一、内蒙古自治区贫困概况

近几年来，内蒙古自治区的经济建设速度很快，在获得成就的同时也存在一定问题。一方面，内蒙古自治区经济平稳快速增长，经济结构调整有所进步，人民生活得到改善，在很大程度上缓解了全区贫困状况。另一方面，高增长依赖高投入，全区贫困仍呈现覆盖面广、程度深、少数民族贫困人口较多等特点，致贫原因复杂，富民返穷现象在一定程度上客观存在。随着我国扶贫标准的调整，到2017年内蒙古自治区预计基本消除绝对贫困，全部摘掉自治区重点贫困旗县的“贫困帽”，到2020年实现贫穷的农村牧区人口脱贫，全部摘掉国贫困旗县的“帽子”。鉴于内蒙古自治区目前的贫困情况，要实现地区全面脱贫的目标，还面临着诸多新考验。

（一）基本经济状况

经过近几年的发展，内蒙古自治区经济快速稳步增长，经济运行质量稳步提高，产业结构进一步优化；投资、财政和居民工资水平大幅增加，人民生活进一步改善，这在很大程度上缓解了全区的贫困状况。

1．经济快速平稳增长，经济结构不断优化

2000年至今，内蒙古的经济建设成果显著，总量和增速得到大幅提升，体量的排名在全国大幅前进。内蒙古GDP从2001年的1713.8亿元增长到2015年的18032.8亿元，增长近10倍，平均每年增长68%。GDP名次从2001年全国第24位上升到2015年全国第16位。人均GDP从2001年的7216元增长到2015年71903元，平均每年增长64%。 自2012年，自治区人均地区生产总值首次突破1万美元大关，而依据世界银行标准，从发展中进入发达状态的标准是人均1万美元。

产业结构对地区的经济发展质量和特征有很大影响。近十几年来，内蒙古自治区的产业结构不断向工业化方向迈进，表现在第一产业的比重持续降低，2001年第一产业的比重为21%，2015年降低至9%；第二产业的比重逐年增加，从2001年的38.3%增长为2015年的51%；第三产业的比重下降幅度较小，2001年为40.7%，2015年下降为40%。这一现象反映出内蒙古的工业化进程不断推进，产业结构逐渐以第二产业为主。

2．投资和财政收入大幅增加，经济运行质量稳步提高

投资对于发展中的内蒙古经济增长起着重要作用。在最近十几年中，内蒙古的全社会固定资产投资持续大幅增多，从2001年的仅503.6亿元，增加到2015年的13824.8亿元，增长约26倍。在发展经济学理论中，除投资之外，政府干预也是落后经济体赶超先进经济体非常重要的力量。除了投资，内蒙古自治区的财政收入也大幅增长，从2001年的167.74亿元增长为2015年的1964.4亿元，增长了约11倍。 内蒙古自治区十多年来全社会固定资产投资和财政收入的大幅增加充分说明了自身经济增长的潜力和稳定性。

3．居民收入大幅增加，人民生活不断改善

改善民生是增长的最终目的，也是保障增长持续性的重要手段，内蒙古经济的发展带来了人民收入水平的提高和生活水平的改善。2001年，内蒙古城镇住户可支配收入只有5536元，农村牧区常住人口人均可支配收入只有1950元。到2015年，自治区城镇住户人均可支配收入增加到30594元，农村牧区常住人口人均可支配收入10776元，均较2001年增加了约4.5倍。

统计中常用恩格尔系数来衡量家庭的富裕程度，主要是用一个家庭购买食品花费的金额比上这个家庭消费支出总金额。恩格尔系数与家庭的贫困程度呈正相关，系数越大，表示该家庭越贫困。也就是说，一个家庭收入越少，家庭购买食物的花费占收入的比重就越大，恩格尔系数也就越大。家庭收入增加，购买食物的花费占总收入的比例就会下降，恩格尔系数也就随之降低。2014年，内蒙古自治区城镇住户恩格尔系数为28.7%，农村牧区住户恩格尔系数为30.5%。2015年城镇住户恩格尔系数为28.4%，下降了0.3%，农村牧区住户恩格尔系数为29.4%， 下降了1.1%。可见，无论城市居民还是农村牧区居民收入都有所增加，生活水平有所改善。

（二）贫困状况

尽管在国家西部大开发战略等各项政策的大力支持以及地方政府的共同努力下，内蒙古经济取得了阶段性的增长，民生得到了一定程度的改善。但内蒙古自治区地广人稀，生存条件恶劣，交通闭塞，仍有大量贫困人口存在。

1．全区整体贫困情况

根据《中国农村贫困监测报告2015》和内蒙古扶贫办最新数据，在近6年的时间内，内蒙古贫困人口大幅度减少，从2010年的258万减少到2015年的80万人，减少69%。然而未脱贫需要脱贫的人口都是贫中之贫、困中之困，这部分约占全区农牧业总人口8%的80万尚未脱贫人口的脱贫难度大、见效也慢。内蒙古全区贫困发生比率也呈逐年递减态势，从2010年的19.2%减少到2015年的5.85%，降低13.35%。尽管如此，贫困发生率只有在2011年（12.2%）低于全国水平（12.70%），2013年与全国贫困发生率持平（8.5%），其他年份都略高于全国水平，贫困问题依然严峻。（见表2-1、图2-1）

2．国家重点贫困旗县贫困情况

截至2015年，全区共有贫困旗县57个，其中国家扶贫开发工作重点旗县31个，分别为阿尔山市、武川县、林西县、宁城县、卓资县、化德县、商都县、兴和县、突泉县、阿鲁科尔沁旗、巴林左旗、巴林右旗、翁牛特旗、喀喇沁旗、敖汉旗、科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、库伦旗、奈曼旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂伦春自治旗、察哈尔右翼前旗、察哈尔右翼中旗、察哈尔右翼后旗、四子王旗、科尔沁右翼前旗、科尔沁右翼中旗、扎赉特旗、苏尼特右旗、太仆寺旗、正镶白旗；自治区扶贫开发工作重点县26个。有8个国贫旗县被划入全国集中连片特困片区。其中，兴安盟的5个旗县市（扎赉特旗、科右前旗、科右中旗、突泉县、阿尔山市）被纳入国家大兴安岭南麓国家集中连片特困片区。乌兰察布市的3个县（兴和县、化德县、商都县）被纳入燕山—太行山国家集中连片特困片区。52个贫困旗县被划入自治区7个集中连片特困片区。 为了更细致地研究全区的贫困状况，现选取31个国家扶贫开发重点贫困旗县进行具体分析。

（1）国家重点贫困旗县的分布

全自治区31个国家扶贫开发重点贫困旗县主要分布在兴安盟、锡林郭勒盟、赤峰市、通辽市、呼伦贝尔市、乌兰察布市和呼和浩特市这7个位于内蒙古中东部的盟市。其中，兴安盟有5个国贫旗县，占所有兴安盟旗县的83%，乌兰察布市、赤峰市、通辽市的贫困旗县数量也分别占各自旗县总数的50%以上（见表2-2）。可见，这些盟市的贫困范围之广。这31个国贫旗县中，赤峰市和乌兰察布市各有8个，分别占国贫旗县总数量的26%。兴安盟有5个、通辽市有4个、锡林郭勒盟有3个，分别占国贫旗县的16%、13%和10%。（见图2-2）

（2）国家重点贫困旗县的经济和贫困状况

本部分选取2010年至2015年全国、内蒙古以及31个国家贫困旗县的地区生产总值、人均生产总值、城镇住户可支配收入和农牧居民人均纯收入进行分析。从表2-3可以看出，内蒙古的人均生产总值比全国人均生产总值高，但城镇人均可支配收入和农牧民人均纯收入却都比全国水平低。2010年至2015年，31个国家贫困旗县，无论是地区生产总值、人均生产总值，还是城镇住户人均可支配收入、农牧民人均纯收入都呈逐年递增趋势，基本都低于内蒙古和全国的地区生产总值、人均生产总值、城镇住户可支配收入和农牧民人均纯收入。

2014年，31个国贫旗县共有95万贫困人口，占全国总贫困人数的2.6%，贫困人口数量较2013年下降13.7%，低于全国贫困人口下降水平，贫困发生比率为13.4%，下降2.6%，没有全国贫困发生率下降得多。尽管人均可支配收入高于全国平均水平，但人均可支配收入名义增速低于全国平均水平。人均消费支出和人均消费支出名义增速均高于全国水平。

（3）国家重点贫困旗县的社会发展情况

截至2014年，在基础设施建设方面，内蒙古全区31个国贫旗县通电的自然村比例、通有线电视的自然村比例、通网络宽带的自然村比例、通客运班车的自然村比例分别为99.7%、90.9%、49.7%、63.1%，均高于全国平均水平。但是，通电话的自然村比例、主干道路硬化的自然村比例、饮用水净化的自然村比例和拥有畜禽集中饲养区的行政村比例仍然低于全国平均水平。在文化教育卫生方面，31个国家重点贫困旗县除了有合法行医证医生/卫生员的行政村比例为91.1%和全国平均水平持平之外，有文化活动室的行政村比例、有卫生站（室）的行政村比例、有幼儿园/学前班的行政村比例和有小学且就学便利的行政村比例都远低于全国平均水平。可见，国贫旗县基础设施建设取得了一定进展，但在文化教育、卫生建设方面仍较为薄弱。（见表2-4）

（三）贫困特征

新时期我国政府确定以革命老区、少数民族地区、边疆地区和中西部特困地区作为扶贫开发重点，而内蒙古集老、少、边、穷于一区，全区贫困状况呈现贫困范围广、程度深、少数民族贫困人口多等特征。

1．贫困范围广

2012年，国家确定了21个中西部省（区、市）的革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区的592个县为新时期国家扶贫开发工作重点县。全区有31个旗县被确定为国家扶贫开发工作重点旗县。自治区在此基础上根据自身情况，又把26个旗县确定为自治区扶贫开发工作重点旗县。至此，全区共有57个贫困旗县，而全区共有旗县102个，贫困旗县约占56%， 占到了一半以上。全区的31个国贫旗县分布在7个盟市。其中呼和浩特市1个，呼伦贝尔市2个，锡林郭勒盟2个，通辽市4个，兴安盟5个，乌兰察布市8个，赤峰市8个。26个区贫困旗县分布在11个盟市。其中呼和浩特市1个，鄂尔多斯市1个，包头市1个，兴安盟1个，乌兰察布市2个，通辽市2个，赤峰市2个，阿拉善盟2个，呼伦贝尔市4个，锡林郭勒盟5个，巴彦淖尔市5个。可见，全区除了乌海市和鄂尔多斯市2个市既没有国家贫困旗县也没有自治区贫困旗县外，其他盟市都存在不同数量的国贫旗县或是区贫旗县，有贫困旗县的盟市占到了全区盟市总数的83%以上。

2．贫困程度深

内蒙古全区集中连片特困区有8个旗县，其中在燕山—太行山片区的是化德县、商都县、兴和县；在大兴安岭南麓片区的是突泉县、阿尔山市、科尔沁右翼前旗、科尔沁右翼中旗、扎赉特旗。这8个旗县既在连片特困地区，又是国家扶贫开发重点贫困旗县。贫困发生率高，贫困人口集中连片分布，生存条件非常恶劣，缺少生活上的必需品，基本生活尚不能保障，更不要说生产条件，自我发展能力极其低下。不仅脱贫难，而且极易出现返贫现象，一般的经济增长无法带动这些地区的发展，是新一轮扶贫攻坚的主战场。

3．少数民族贫困人口多

截至2014年，内蒙古有少数民族贫困人口25.4万人，约占98万贫困人口的26%，比全区少数民族人口比重23.2%高近3个百分点。其中少数民族人口最集中的兴安盟、通辽市，其贫困人口占全区贫困人口的30%，这两个盟市不仅是贫困人口最集中地区，也是少数民族贫困人口比例最高的地区；这两个盟市少数民族贫困人口比重都超过50%。尤其是隶属于兴安盟的科尔沁右翼中旗，总人口26.22万，其中蒙古族人口22.06万，占全旗总人口比重84%，是全区甚至是全国蒙古族人口比重最高的旗县，同时也是内蒙古最贫困的地区之一。这些贫困人口大多生活在丘陵、沙漠等干旱地区，自然条件恶劣，不适于耕种或是放牧，抵御自然灾害的能力极差。

（四）扶贫成效

内蒙古自治区多年来的扶贫工作收获了不少成绩，不仅贫困人口绝对数量大幅降低，居民生活水平有所提高，而且基本形成社会、市场、政府互为支撑，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。

1．贫困地区经济较快发展

截至2015年，内蒙古贫困地区生产总值由2010年的3304.6亿元增加至5679.8亿元；地方财政收入由204.6亿元增加至305.2亿元；31个国贫旗县农牧民人均纯收入由5204元增加至8201元；贫困人口人均纯收入由1437元增加到3100元，年均增幅超过全区平均水平，贫困地区经济取得较快发展。

2．贫困人口大幅度减少，生活条件明显改善

截至2015年，内蒙古自治区贫困人口由2010年底的266万人减少到80.3万人，贫困发生率由20.34%下降到5.85%；贫困地区自然村通水、电、路、通信比例达到71.8%、99.2%、88.4%、98.5%，分别比2010年底提高3.58个百分点、1.3个百分点、7.5个百分点和3.2个百分点；完成危房改造21.8万户；贫困地区通公路（水泥路和砂石路）的自然村达到13000个，较2010年通公路的8000个自然村增加了5000个，居民生活条件明显改善。

3．生态建设和保护成效显著

截至2015年末，贫困地区5年完成林业生态建设面积3998.5万亩；全区草原建设总规模达到2.8亿亩，推进了贫困地区循环、低碳和绿色发展。实施“五大生态”工程和“六大区域性绿化”工程。10.1亿亩可利用草原享受草原生态补奖政策，投入草原生态补奖资金300亿元，惠及146万户、534万农牧民。森林面积由3.6亿亩增加到3.8亿亩，草原植被盖度由37%提高到44%。

4．社会事业不断进步

自治区贫困旗县学龄儿童入学率比例由2010年的95.8%提高到2015年的96.6%，自然村幼儿园或学前班普及率由2010年的6.4%提高到2015年的30%。自治区贫困地区劳动力接受专业培训人数比例有所提高。自治区农村牧区低保标准提高到每年每人3454元，“五保”对象集中和分散标准分别达到每年每人7513元和3916元，新型农村合作医疗参合率97%。

5．“三位一体”大扶贫格局基本形成

通过大力宣传聚集社会力量参与扶贫，内蒙古自治区形成社会、市场、政府互为支撑，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫格局。目前内蒙古自治区正在不断创新机制，完善政策体系，以期走出一条适合区情的扶贫开发道路。

案例2-1　乌兰察布市化德县扶贫成效