第一节
传统公共外交的悖论

公共外交的兴起无疑有全球大背景的原因。随着全球化的不断深入（尤其是全球市民社会的崛起）、通信技术的扩散（特别是互联网在全球的普及），从事外交活动已不是职业外交家的专利。国家从事外交活动的主体急剧增加，政府不再是唯一从事外交的行为体。就美国而言，美国国务院在公共外交领域的职能已被许多非政府组织和机构所分担。许多观察家注意到，美国各个州和当地的一些机构不断参与外交活动，大多数组织和机构甚至起着比政府更大的作用。

但是，全球化因素不足以解释最早在美国兴起的对公共外交的研究热潮。2000年3月，德尔·彭德格拉斯特（Dell Pendergrast）在《外交事务》杂志上发表《国务院与新闻署：合并为功能紊乱的大家庭》一文，指责美国政府将新闻署并于国务院是“轻视公共外交的举措”，呼吁政府重视公共外交活动和研究。 “9·11”事件后，美国国内特别是学界对公共外交的研究更是给予了前所未有的关注。克里斯托弗·罗斯（Christopher Ross）、爱德华·考夫曼（Edward Kaufman）、拉米斯·阿多尼（Lamis Adoni）以及安东尼·布林肯（Antony Blinken）四位学者在《华盛顿季刊》2002年春季号上分别发表了《公共外交已成长起来》、《赢得媒体战争的广播战略》、《事实胜于雄辩》以及《打赢观念之战》四篇论文，以翔实的事实论证开展公共外交的必要性和紧迫性。

那么，公共外交主题研究在美国的兴起有何种特殊背景呢？主要原因在于美国舆论和学界对美国过去公共外交的怀旧情结，对当前美国对外政策的反思，以及美国在世界诸多地区的政策是失败的。

第一，公共外交的兴起体现了美国民众对冷战胜利的怀旧情结。事实上，早在艾森豪威尔政府时期，美国政府就非常重视公共外交活动（当时叫“公共事务”）。1953年，艾森豪威尔总统设立的美国新闻署（USIA）就是为美国对外政策搜集信息和对外宣传的独立部门。在冷战期间，公共外交曾一度被美国自诩为非常有效的“军火库”。在冷战最激烈的阶段，“美国之音”与“自由之声”以及“欧洲自由之声”等重要的公共外交手段覆盖了50%的苏联民众和70%~80%的东欧人民。许多美国专家认为，当时美国的宣传手段给整个“东欧集团”内部不同政见者以极大的信心，在宣扬资本主义经济与指令性经济体制、民主与专制政体的差异方面发挥了巨大功效，它导致了东欧共产主义从内部彻底瓦解。但是，在赢得“意识形态”战争胜利后，美国决策者认为，与私人媒体的广泛接触足以把美国的意旨散播于世界各地，开始漠视公共外交的重要性，原来用于改变美国形象的资源开始减少。从1989年到1999年，美国新闻署的预算每年以10%的幅度递减（年均减少1.5亿美元），1999年，美国新闻署干脆被并于美国国务院名下，公共外交的投资只占国务院预算开支的8%。 美国政府内许多重视公共外交的人士希望新闻署与国务院的合并能把公共外交与外交决策紧密结合起来，但事实证明非常困难。对美国政府内许多职业外交家来说，其他“政策”具有更紧迫的优先权，政治候选人称公共外交是浪费时间，理由是外国民众并不参加美国的选举投票。大多数美国政府高层官员很少把美国的政策动向对国外媒体开放。美国国务院则把更多的心思用于制定和执行政策，负责公共外交的官员被贬为“二等公民”，受到官僚程序和规则的约束。 今天，在对美国怨声载道的中东地区，美国的公共外交活动表现非常迟钝，就拿通信和电台来说，每天只有2%的阿拉伯人能听到“美国之音”。

第二，反思美国对外政策。“9·11”事件的发生触动了美国民众特别是学者的神经。当前美国公共外交的骤然兴起，主要在于美国各界对冷战后特别是当前美国对外政策的反思。学者们认为，美国招致世界天怒人怨的一个原因在于美国对自身权力的近视。世界各国希望冷战的结束本应是一段历史的结束；相反，它却标志着美国霸权的真正开始。历史上，霸权都受到过其他国家的联盟抗衡和遏制。但到目前为止，美国似乎摆脱了这一命运，这种局面更使美国目空一切，二战后出生的一代人正掌握着美国的决策，他们试图扩张而不是收敛美国权力。 冷战期间，对苏联政权的关注掩盖了对美国的批评。冷战结束以来，美国到处挥舞权力棒的行为已经引起了众多国家的不满，一些国家批评美国忽视其他国家的利益，置国际规范和条约于不顾。 也许自封为美国市场经济霸权代言人的托马斯·弗里德曼（Thomas Friedman）的一席话最能说明当前美国的心态：“为了推动全球化，美国不用害怕充当巨无霸……没有看不见的拳头，市场这一看不见的手将永远不会启动……这一看不见的拳头就是美国的陆军、空军、海军和潜艇部队。” 由此可以推定，美国公共政策的唯一功能是为美国的行动和支配性地位正名，包括使用必要的战争手段打击威胁美国的敌人。与政府内许多官员一样，布什总统也反复扬言，“善与恶”的较量是判断政策的准绳。“9·11”事件发生后的9月20日，布什政府以一种偏见和狂妄的态度阐述美国对外部世界的态度，警告其他国家“要么站在我们一边，要么站在恐怖分子一边”。实际上，美国对过分相信自己的权力这一事实是非常清楚的，美国各界尤其是学界一直没有停止对政府的批评。如法里德·扎卡利亚（Fareed Zakaria）在《愤怒的政治：为什么他们恨我们》一文中就提出“我们怎么办”的问题。

第三，美国在世界诸多地区的政策是失败的，至少对阿拉伯国家和伊斯兰世界的政策已彻底失败。美国政府意识到，几个巨大的“黑点”特别是中东地区玷污了美国的世界形象，但它并没有重新审视其基本对外政策的前提。例如，当前美国一直在高谈“赢得阿拉伯和穆斯林的人心”，而措辞却模糊难辨，所采取的政策更是基于一个错误的前提：该地区的极端分子有意扭曲了美国的目的和行为。美国政府内许多以阿拉伯和穆斯林问题专家自居的官员以“教皇”般的口吻指出，问题不在于美国的行动，而在于阿拉伯和穆斯林不能理解美国所代表的现代性和价值观，因此，根植于美国自由贸易和资本主义体系的自由、民主和正义的理想威胁了那些憎恨美国的人。所以，美国除了加强军事、政治和经济霸权外别无选择。

美国对于权力政治的过分热衷使它对阿拉伯和穆斯林的怨声充耳不闻。即使美国官员走进面向阿拉伯国家的电视台，也是一味炫耀美国的强硬逻辑。例如，在2001年11月19日一次关于巴以冲突的讲话中，国务卿科林·鲍威尔在只有寥寥数段的“和平建议”的文稿中就用了六个“恐怖”或“恐怖主义”字眼描述巴勒斯坦人的行为，而无视美国对以色列的军事支持。这种漠不关心无形中支持了以色列对巴勒斯坦的暴力。 在美国看来，整个世界已被严格划分为泾渭分明的两半：华盛顿与“恐怖主义”，即“善”与“恶”的区别。只要回顾一下自海湾战争以来美国的中东政策就可以清楚地发现，美国一直在我行我素地把自己的政策强加于中东地区。 美国学界普遍认为，当前世界某些地区反美潮流的泛起，并非美国误入了歧途，而是它的“霸权”政策和行为没有得到世界其他国家的充分理解。因此，美国政府追求自认为正确的对外政策是不够的，应该采取实际行动让美国的批评者相信美国对外政策的正确性，而达到这一目的的手段是加大公共外交的力度，它体现在你做了什么而不是说了什么。

如何改变世界对美国的看法是美国政府面对的迫切问题。美国学者认为，美国一味迷恋在战场上使用武力打击恐怖主义只会使问题变得更加糟糕，它将帮助美国的反对者宣扬名正言顺的“文明冲突”。 在当前后冷战时代的国际冲突和危机中，美国不能只考虑军事反应，更要通过信息和媒体来疏导舆论和抚慰民心，单纯的军事权力往往不足以解决现代争端，尤其不可能结束当前的反恐之战。采用有效的公共外交手段如广播工具能赢得其他国家的“人心和思想”，是解决外交危机的第四种力量。 学者给美国政府开出了如下药方：

其一，再造“观念市场”（remaking marketplace of ideas）。改变其他国家民众对美国的看法不是一蹴而就的事，需要美国长期的努力来改变世界的“观念市场”，这一议题必须成为美国外交政策的优先考虑。美国应该向由其他国家政府控制的媒体和教育体系表明，广播谎言和传授无法容忍的事物必然影响美国提供的对外援助、政治支持以及军事支援等。美国应该协助改革这些国家的媒体和教育体系，支持世界范围内独立媒体的建设。这种举措应该包括制定传媒法草案和学术议程等，资助有利于美国的“看门狗”式团体，并向国外独立媒体提供财经和技术帮助。此类资助可首先投入独立的非政府组织，避免其他国家指责美国搞“颠覆”活动。通过这些手段向其他国家政府和民众施加压力、展示规则和标准，迫使其放松独裁和专断的做法，同时通过贸易手段消除其他国家禁锢个人思想的壁垒，让民众的观念变得开放。

其二，走向“聪明权力”（smart power）。再造“观念市场”有助于美国抵挡那些不满其政策的批评者。但是，如何说服其他国家放弃对美国日益膨胀的权力的憎恨呢？学者认为，美国必须聪明地运用手中的权力。走向“聪明权力”的第一步是“熔化”对美国单边主义行动的怨言。美国必须改变以往那种不负责任的“单干”做法，与其他国家建立联盟、维护联盟并达成互信和谅解，这要求美国听取其他方的建议，唯其如此，才能让世界铭记美国式规范和准则。这种途径还要求美国靠拢而不是远离全球气候变化、《禁止生物武器公约》、《核禁试条约》、国际法庭等一系列棘手的问题，以免疏远美国的朋友，为自己的敌人提供“道义军火”（moral ammunition）。走向“聪明权力”的第二步是争取那些嫉妒美国成功的人。作为地球上最富足的国家，美国应为全球化世界分担责任而不是一味追求私利。在国际发展、消除贫穷、教育改革以及为穷国减免债务和消除贸易壁垒等方面，美国应被世界视为热心的领导者而非不情愿的“跟随者”。只有这样，世界大多数沉默群体才会相信自己跟随和支持美国维持现状是有利可图的，才不会把他们的挫折迁怒于美国及其公民。

其三，搁置武力，战胜“憎恨媒体”（forget fire, battle hate media）。学者认为，美国目前应该放弃“武力先行”这一解决冲突的方法，操起本国的媒体武器战胜国外的媒体。目前令美国最头痛的是分布于世界某些地区的“憎恨媒体”（hate media）。“憎恨媒体”最早是美国用来描述纳粹德国和苏联“憎恨电台”（hate radio）这一宣传工具的，它的作用在于挑起当地民众的情绪，煽动针对目标群体的暴力冲突，是致命的却又非常有效的媒体。在美国看来，目前世界若干地区尤其是阿拉伯国家和伊斯兰世界特设了许多针对美国的传媒工具，它宣扬对美国的不满，鼓动对美国政府和民众的仇恨情绪。阿拉伯有一个埃尔·贾泽拉（Al Jazeera）电台极具影响力，它覆盖中东地区1 000多万人口。在具有如此威力的传媒工具笼罩下，美国要在阿拉伯世界找到“真理”难于上青天。

那么，美国怎样战胜这些本国无法管辖的国外媒体呢？美国舆论和学界认为，要达到这一目标，美国必须发展战胜“憎恨媒体”的更好战略，应该在憎恨或误解美国的地区加大公共外交攻势。建立国际广播网络是战胜“憎恨媒体”的最有效选择之一。在世界许多地区，美国只是在口头上兜售和澄清自己的政策，而不是以实际行动挑战“憎恨媒体”。美国学者建议，美国必须加大公共外交力度的地区应该包括中东、东南亚。为了改变这些地区的民众对美国的错误观念，政府迫在眉睫的任务是扩大国际广播网络。

值得注意的是，鼓吹公共外交重要性的不光是自由主义者，就连进攻性现实主义的代言人米尔谢默都主张“反恐”要推行“赢得人心的战略”。 这说明，公共外交理念对美国来说确实有其紧迫性与广泛的学术基础。

“9·11”事件惊醒了美国人，在沉痛之余，他们开始反思一个迫切需要答案的问题：“世界为什么憎恨美国？”在“恐怖”事件发生后不久，夏洛特·比尔斯（Charlotte Beers）被国务院匆匆提名为主管公共外交和公共事务的副国务卿。在2001年9月24日的参议院听证会上，她呼吁政府重视发展与其他国家人民进行“真诚的双管道对话”。 随后，美国政府内对公共外交的重视迅速升温。在2001年10月10日众议院国际关系委员会举办的名为“公共外交在反恐行动中的作用”的听证会上，许多人士纷纷指出：“反恐战争不但要通过军事手段，而且要通过具有侵蚀性的公共外交方式反击海外对美国的扭曲观念。” 不久，多家部门纷纷成立。首先是白宫设立了分管公共信息的“战争室”（War Room），配合政府处理国内外的日常情报和信息，向世界民众“推销”反恐战争。 随后，在英国的提醒和支持下，美国政府提出，“为了赢得反恐战争，对世界公众的舆论塑造不能落后于战争手段”，并联合英国和巴基斯坦在华盛顿、伦敦和和伊斯兰堡建立了“联合信息中心”（Coalition Information Center），旨在更有效地帮助美国和联盟伙伴国合作反恐。

上述速成部门还只是布什政府回应“9·11”事件和海外民众的短期举措。2002年2月，布什政府又创建了两个旨在向恐怖主义发动信息战的部门。

一是白宫内部成立的“全球外交办公室”（Office of Global Diplomacy），它表明一个临时的战时信息交流室已成为一个永久性机构，目的在于把美国形象的积极面散播于世，以对抗“反美主义”。根据白宫主管信息项目的主任丹·巴勒特的说法，“总统相信，把美国的外交政策通告全球民众，无论是在和平时期还是战争时期都是国家安全的关键组成部分”。 新机构的成立试图“在政策目标的基础上，帮助美国辨别国外具有影响力的大众，使媒体和其他通信渠道彼此互通，为美国政府的信息和情报提供轻重缓急的排序”。

二是五角大楼设立的“战略影响办公室”（Office of Strategic Influence），创建该部门的意图是“对各种不同信息活动进行协调，配合美国的海外军事行动”。这是对政府内担心美国在海外特别是伊斯兰国家的反恐战争正失去公众支持的人的直接回应。它也体现了布什政府公共外交与战争手段双管齐下的思路。但是该部门的设立引起了极大的争议。由于“战略影响办公室”既收集“黑道”的虚假信息又搜集“白道”的公共外交信息，矛头既指向友好国家又针对非友好国家特别是伊斯兰世界，因此遭到了各方的抨击。批评人士认为，“战略影响办公室”是地地道道的“战略谎言办公室”。前国防部长威廉·科恩就指责该部门“讨论如何欺骗海外国家的媒体和民众是一个严重的错误”。 迫于压力，拉姆斯菲尔德于2002年2月26日宣布该部门寿终正寝。该部门虽然存活时间很短，但它却从一个侧面体现了美国军方迫切重视公共外交的慌乱心情。

在快速组建部门和机构的同时，布什政府还拿出了一些具体行动。先是“9·11”事件发生后不久，美国国务院迅速站出来“向世界讲述美国的经历”，介绍布什政府在打击恐怖主义行动中做出的最新努力，其中之一便是美国国务院出版的《恐怖主义网》（ The Network of Terrorism ）事实手册 ，并以30多种文字将其印刷成册，分发给美国驻世界各地大使馆。手册介绍了“9·11”恐怖主义的袭击情况及其同本·拉登“基地”恐怖主义网的联系。当天，比尔斯在华盛顿国际新闻中心介绍该手册时说：“我们很重视我们传递出去的信息是完整而全面的，我们知道我们的信息很可能被许多国家歪曲……但我们承担与世界民众对话的责任。”比尔斯的讲话特别强调向国外人士说明和解释理所当然的“美国价值观”，把美国价值观看作美国对外政策的一部分，希望国外民众接受美国式的“自由”和“民主”成分。2002年3月，美国国务院开通面向阿拉伯世界的萨瓦电台（Radio Sawa），以阿拉伯语向中东地区的年轻人讲述美国的经历。另外，美国国务院还邀请阿拉伯记者走进美国，让他们了解美国文化，说服他们宣扬美国价值观。

此外，美国政府还筹建了一个名为“美国工作间”（American Rooms）的多媒体网络中心，准备安设在选定的国家的大学、图书馆以及其他伙伴机构，“把美国的环境和经历带给关键的民众”，类似于冷战期间美国在海外开设的“美国文化和美国图书馆”工程。

总之，“9·11”事件发生后，美国政府辗转呼号，快马加鞭地把公共外交推向登峰造极的地步，试图对世界范围特别是关键的中东地区的民众摸底号脉，大有一夜间改变世界“反美主义”的架势。

公共外交从概念诞生之日，就带有浓重的美国情结，不同程度呈现出下述悖论：

悖论一：自我中心悖论。公共外交起源于冷战时期的和平演变，“出身”并不好。1987年出版的美国国务院《国际关系术语词典》把公共外交定义为：“由政府发起项目，旨在了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生错误的观念，引起关系复杂化，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动。” 这表明，美式公共外交假定自己站在历史的正确性一面，而对方相反。这种先入为主、以自我为中心的认识，导致公共外交的实质是片面宣传，这迟早会被对方识破，效果适得其反。这就是公共外交的自我中心悖论。

悖论二：单向度悖论。美国公共外交着眼于“告诉”，而非“交流”，其实质是美国居高临下地传播美国福音而非平等互动，尊重对方看法，倾听对方想法。告诉他国民众，不见得赢得他国民众的理解。公共外交努力美化自己，或展示自己美好的一面，隐去丑恶的一面，或者一俊遮百丑，这样塑造的形象不可持续，这就是公共外交的单向度悖论。

悖论三：言行不一悖论。美国式公共外交试图改变别人的看法和行为而非自己的看法和行为，既不对等，也不可靠。美国中央情报局国家情报委员会前副主席兼中东问题分析家格雷厄姆·富勒（Graham Fuller）在一次就公共外交问题会见美国两党顾问委员会时说：“如果我们的基本政策被人看出了破绽，那么再好的包装和宣传，其效果也会大打折扣。” 俗话说，“解铃还须系铃人”。美国不改变自身的霸权行为而试图改变他国人民对美国的观念或印象，只能是缘木求鱼。

种种公共外交悖论，也是美国式基督教思维悖论。传统中国文化认为，有四种力量境界：诸道同源之理，万法归一之道，纲举目张之法，提纲挈领之术。美国公共外交的悖论体现在道、理、法、术各个层面。

道：美国公共外交成功之道，在于将美国意志完美包装为人类意志和普世价值。然而，“成也萧何，败也萧何”。其失误之道也在于给世人留下“挟天子以令诸侯”的印象，不能很好地处理公与私的关系，滥发美元是典型例子。

理：美国学者不断通过软实力、心灵政治等丰富的政治学、传播学理论建立了较完整的公共外交理论体系，深刻折射了时代矛盾。然而，软实力理论具有两大误区：一是自认为正确，故通过各种手段让对方接受、学习；二是潜意识里认为自己无所不能，并想方设法让人家确信这一点。这两点都具有浓重的宗教情结，因为只有上帝才会永远正确且无所不能。

法：美国公共外交也充分体现了美国内政与外交相互交织的特征。这助长了美国人的自我中心倾向，不能真正设身处地为人着想，而是极力想去改变别人的认识和价值观。“9·11”事件后，美国人首先问的是“为什么世界憎恨美国”，因而急功近利地减少外界对美国的误解。当时负责公共外交与公共事务的副国务卿比尔斯在众议院听证时称：“我们清醒地认识到，目前整个世界对美国的观念是最大的误解……美国有必要行动起来，告知、教育和说服那些国家的民众。”这表明，美国公共外交之“法”，仍然是俯视“他者”，通过“教育”之，以减少对“我”的误解。这就有些本末倒置。

术：美国公共外交之术，走在了时代前沿，主要有三大方式。一是统筹国内外市民社会与民间力量。除了富布赖特、汉弗莱等政府项目外，美国私人基金会发达，便于在社会层面开展公共外交。二是通过公开手段。美国多“阳谋”，少“阴谋”。三是运用公共资源。新公共外交（公共外交2.0）特别推崇YouTube、Facebook、Twitter等新网络手段。

中国公共外交弱在理、法、术，而强在道。这就是中国的软实力优势。古人云：“大道之行也，天下为公”。美国软实力的道、理、法、术，有不少值得中国借鉴和学习的地方。比如，将美国意志与国际社会意志相结合，追求普适性。中国的挑战在于提出一整套“源于中国、属于世界”的核心价值观。为此应淡化核心利益，多讲核心价值；淡化民族特色，多讲国际社会；淡化民族复兴，多讲人类命运共同体。同时应努力追求普适性，在共同利益之上追求共享价值；隐化国家性，多以民间渠道与国际社会平等沟通和对话；把握时代性，充分发掘我国公共外交的后发优势与文化优势，与时俱进地反映多数国家的多数人意志。

美国公共外交理论之发达、资源之丰富、目标之远大，源于美国梦和美国模式的魅力。中国正在学习和赶超。然而，美国公共外交的美国性却是我们不可学的，即使学得来也不应效仿，尤其是其永远正确且无所不能，以及与世界对立起来的潜意识。 1ofbL5vTFprprExNou5CIpjDRHbV+s/wvv4qKAOnQB6eExgunbSw9olxLxEJuKep