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早期的公共外交既被视作宣传策略又被看成民主式公开外交。根据哈罗德·德怀特·拉斯韦尔（Harold Dwight Lasswell）的观点：“宣传是通过重要的信号、谣言、图片和其他形式的社会信息对舆论实施控制。”
西方学者关注宣传策略是出于这一事实：西方国家是大众社会，需要一个大众传媒体制。
在这一认识支配下，以美国为代表的西方国家很早就开始尝试一种新的以“游说”为主导形式的外交方式。1917年4月13日，美国参加第一次世界大战后不久，伍德罗·威尔逊总统就建立了“信息、宣传和心理战委员会”，由新闻记者乔治·克里尔（George Creel）担任该委员会主席，因此它又名“克里尔委员会”。克里尔在《关于推销战争》一书中指出：“我们在宣传运动中动用了一些战争机器和媒体，力图使我们的人民和其他国家的人民了解迫使美国拿起武器的原因。”第一次世界大战结束后，“克里尔委员会”的任务是，向美国公民和全世界散播美国政策的民主目标以及揭露敌国的帝国企图。该委员会动员了由电台、动画片、电报和公共演讲员组成的强大信息网络。
一战后，“克里尔委员会”的参与者呼吁公众关心宣传。克里尔在《我们如何宣传美国》这一著作中，对宣传的作用大加褒扬。在这期间，关于新的大众媒体的巨大效果开始广受关注，原来用来说服公众的中性“宣传”术语也逐渐有了消极含义。克里尔说：“我们不能称之为宣传。因为那一词在德国人手里就与谎言和欺诈连在一起。我们的努力完全是赋有教育意义和提供情报，因为我们相信没有任何辩论比平白的事实陈述更有必要了。”
拉斯韦尔在《世界大战中的宣传技巧》一文中谈到了媒体宣传越来越具有影响力的原因主要在于“改变社会属性的环境发生了变化”。
拉斯韦尔将他的理论建立在根植于认知理论的“刺激—反应”模式上。他强调大众效应，把人类对媒体的反应看成趋同行为。这种反应与当时正出现的大众社会概念结合在一起，创造了一个容易受宣传影响的大众社会环境。
与此同时，把公共外交看成民主外交的观点也正在兴起。这种观点认为，外交政策精英的秘密计划一直对第一次世界大战负责，因此有必要采用新的公共外交避免战争。这种公开式民主外交的最典型代表是1918年1月8日的“威尔逊十四点计划”。该计划列出了美国以和平方式安排战后秩序的建议。威尔逊呼吁“公开缔结和平盟约，不得对国际问题出现任何形式的私自理解，外交要坦率，要以公开的观点进行”。
公开或公共外交被视为对传统政府间外交的必要补充。它引入了两个概念：透明度和核准程序，旨在防止秘密条约引起的战争。《国际联盟条约》第18条对第一个概念的表述是：“从今后，国盟成员所参与的任何条约或国际约定必须立刻提请秘书处，并由秘书处尽早发布。未提请秘书处的类似条约和国际约定都无任何效能。”
第二个概念表明了核准惯例的改变。由推选出的团体所产生的核准制度保证了外交政策的民主参与，抵制秘密条约。这种公共盟约的思想基于康德共和制下永久和平的概念，它要求建立共和或国内民主宪制以及国际法体系下的联邦国家制度。
但是，威尔逊主义没有得到其他国家的认同。尽管威尔逊不断游说，他的公共外交在1919年的巴黎和会上遭到了抵制，美国参议院也拒绝参加国联。
虽然国联最终未获成功，但是公共外交的理想从此成了一种公认的实践，影响了后来的联合国等组织。总之，美国历史上尝试公共外交的经历可被理解为两个方面：一是宣传，二是为达到世界和平目标的民主外交。从外交的内涵而言，外交活动一般以“行为”表现为特征，而从国家间外交传统看，外交活动和内容很多情况下一般秘而不宣，因此公共外交强调“民主透明”以及以语言发布“宣传信息”等概念是与世俗外交观念背道而驰的，这一悖论也是当前围绕公共外交能否进入国际关系理论圈的争论焦点。
中国公共外交，既具有公共外交的共性，也具有中国特色的个性。因此，认清中国公共外交悖论，须从一般性公共外交悖论探讨着手，探讨中国特色公共外交悖论的形成与克服之道，才能明了中国公共外交之可为与不可为，更好地以中国梦引领中国公共外交的未来发展。
反思美国和中国公共外交悖论，是为更好厘清中国公共外交之可为与不可为。
康德认为，人类社会演变过程是合目的性和合规律性的统一。就其当然而论，人类历史就是合目的性的；就其实然而论，人类历史就是合规律性的。这种合规律性，从时间来说是合理性，从空间而言是合法性；而合目的性，是从自身要求讲的。
据此分析，中国公共外交正面临合理性、合法性、合目的性三重考验，依次须回答好三大问题：中国要什么？中国是何种国家？中国的国家诚信如何？
先说合理性考验。鸦片战争以来，中国与世界的互动经历了三个阶段：第一阶段是被迫融入世界，第二阶段是主动向世界开放，第三阶段是中国和世界相互影响和相互适应。前两个阶段的任务基本完成，现正进入最关键的第三阶段。中国公共外交所承载的独特而艰巨的历史使命由此展开。当然，形势比人强，中国与世界的互动建构，并非公共外交所能为之。这是必须向国内外民众讲清楚的地方。在公共外交盛行的当下，不能让公共外交去承载不可能完成的使命。但是，中国公共外交战略设计，必须要有这种大历史观，要有所为有所不为。
和平崛起战略是迄今为止最成功的公共外交战略，比较好地回答了中国与国际体系的关系问题。如今，中国已是国际体系内举足轻重的成员，问题的关键不再是中国是否挑战现有国际体系，而是中国与世界如何相互包容。鉴于此，中国不能只是说“不”——批评国际体系不公正、不合理，而是向国际社会讲清道明“中国要什么”。从这个意义上讲，中国崛起已进入公共外交时代，要求我们适时超越和平崛起战略、实施包容性崛起战略。中国公共外交的合理性，就在于争取国内外民众支持、理解和认同，实现中国与世界的相互包容、相互建构。
再说合法性考验。从中国自身而言，公共外交首先要确立中国的身份，亦即中国是何种国家。从国际社会而言，公共外交要缩小中国自身定位与世人定位的差距。习近平主席在亚洲文明对话大会开幕式上指出：“今日之中国，不仅是中国之中国，而且是亚洲之中国、世界之中国。未来之中国，必将以更加开放的姿态拥抱世界、以更有活力的文明成就贡献世界。”世界多以传统之中国、传统之世界观看中国，产生内外认知鸿沟。
最后说合目的性考验。中国从人均和社会层面而言是发展中国家，从总量和国家层面而言是世界大国；从意识形态而言是社会主义国家，从文化而言是东方文明古国。如此多元的身份，需要中国外交在不同问题、不同领域、不同部门进行很好的协调，做到政策目标、价值理念、外交行为的“知行合一”。这需要高超的公共外交技巧。然而这却受到传统文化的制约。中国传统思想讲求“无欲则刚”，这从某些方面来看是一种美德，但从现代公共外交的角度来看却是短板。抽象的政策目标，极具文化特色的价值理念，实用主义的外交行为，往往让外界看不懂中国。中国在不同问题、不同领域、不同情形下兼顾不同的国家身份，外交多统筹，善兼顾，且韬光养晦，容易让外界觉得中国意图不明、原则不强，从而担忧中国别有用心，抱怨中国不可靠，使我百口莫辩。中国公共外交的合目的性，就在于追求政策目标、价值理念、外交行为的“三位一体”。这关乎中国的国家诚信。
归纳起来，中国公共外交的使命，不能因噎废食，陷入硬实力—软实力的二元对立，而在于让增强的中国实力更具世界性，因而为外部世界所欣然接受、所心悦诚服，最终实现中西方的相互包容。