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我国扶贫政策大致从两个方面实现贫困减缓：一方面，通过转移支付确保贫困人口的基本生活，一般被称为救济式扶贫；另一方面，通过发展贫困地区产业等途径提升当地人的生产能力和素质，一般被称为开发式扶贫。
扶贫方式的转型鲜明地展现了我国扶贫政策的时代性和阶段性。对应中国贫困减缓的整体情况，内蒙古自治区的扶贫政策先后经历了救济扶贫、开发扶贫、区域瞄准扶贫和精准扶贫四个阶段。
新中国成立后，创建并实施了一系列优惠性政策，以此扶持民族地区经济生产活动，推进当地的社会政治制度顺利过渡到与当前社会主义相适应的阶段，给予56个民族无差别的政治经济地位，进而彻底消除了各民族内部阶级压迫。内蒙古自治区建立之初，社会发展水平很低，不同阶级、民族之间关系以及农牧关系非常复杂。通过一系列社会主义改造和经济体制改革，内蒙古自治区在中国共产党的领导下逐步形成了有效解决贫困问题的制度保障。20世纪50年代，内蒙古农区的土地改革运动和牧区、半农半牧区的民主改革对自治区的经济发展发挥了重要作用。在内蒙古自治区，1952年的粮豆作物总产量为34.85亿公斤，与5年前相比，增长88.9%，牲畜总头数为1332万头（只），与3年前相比，增长51.4%，比1947年增长72.2%。
表2-5 2010—2015年内蒙古国家重点贫困旗县经济状况并与内蒙古、全国比较
续表
数据来源：根据历年中国统计年鉴、内蒙古统计年鉴整理，其中2015年数据来自各旗县2016年政府工作报告。
1978年至1986年，内蒙古自治区扶贫工作基本围绕经济体制改革问题，以此实现减缓贫困的目标。这一时期，我国农村开始实施的经济体制改革主要基于家庭联产承包责任制，与此同时，统分结合的联产承包责任制在内蒙古自治区农区也开始推行，草畜双承包责任制在牧区得到实施，体制改革大幅度缓解了农区和牧区的贫困状况。在此期间，自治区农区和牧区的贫困人口大量减少，整体贫穷锐减到600万人。在扶贫过程中，内蒙古自治区的直属机关、事业单位和企业等对贫困旗县的扶贫工作分别承包。每个部门均派出蹲点扶贫小组，而且经常组织动员本单位人员为贫困人口献爱心。截至1993年底，当地农牧区的贫困人口数量减少至357万人，贫困发生率下降至30%，这一数值在20世纪80年代初为67%。
国务院贫困地区经济发展开发领导小组的成立对民族地区扶贫有重要意义。该小组创建于1986年，1993年更名为国务院扶贫开发领导小组。它标志着中国农村有计划、有组织、大规模开发式扶贫工作的开始。根据1994年政府提出的“八七”扶贫攻坚计划，7年内中国将基本解决农村贫困群众的温饱问题，人口规模达到8000万人之多。
这一阶段的扶贫战略突出表现为扶贫方式的转型，由救济、输血方式升级为开发、造血方式。国家根据扶贫任务成立针对性机构，下发专项资金，推行有针对性的优惠政策，出台了以工代赈、贴息贷款、财政发展资金、科技扶贫、社会扶贫等多项开发式扶贫政策缓解贫困情况。
自治区结合国家“八七”扶贫攻坚计划和当地情况，提出“三七”扶贫攻坚计划，即从1994年起，在7年之内消除自治区300多万人口的贫困现象。当时内蒙古国家级、自治区贫困旗县数量较多，分别是31个和19个。这个数量占全区89个农牧业旗县的56%。当时居住在贫困旗县的贫困人口数量为323.9万人，占全区人口的比例为23.1%。“三七”扶贫计划期间，内蒙古的31个国家级贫困县每年获得中央财政的大量援助资金，包括无偿财政扶贫资金和以工代赈资金，以及贴息扶贫贷款资金，总量约为5亿元。内蒙古自治区财政面对自治区级贫困旗县，扶贫资金总量约为6亿元。扶贫工作开展7年后，内蒙古自治区贫困地区的基础设施建设水平有一定提高，居民生活质量有所改善，基本实现温饱。7年间，内蒙古农牧区贫困人口由1994年的323.9万人减少到2000年的195万人，贫困人口发生率由30%左右下降到10%左右。
2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》实施，强调坚持开发式扶贫方针，大规模调整扶贫攻坚重点，借助西部大开发之优势，以西部地区为扶贫攻坚之前线。
此外，2000年国家民族事务委员会根据西部大开发的特殊需要，开始实施“兴边富民”行动。在进入21世纪的第一个十年里，兴边富民行动的资金达到22.1亿元，同时帮助我国边境区域获得了更多其他投资。21世纪初，内蒙古全区贫困人口数量为171.3万人，与全国相比贫困发生率高出平均值8.1%。在此阶段，内蒙古采取一系列措施，动员各类资源推进扶贫攻坚工作，以培育优势主导产业为突破口，以促进贫困人口增收为主要目标。内蒙古大力开展产业化扶贫、社会扶贫、科技扶贫和劳动力转移培训扶贫，以及移民搬迁、“千村扶贫开发工程”、特困地区扶贫和受灾地区救灾扶贫等，积极拓展资金渠道加强资金保障，有效实现减贫脱贫目标。例如，2001年内蒙古开始实施的“千村扶贫开发工程”，选择了5000个重点贫困嘎查村（占全区行政嘎查村的三分之一）作为扶持对象，在6年时间里，按照“以水为主，水、电、田、林、路综合治理”原则，重点参考农田草牧场等因素，从根本上改变当地的生产生活条件。截至2010年10月，自治区集合各方力量，通过多元渠道，共实施402个兴边富民行动项目，总投资达到9.63亿元。由于发展民族教育、医药和文化的需求较强，总投资中的0.72亿元成为兴边富民专项补助金，专门为这些方面服务。
随着扶贫工作的进一步开展，绝对贫困人口数量减少，从聚集形态渐变为分散形态。这一现实状况促使政府改变扶贫瞄准方式，从区域瞄准→县级瞄准→到村到户瞄准的扶贫转变。2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要》）颁布。《纲要》提出中国扶贫工作由解决温饱的基础层面上升为提高农民自身素质技能和发展潜力，修复生态环境，注重公平的更高层面。在新的阶段，集中连片特困地区将成为扶贫工作的关键。其中中西部地区贫困规模大、程度深，因此其脱贫任务最艰巨。为了实现2020年全面建成小康社会的伟大目标，在扶贫方法上，政府特别强调根据贫困地区和贫困人口的实际情况精准扶贫、精准脱贫，并提出“六个精准”和“五个一批”。
2011年以来，内蒙古也相继制定出台了一系列政策文件以促进扶贫工作落地实施，例如《贯彻落实‹中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）›的实施意见》（2011）、《农村牧区扶贫开发条例》（2012）、《金融扶贫富民工程实施方案》（2013）、《自治区省级领导干部联系贫困旗县工作方案》（2013）、《关于创新扶贫工作机制扎实推进扶贫攻坚工程的意见》（2014）和《深入推进扶贫攻坚“三到村三到户”工作方案》（2014）等。2015年，内蒙古用于扶贫开发的专项投入达到400亿元，其中财政扶贫资金45.2亿元，金融扶贫资金176亿元，贫困发生率由2014年的7.3%下降到5.85%。同时，内蒙古自治区还坚持创新机制，以具体工程为抓手，推进扶贫攻坚工作。以2014年开始的“十个全覆盖”工程为例，该工程计划3年内在内蒙古农牧区普遍推行，彻底改善农村牧区形象。“十个全覆盖”工程包括若干关于基础设施和社会保障的民生工程。2015年，内蒙古全区共有1007个贫困嘎查村实施了“十个全覆盖”建设项目，完成“十个全覆盖”项目的贫困嘎查村达2421个，占贫困村的85.5%，平均每个村的投入在800万元以上，贫困村、贫困户落后面貌得到根本改善。在住房、安全饮水等与贫困户密切相关的项目上，贫困群众受益最大，得到实惠最多。“十个全覆盖”工程从根本上解决了制约贫困群众发展的突出问题，补齐了脱贫短板。例如，2014年和2015年间，包头市达尔罕茂明安联合旗在全旗62个嘎查村推全面进“十个全覆盖”工程，占嘎查村总数的80%，惠及农牧民5万余人。2016年全旗预计实现3560人脱贫的目标，以保证2019年底全旗14080贫困人口整体脱贫，顺利实现小康社会的全面建成。
包头市达茂旗地处内蒙古自治区北部，是包头市唯一位于边境的少数民族地区。近年来，达茂旗持续推进“十个全覆盖”工程，2014年和2015年在全旗62个嘎查村推进“十个全覆盖”工程，占总数的80%，惠及农牧民5万余人。2016年全旗脱贫人数目标为3560人，计划2019年底全旗14080人全部脱贫。下面简要介绍2014年以来达茂旗“十个全覆盖”工程的建设内容及成效。
在危房改造工程中，2014年达茂旗新建和改造的住房共计3095套；2015年完工941套，完成计划的96.5%；2016年开工建设545套，拆除危旧土房455套，立面改造工程完成275户、4.9万平方米。
在安全饮水工程中，2014年完工28处饮水工程；2015年完工25处，完成计划的100%；2016年继续完善实施方案。
在街巷硬化工程中，2014年新建通村公路129.81千米，街巷硬化65万平方米；2015年完工36.91万平方米，完成计划的100%；2016年完工28.29万平方米。
在村村通电及农电网改造升级工程中，2014年村村通电2178户，新建10千伏线路10.78千米，安装变压器32台；2015年村村通电完工945户，完成计划的93.5%，架设输电线路12.5千米，安装变压器5台；2016年继续完善实施方案。
在村村通广播电视工程中，2014年安装“户户通”广播电视2000套；2015年正在采购设备，预计11月下旬全部完成安装；2016年正在采购设备，预计11月下旬全部完成安装。
在校舍建设与安全改造工程中，2014年新建希拉穆仁和红格塔拉幼儿园2处；2015年新建1400平方米石宝小学体育活动室，正在进行室内装修，预计10月完工，完工后全旗校舍建设及安全改造全部完成。
在嘎查村标准化卫生室工程中，2014年新建60平方米标准化卫生室5处；2015年完工18处，完成计划的100%；2016年计划实施15处，已完工12处。
在嘎查村文化活动室工程中，2014年新建150平方米文化活动室10处；2015年完工24处，完成计划的100%；2016年计划实施15处，已完工13处。
在便民连锁超市工程中，2014年新建30平方米以上的超市6个，改造21个，建成配送中心1处；2015年完工33处，完成计划的100%；2016年计划实施15处，已全部完工。
在社会保障工程中，2014年养老保险发放标准提高10元，新农合和80岁以上老人高领津贴实现全覆盖；2015年养老保险按计划提标并逐月发放，低保、高龄补贴等按计划发放。
在基层党组织阵地建设工程中，2014年新建修缮基层党组织阵地14处，建设改造嘎查村基层阵地31处，预计月底全部完工。
在便民服务工程中，为7个牧区苏木镇购置了7台流动服务车，定期开展医疗巡诊、日用品配送、文化下乡流动服务，在人口相对集中的嘎查村建设24个便民服务站，实施定点服务。
在村容村貌整治工程中，在土方拆除方面，2014年拆除危旧土房2142套，2015年签订土房拆除协议1589户，已拆除1015户；在立面改造方面，2014年完成外墙保温及立面改造66.8万平方米，2015年完成立面改造10.2万平方米，2016年完成立面改造7.4万平方米；在文化广场建设方面，2014年修建文化广场5处，戏台2处，牌楼1座，2015年修建文化广场5处，2016年修建文化广场3处；在公共厕所建设方面，2014年建成公厕70座，2015年建成公厕36座，2016年建成公厕4座；在绿化亮化方面，2014年安装路灯670盏，村屯绿化1000亩，2015年安装路灯630盏，2016年安装路灯8盏；在环境卫生方面，2014年铺设供热管道10.4千米、排污管道15千米，购置垃圾桶200个、垃圾清运车4辆，2015年配置垃圾桶325个，清运垃圾4万立方米；在文化景观方面，绘制文化景观墙壁13处、蒙元墙体花边4处，围封网围栏5100延长米、文化装饰护栏970延长米。
达茂旗“十个全覆盖”工程卓有成效，极大美化了乡村形象，改善了农牧民的居住条件，提高了农村牧区社会保障和公共服务水平，对产业发展与转型也有一定促进作用，而且发挥了基层党组织的模范宣传作用，获得群众好评。
按照“六个精准”和“五个一批”的具体要求，内蒙古自治区对不同类型的贫困人口进行分类扶持，从产业发展、易地搬迁、生态补偿、教育培训和社会保障等实践路径实现精准扶贫、精准脱贫。
（1）提供产业支撑是扶贫开发取得成功的最有力保证，借此可以通过发展生产使一批具有劳动能力的贫困人口顺利脱贫
内蒙古自治区一直坚持产业化扶贫思路，通过实现地区产业化带动贫困人口脱贫，伊利、蒙牛、小肥羊、鄂尔多斯等农牧业龙头企业在发展初期均得到了产业化扶贫资金的重点支持。内蒙古自治区产业化扶贫模式的主要工程包括金融扶贫工程、光伏扶贫工程、旅游扶贫工程和电商扶贫工程等。
一是金融扶贫工程。金融扶贫工程为内蒙古自治区脱贫攻坚注入强大动力。2015年，自治区新增金融扶贫贷款达176亿元。其中仅农行累计发放金融扶贫贷款154亿元。受金融扶贫模式的影响，通过财政扶贫资金吸引金融扶贫资金的发放在自治区大量推广。自治区参与金融扶贫的机构由1家扩展到9家，涉及的旗县由57个扩大为81个。金融扶贫工程作为内蒙古自治区产业扶贫模式下的重要途径，在全国处于领先水平。
二是光伏扶贫工程。光伏扶贫工程以无劳动力、资源或稳定收入的贫困人口，以及无集体经济收入或是集体经济较弱、资源匮乏的贫困村为重点。“十三五”期间，内蒙古自治区在11个试点旗县中建设户用模式光伏电站6700户，光伏农牧业电站16400亩，小型地面电站10个，光伏电站建设总规模达到49万千瓦。工程覆盖76个重点贫困嘎查村，2.2万贫困人口直接受益。自治区在试点的基础上逐步扩大光伏扶贫项目扶持范围，鼓励和支持符合建设条件的贫困地区积极开展光伏扶贫工程。
三是旅游扶贫工程。近年来，内蒙古自治区立足贫困地区资源优势，充分利用森林、草原、沙漠等丰富多元的自然景观，发挥民族文化资源优势，大力发展休闲农牧业与乡村（牧区）旅游，扶持毗邻8省区边界、城市周边、精品旅游线路在沿线布局建设一批乡村旅游区，并依托精品景区、少数民族聚居村建设个性化、特色化的乡村旅游接待设施，打造一批特色旅游小镇、乡村旅游聚居区等。“十三五”期间，全面扶持182个列入国家计划的旅游扶贫重点嘎查村，积极协调整合相关项目资金，帮助开发以乡村（牧区）旅游、休闲农牧业等为主的乡村（牧区）旅游业，力争每个旅游扶贫重点嘎查村通过发展乡村旅游年增加经营收入50万元，年增加带动农牧民就业50人，带动农牧民增加年收入2000元以上。
四是电商扶贫工程。内蒙古自治区充分调动整合政府、企业和社会团体等各种力量，面向电子商务创建新的产业链。依托网上、网下和微信为一体的电商扶贫服务平台，在行政村创建电子商务扶贫服务社。抓住阿里巴巴的“千县万村”战略、京东的“先锋站计划”以及苏宁易购等其他电商巨头推进“农村包围城市”、电商扶贫等战略机遇，力求保证每个贫困旗县最少有一家电商进入。帮助农牧民以优惠的价格买到优质的生产生活资料，降低生产生活成本。将贫困地区的绿色农畜产品、民族手工艺品和特色旅游业等，借由现代化营销手段实现市场开拓和品牌培育，使贫困地区的产业发展不断突破，实现减贫增收目标。“十三五”期间，电商扶贫项目计划覆盖全区102个旗县区的3114个行政村，总投资6228万元。
（2）扶贫开发务必坚持因地制宜原则，对于不适合人类生产生活的地区不是一味地开发，而是要合理进行易地搬迁扶贫
内蒙古自治区根据“适度收缩，相对集中”原则，将扶贫移民、推进城镇化以及环境保护相结合，探索出有土种植型、无土安置型、养殖型和种养结合型等多种灵活的移民安置方式和途径，同时鼓励和引导民营企业投资移民开发。近年来，自治区继续加大政府投入力度，在对投融资模式进行创新的同时，不断完善移民后续扶持政策，严格监督考核搬迁成效，充分发挥搬迁群众自建家园的主动性，妥善解决搬迁群众教育、住房、生产、就业、医疗、社会保障等问题，确保移民搬迁后生活稳定、生产发展，经济水平有所提高，实现可持续发展。“十三五”期间，内蒙古自治区计划投入资金120亿元，包括落实中央预算内专项投资20亿元，通过地方政府债务注入项目资本金20亿元，通过承接专项建设基金注入项目资本金10亿元，承接长期低息贷款70亿元。自治区对移民采取集中与分散相结合的安置方式，计划完成20万建档立卡贫困人口和10万同步搬迁人口的易地扶贫搬迁安置任务。其中，集中安置移民16.76万人，占安置总人数83.8%，分散安置移民3.24万人，占安置总人数16.2%。
乌兰浩特市葛根庙镇哈达那拉嘎查贫困户姜永财老人71岁，由于车祸，小儿子不幸成为植物人，肇事司机没有能力赔偿，使原本就不富裕的家庭雪上加霜。尽管老两口有10亩地，但由于年龄、身体的问题也不得不考虑将土地承包给他人经营。考虑到姜永财老两口尚有劳动能力，嘎查书记王军和市人社局帮扶干部吴林建议老人搬迁至设施农业园区管理房，市委、市政府已经将设施农业园区管理房扩建至适宜居住的45平方米。对于积极响应政府移民搬迁政策的首批贫困户，在贫困户入住前，市政府在配套建设的450平方米温室大棚中将根据贫困户意愿提前种植各类蔬果，每个棚外空地栽种32个沙果树，帮扶单位市人社局也将筹资为首批搬迁贫困户所选住房进行地面铺砖和搭建火炕，确保贫困户入住即可生产。
移民搬迁后的姜永财给自己算了一笔账：“我家移民搬迁3口人，每人得到移民补助2万元，合计6万元；发展产业每人得到产业补助1.5万元，合计4.5万元，两项补助共计10.5万元。设施农业温室售价7.5万元，我搬新家、种大棚没花钱不说，住进来就有了挣钱道！”如今姜永财45平方米的住房宽敞明亮，住房外就是已经结出果实的葡萄大棚，葡萄架子中间还间种着各类蔬菜，棚外的沙果树也已经长出翠绿色的果子，连植物人的儿子病情有了些许好转。镇政府为提高发展设施农业产业的产品交易量，在设施农业园区附近新建了5000平方米的农产业交易中心，老姜家的果蔬成熟就可以对外出售，收入日渐增多，生活过得越来越好。
像姜永财这样的例子在乌兰浩特市易地扶贫搬迁贫困户中并不少见，为尽快帮贫困户实现“搬新家、住好房、选好业、快致富”的美好愿望，乌兰浩特市市委、市政府本着一切从贫困户角度出发的原则，采取“购房优惠+特色产业发展+政府补贴+适用技术培训”的方式，积极引导贫困户易地搬迁。截至目前，共投入19350.71万元，实施生态移民搬迁项目4个，覆盖嘎查村7个，成功移民1206户、3853人。新建移民住房69382.2平方米，仓房4000平方米、地下室600平方米、日光温室506934平方米、新修公路22千米、人畜饮水12处、供电网17千米。
（3）坚持扶贫工作和生态保护相结合，借助生态补偿使一批贫困人口脱贫
包括内蒙古在内的13个省区在“十二五”阶段实行草原生态保护补助奖励政策，其中内蒙古自治区的一期补奖政策完成4.7亿元的禁牧任务、5.5亿亩草畜平衡任务，基本形成了可利用草原全覆盖，有146万农牧民从中受惠。近5年来自治区的生态环境得到充分保护，恢复较快，政策实施后草原平均植被覆盖度提高7%。农牧民收入稳步增长，脱贫速度加快，牧民人均纯收入达14490元，比此前提高6000多元。草原畜牧业经营方式转型升级，牧区抗灾保畜不断增强，畜均过冬暖棚面积达1.1平方米。农牧民的生态保护自觉性显著提升，从“要我保护”向“我要保护”转变。
（4）通过发展教育使一批具有学习能力的农牧民特别是贫困家庭子女脱贫
以教育扶贫模式为代表的智力扶贫、文化扶贫正日益成为民族地区精准扶贫的焦点。在内蒙古自治区，2010年，“雨露计划”对3万名贫困劳动力进行了农牧业职业技能和实用技术培训。2011年，内蒙古自治区“雨露计划”开展了2万人的培训任务，集中在整村推进中的重点嘎查村、集中连片开发试点和移民示范点，培训经费达到200万元，主要内容是重点贫困地区干部培训和农牧民适用技术培训。2015年，内蒙古自治区“雨露计划”对不在低保范围的就读于中高职院校的贫困家庭子女进行帮扶，以“一卡通”形式资助贫困学生23467名，给予每名学生补助3000元，提高其就业创业能力，实现就业1人，脱贫1户。
（5）通过社会救助政策兜底保障，托住底线实施精准救助
2016年，内蒙古自治区制定《内蒙古自治区社会救助与扶贫开发政策衔接实施方案》，按照“摸清底数、区分类型、精准认定、综合施策”的思路，借助实施四项措施使农村牧区最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，在“十三五”期间通过政策兜底脱贫13.3万人。具体措施：一是标准衔接，即提高农村牧区最低生活保障标准，确保到2019年各旗县（市、区）农村牧区低保保障标准不低于年人均4000元，与全面建设小康社会相适应。二是政策衔接，对于符合低保、特困供养条件的建档立卡贫困家庭和符合扶贫条件的低保家庭和特困人员相互纳入扶持范围。对于返贫家庭，按照政策规定分别纳入社会救助和建档立卡范围。对于内蒙古农村牧区的低保家庭，将按照不低于当地低保标准的5%～10%的比例提高未成年人、老年人、重度残疾人和重病患者的补助水平。三是对象认定衔接，精准认定农村牧区低保对象、特困人员和建档立卡贫困人口。四是管理衔接，建立动态管理机制和信息公开机制，将农村牧区低保、特困人员救助供养和扶贫开发情况纳入苏木乡镇人民政府（街道办事处）信息公开范围，接受群众监督。五是信息衔接，在旗县层面实现农村牧区低保对象、特困人员与建档立卡贫困人口台账数据互联互通、资源共享、实时监测，确保扶贫精准度。
