用市场化手段调节微观经济运行，实现能源使用外部成本的内部化。一是进一步改革完善现有价格和税收体系。应借鉴国外做法，对于能源消费遵循“谁消费谁付费”的原则，理顺能源资源价格，通过完善煤炭资源税、开征能源消费税和碳税，抑制高耗能产业扩张和生活过度消费。二是建立节能量和碳排放交易市场。借鉴国外的经验，抓紧建立碳排放交易体系，引入节能量认证交易体系，研究制定能源消费总量交易机制。在建立交易体系的同时，应借鉴欧洲的酸雨治理，注意初始指标分配问题，兼顾“公平”和“效率”，将控制指标合理地、可行地分配给各区域、各行业及各企业。
第四，推动科技创新，支撑我国能源转型。在今后几十年内，世界能源结构将发生从化石能源向新能源和可再生能源过渡的重大变革，而能源科技创新势必成为各国新的竞争焦点。美国、欧盟等发达国家和地区纷纷把发展新兴产业和鼓励能源科技创新作为重要的国家发展战略，并纷纷加大能源科技领域的研发投入。例如，美国通过《美国复苏与再投资法案》向可再生能源生产领域投入230亿美元，旨在深化和扩大智能电网科研计划，制定技术路线图，提高风机、太阳能电池板、生物燃料和其他可再生能源的技术创新水平，提升先进能源科技装备制造能力和市场竞争力。欧盟委员会制定的《欧洲战略性能源技术计划》提出了以新能源和可再生能源技术创新作为核心内容的低碳能源战略和技术路线图。
通过分析可以发现，美国、英国、德国和日本的能源科技在全球处于领先地位并各具特色：美国在智能电网、生物质能、风能、核能等方面具有核心优势；英国在海上风电、智能电表等方面较为领先；德国在太阳能、生物质能、能源互联网、电动汽车技术等方面处于全球领先地位；日本在核能及垃圾发电方面拥有较强竞争优势。我国应通过加大科技投入、创新科技管理体制、促进成果转化等手段，在全面提高能源科技水平基础上，优选重点领域率先突破，支撑我国能源转型。