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四、民族地区反贫困政策

(一)民族地区经济发展的扶持政策

中国政府一直非常重视民族地区的经济社会发展,积极采取了一系列促进民族地区经济发展的扶持政策。

1.财政转移支付和补助政策

我国一直以来都实施对民族地区的财政补助政策。20世纪50年代和60年代,民族自治地方的上年结余资金和当年预算执行过程中超收分成收入,都留归民族自治地方安排使用,国家预算每年安排一笔少数民族补助费,作为民族地区特殊性开支专款。20世纪80年代,为适应改革开放的需要,国家财政体制实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制,但对民族地区仍采取“适当照顾”的政策,对民族八省区实行每年递增10%的定额补助制度。 进入20世纪90年代后,随着国家全面进入市场经济时代以及分税制财政体制的推行实施,国家对民族地区专门实行政策性转移支付。自2000年起,中央财政每年拿出一部分资金,加上当年民族地区增值税环比增量的80%,对民族省区和民族自治州安排专门的财政性转移支付。从2006年起,中央财政又将非民族省区的民族自治县纳入转移支付范围,实现了对所有民族地区的全覆盖,并建立了转移支付资金稳定增长机制。 2000—2015年,中央财政累计下达民族地区转移支付3955亿元,其中2015年规模达到582亿元。

除了一般性转移支付外,中央财政还在专项转移支付方面对民族地区进行倾斜。目前,在种类繁多的专项转移支付中,有很多都是专门针对西部欠发达民族地区的,诸如艰苦边远地区津贴、边境地区转移支付、西部基层政权建设经费等,另外,扶贫资金、贫困地区义务教育工程专项资金等也大部分都分配到了民族地区。

2.税收优惠政策

20世纪80年代,为增强民族地区经济发展活力,国家对民族地区实行进一步的放宽税收优惠政策,对“老、少、边、贫”地区兴办的乡镇企业,经营确有困难可以在一定期限内或者一定程度上减免所得税;对由外经贸部批准的边贸公司通过指定口岸进口的商品,除国家限制进口的机电产品和烟、酒、化妆品等外,减半征收进口关税和产品增值税;在国家确定的“老、少、边、贫”地区新办企业,经主管税务机关批准后,可减征或者免征所得税3年。

进入20世纪90年代,国家开始实施统一的税收制度,以前对民族地区的特殊税收政策取消。但仍保留了其他政策:对国家确定民族地区新办的企业,经主管税务机关批准后,可减征或者免征所得税三年;民族自治地方企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分,可以决定减征或者免征;国家对设在西部地区的鼓励类产业企业,减按15%的税率征收企业所得税;对边销茶生产企业销售自产的边销茶及经销企业销售的边销茶免征增值税的同时,边境地区符合条件的纳税人还可以按国家规定享受统一的扶持中小微企业发展、鼓励企业自主创新、支持生态文明建设等各类税收优惠政策。

3.少数民族发展资金

少数民族发展资金是中央财政设立的一种支持民族地区发展的专项资金,建立之初被称为“新增发展资金”,是1992年开始设立的,初始规模为6000万元,1998年以前实行有偿使用,大部分用于民族地区基层的经济和社会发展。1998年,根据财政体制改革的要求改为无偿使用,同时改称“少数民族发展资金”,当年资金规模为3亿元。 2016年少数民族发展资金达46亿元,主要用于解决边境地区、人口较少民族聚居地区、少数民族特色村寨以及民族地区全面建成小康社会中的突出短板和特殊困难为重点,扎实推进兴边富民行动、扶持人口较少民族发展,少数民族特色村寨和少数民族传统手工艺品保护与发展等工作。

4.兴边富民补助资金

兴边富民行动是1999年由国家民委联合国家发展改革委、财政部等部门倡议发起的一项边境建设工程。兴边富民行动的宗旨就是加大对边境地区的投入和对广大边民的帮扶,使边境地区尽快发展,边民尽早富裕,最终达到富民、兴边、强国、睦邻的目的。兴边富民行动2000年启动时仅9个边境试点县;2001年,试点地区扩大到17个;2004年,行动进入重点推广的阶段,涵盖范围扩大到37个县市,占边疆县市总数的近30%;这段时间中央财政每年投入1.1亿元;到2009年,中央财政兴边富民行动资金覆盖所有陆地边境县和新疆生产建设兵团的58个边境团场。 2007年和2011年国务院颁布实施了兴边富民行动“十一五”规划和“十二五”规划。2011—2014年,中央财政安排兴边富民补助资金61亿元,同时新增设立兴边富民中央预算内投资专项,截至2014年累计投入40亿元。

5.民族贸易和民族用品政策

中国民族贸易和民族用品政策是体现国家对少数民族特殊照顾的重要标志之一。1962年国家提出了民族贸易“三项照顾”政策:自有资金、利润留成和价格补贴。20世纪80年代,根据改革开放的要求,国家对民族贸易和民族用品政策进行调整,出台了利率优惠、税收减免、专项投资、运费补贴、专项商品和物资供应等优惠政策。 20世纪90年代末,国家又出台了新的“三项照顾”政策:技术改造贷款贴息、流动资金贷款低息和税收优惠。目前,技术改造贷款为全额贴息,中央和地方财政各负担一半,流动资金贷款利率比一年期贷款基准利率低2.88个百分点,对边销茶生产销售实行免征增值税。

6.对口支援政策

1979年召开的全国边防工作会议提出,国家要组织内地省、市实行对口支援边疆地区和民族地区。自那时起,对口支援即成为促进民族地区加快发展的一个重要途径。 随即,经济相对发达的省市对口支援相对落后的民族省区的格局被确定:北京支援内蒙古,河北支援贵州,江苏支援广西、新疆,山东支援青海,天津支援甘肃,上海支援云南、宁夏,全国支援西藏。1991年,国家民委首次召开了全国部分省、自治区、直辖市对口支援工作座谈会,会议提出了对口支援的十六字原则:支援为主、互补互济、积极合作、共同繁荣。 在总结过去全国支援西藏经验的基础上,2010年国家又决定启动全国19个省市对口支援新疆工作。

7.沿边开放政策

沿边开放政策始于1992年,鼓励边境贸易和对外经济合作,并赋予沿边城市一定的管理权,规定边境城市的外商投资企业所得税按照24%征收,允许建立边境经济合作区,区内的企业进口关税减半,用于区内基础设施建设的商品免征关税。沿边政策的出台将边境贸易迅速推向高潮。为了规范边境贸易,1996年规定边民通过互市贸易进口的商品,每人每日价值在人民币1000元以下的,免征进口关税和进口环节税;超过人民币1000元的,对超出部分按法定税率照章征税;收紧了边境贸易优惠政策,关税减半征收对象仅限于经过批准的边境小额贸易企业。1998年国家又将边民互市贸易免税额度调整为3000元。2008年,国家出台新的规定,采取专项转移支付的办法替代现行边境小额贸易进口税收按法定税率减半征收的政策,并逐年增加资金规模,专项用于支持边境贸易发展和边境小额贸易企业能力建设,将边民互市贸易免税额度将提高到8000元。

(二)民族地区的特殊扶贫政策

中国政府自20世纪80年代以来,极为重视民族地区的贫困问题,民族贫困地区除享受针对贫困地区的一般优惠政策外,还享受国家的特殊扶贫政策。

1.放宽了民族贫困县的扶持标准

确定重点扶持县,是我国扶贫开发区域瞄准的重要手段之一。国家重点扶持县资格由国务院扶贫开发领导小组办公室认定,审批工作共进行过四次,并对少数民族地区有一定程度的倾斜。

第一次是1986年。国家重点扶持县的确定标准是:以县为单位,1985年年人均纯收入低于150元的县,年人均纯收入低于200元的民族自治县,年人均纯收入低于300元的革命老区县。据此标准,国家陆续确定了331个国家重点扶持贫困县。

第二次是1994年。国家颁布实施《国家“八七”扶贫攻坚计划(1994—2000年)》,重新调整了国定贫困县的标准。具体标准是:1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入,凡是1992年年人均纯收入高于700元的一律退出。据此标准,国家划定了第二批592个国家重点扶持贫困县。

第三次是2001年。国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,贫困县改称国家扶贫开发工作重点县。重点县数量的确定采用“631指数法”测定,具体标准是:贫困人口(占全国比例)占60%权重(其中绝对贫困人口与低收入人口各占80%与20%比例);农民人均纯收入较低的县数(占全国比例)占30%权重;人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重。其中:人均低收入以1300元为标准,老区、少数民族边疆地区为1500元;人均GDP以2700元为标准;人均财政收入以120元为标准。根据此标准,国务院重新认定了第三批592个国家扶贫工作重点县,取消了沿海发达地区的所有国定贫困县,增加了中西部地区的贫困县数量,并保持总数不变。 同时,西藏自治区作为特殊扶持区域,整体享受重点县待遇,不占重点县指标。

第四次是2011年。国家颁布实施《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》,并重新调整了重点县名单,本次调整的最大特点是权力下放到省,即允许各省根据实际情况,按“高出低进,出一进一,严格程序,总量不变”的原则进行调整。这次调整,原重点县共调出38个,原非重点县调进38个。

此外,2011年,国家按照集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整的原则,以2007—2009年3年的人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准,这3项指标均低于同期西部平均水平的县(市、区),以及自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划分为连片特困地区。在划分过程中,对民族县、革命老区县和边境县采用了增加权重的办法予以倾斜照顾,在全国共划分出14个连片特困地区(11个连片特困地区加上西藏、四省藏区和新疆南疆三地州)。

2.东西部扶贫协作

东西部扶贫协作是党中央、国务院为加快西部贫困地区扶贫开发进程、缩小东西部差距、促进区域经济协调发展做出的一项重要战略决策。自1996年安排东部沿海发达省市帮扶西部贫困地区以来,至今已历经20年。1996年,中央安排北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东东部9省(市)和深圳、宁波、青岛、大连4个计划单列市对口帮扶西部10个省(区、市)。经过几次调整和变动,东西扶贫协作已形成9省(市)、5个计划单列市和4个大城市对口帮扶西部10个省(区、市)的工作格局。20年来,东部省市通过东西扶贫协作向西部10个省区市提供财政援助资金132.7亿元,动员社会力量捐助款物27.6亿元,引导企业实际投资1.5万亿元。东西扶贫协作双方除了在省级层面结对帮扶外,也进一步分解任务,组织富裕区县与协作地区贫困县开展层层结对,东部有260个县(市)与西部287个县(市)结成帮扶对子。20年来,东部地区共帮助西部贫困地区开展劳动力输出培训621.4万人次,输出劳务707.5万人次,援建学校7325所,卫生院(所)1690个,资助贫困学生42.6万名,帮助修建农村公路2.15万公里。

3.设立专项扶贫资金

国家设立多种扶贫开发专项资金,对民族地区给予较高强度的资金扶持,以确保各项扶贫开发政策的贯彻执行及多种计划方案的落实。20世纪80年代初,国家设立“老、少、边、穷”地区发展经济贷款或称扶贫贷款,每年安排低息贷款3亿元用于“老、少、边、穷”地区发展经济及恢复生产,后来每年安排的“老、少、边、穷”地区发展经济贷款达10亿元,其中一半以上是分配给民族地区的低息贷款。20世纪80年代中后期,国家为扶持贫困牧区生产,确定了27个重点扶持的牧区贫困县,每年拨出专款5000万元,设立牧区扶贫贴息贷款。

进入20世纪90年代,国家为切实解决边疆贫困问题,专门安排边疆贫困国有农场专项贴息贷款,每年增加贴息贷款1亿元,集中用于解决新疆生产建设兵团、黑龙江、云南、内蒙古和广西5大垦区118个边境国有农场的贫困问题。

国家设立少数民族贫困地区温饱基金,重点扶持民族贫困县,用于解决民族地区群众温饱和经济开发项目。少数民族贫困地区温饱基金中一部分是国家财政安排的“少数民族贫困地区温饱基金”(以下简称温饱基金财政借款),由国家民委和财政部根据“效益到户、有偿使用、集中使用、分批解决”的原则,共同按项目进行管理。从1990年至1993年,每年安排2500万元,自1994年开始滚动使用;少数民族贫困地区温饱基金的另一部分是中国人民银行每年从大跨度联合开发扶贫专项贷款中,安排部分“少数民族贫困地区温饱基金”(以下简称温饱基金扶贫贷款)。温饱基金财政借款和温饱基金扶贫贷款由国家民委和人民银行共同按项目管理使用,1994年这项业务由人民银行转交中国农业发展银行办理,贷款利率执行国家“老、少、边、穷”地区发展经济贷款的优惠利率。

4.扶持人口较少民族政策

自20世纪80年代以来,人口较少民族传统的生产方式难以为继,在经济发展、人民生活、精神文化等方面面临诸多困难。而且这些民族由于人口少,声音弱,他们的发展诉求容易被忽视。为了帮助人口较少民族加快发展,国家于2001年开始出台扶持人口较少民族政策,首先纳入帮扶的是人口在10万人以下的22个少数民族,总人口约63万人。从2002年开始,中央财政设立人口较少民族发展补助资金。2005年,国家制定了《扶持人口较少民族发展规划(2005—2010)》,通过加快基础设施建设,加快特色产业发展,加快科教文卫社会事业发展,加强培训,提高人口素质等方面扶持人口较少民族发展。2011年国家又出台了《扶持人口较少民族发展规划(2011—2015)》,将人口在30万人以下的28个少数民族纳入扶持对象,通过加快基础设施建设、特色产业发展、扶贫开发、民生保障工程、民族文化工程、人力资源开发工程、和谐家园建设工程来加快人口较少民族发展。 h4tjW6ERRxyQkkX9Enl8yKuPvw7/fwWFf+NCN1MKE4olD13k9R9ze0xdO0OHB6ai

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