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1.2 国外经济安全研究现状分析

在本系列报告2014年报告中,国外经济安全研究部分主要分析了国外研究对经济安全的界定(Medvedev,1998;Wadhwani,2006;Kirsshner,2009),梳理了国外经济安全研究的三个主要特征。 2015年报告提出国外经济安全研究的四大特点:建立符合本国利益的经济安全研究结论体系;合作化、弱化对抗的经济安全目标;经济安全概念同国家战略息息相关;2008年经济危机后加强了对经济安全的反思。2016年报告、2017年报告中提出国外经济安全研究在内容上具有广泛性,方法上具有多元性,演进具有循环性。此外,还论述了国外经济安全策略研究的情况。总的来说,前几年的报告对国外经济安全领域的文献做了相当深入细致的研究。

2018年报告起草期间,一件不能忽视的大事就是一触即发的中美贸易争端。各界对中美贸易争端议论纷纷,对于“争端是否会进一步升级?”“是否可能酿成一场规模宏大的贸易战争?”等问题莫衷一是。从国家经济安全的视角来看,美国之所以会挑起争端,本质上是一种维护本国的经济安全,保护本国在国际贸易中的利益的策略。事实上,随着经济全球化不断深化,各国在国际贸易中的利益争端越来越错综复杂。不单单是美国,主要的大国,如日本、俄罗斯、印度等都采取了必要的措施使得本国经济在面对外部冲击时保持稳定和发展。在中美贸易争端事件的启发下,本年度的经济安全报告跳出了以往几年报告的框架,在梳理国外经济安全研究的文献的基础上,拟从政府机构、立法和战略三个角度,分析美国、日本、俄罗斯、印度在经济安全领域的探索和研究,利用其在经济安全研究和实践中的一些先进经验,更好地维护我国的国家经济安全。

首先是政府机构角度。美国1947年颁布了《国家安全法》,在第一章“国家安全的协调”下,第一条就提出了“建立国家安全委员会”的要求。同年7月,美国国家安全委员会(United States National Security Council, NSC)成立。作为美国总统的幕僚机构之一,国家安全委员会结构完整,职能庞大,经济安全的职能只是其中一部分。除此之外,为了应对中国的挑战,美国还单独成立了美中经济与安全评估委员会(U.S.-China Economic and Security Review Commission)。该委员会成立于2000年,是美国国会直属的一个政策研究机构,12名委员来自参议院多数党领袖、参议院少数党领袖、众议院议长和众议院少数党领袖。该委员会以其报告观点尖锐闻名,包括“中国威胁论”、中国对美出口影响了美国的就业等都是该委员会率先提出的论点。日本于1980年成立了综合安全保障会议,旨在从安全保障的角度协调经济、外交等政策。该会议由内阁总理大臣出席,内阁官房长官主持,成员包括外务省、农林水产省等省的大臣,经济企划厅等厅的长官以及执政党自民党的干事长、总务会长和政调会长。俄罗斯的联邦安全会议是俄罗斯国家安全的最高决策机构,俄罗斯联邦总统为安全会议主席,政府总理为安全会议副主席,安全会议秘书、安全局局长、外交部长、国防部长为安全会议常委,各部部长为安全会议委员。印度于1998年成立了国家安全委员会,由总理任主席,其核心成员包括国防部长、外交部长、财政部长、内政部长和计划委员会副主席,总理首席秘书为国家安全委员会顾问,其余政府部长也应邀参加国家安全委员会的会议。

其次是立法角度。美国有《国家安全法》,但是很少涉及经济部门和经济规定,且美国没有专门的国家经济安全法或产业安全法。但是,美国有关这方面的法律实际上分散于各种联邦法、行政法规、各州法律的大量判例中。保障美国国家经济安全的比较核心的法律集中在四个领域:(1)能源安全:《1975年能源政策与节约法案》《1977年能源组织法案》《2006年国家能源政策法》;(2)贸易安全:《1930年关税法》《1974年贸易法》《1979年贸易协定法》《1988年综合贸易和竞争法案》;(3)农业安全:《1933年农业调整法》《1996年联邦农业完善和改革法》《2002年农场安全及农村投资法》;(4)金融安全:《1933年银行法》《1933年证券法》《1934年证券交易法》《1999年金融服务现代化法案》。日本作为一个国内资源禀赋极其匮乏的国家,经过20世纪两次石油危机的冲击后,对其经济安全的脆弱性有了直接的体验,也更加认识到维护国家经济安全的重要性和紧迫性。日本非常注重通过国家立法的形式来防止、排除和化解外部不利因素对国家经济安全的冲击,虽然日本没有单独的、明确的关于国家经济安全的法律,但其关于国家经济安全法律的内容分布在经济法的各个领域。包括:(1)日本围绕能源安全建立了一个以石油安全储备、新能源开发和利用、节约能源为主体的“三位一体”的法律构架,日本《石油储备法》《石油公团法》保证了日本石油储备机制,《新能源开发法》及2002年的《能源政策基本法》规定了经济产业省集中能源安全管理制度。(2)为确保粮食供应,日本的农业安全法律体系以《食物、农业、农村基本法》为核心,粮食储备、农产品贸易保护、政府补贴、耕地保护等四个领域的具体法律紧密关联。(3)在金融领域,日本出台了《证券交易法》《外汇及外贸管理法》《金融再生关联法案》等来防范金融风险和维护金融安全。尤其值得一提的是《禁止垄断法》在日本经济法律体系中处于核心位置,扮演着“经济宪法”的角色。(4)在涉及国与国贸易问题上,日本不仅利用经济合作与发展组织(OECD)内部的通报、协议或调停机制,还与其他发达国家相互缔结了关于开展《禁止垄断法》合作的协定,这提供了在发生国外冲击危害本国经济安全时防护和应对的一种机制。俄罗斯亦没有一部综合的《国家经济安全法》,其保障经济安全的法律可以归纳为以下几个方面:(1)能源安全:《大陆架法》《经济特区法》《煤气供应法》《俄罗斯联邦矿产法》《天然气出口法》;(2)金融安全:《俄联邦信贷机构破产法》《银行重组法》《反洗钱法》《外汇调节和外汇监督法》《俄罗斯银行及银行活动法》《有价证券市场法》《投资基金法》等;(3)贸易安全:《1993年俄罗斯联邦海关法》《2004年俄罗斯联邦海关法》;(4)土地安全:《土地基本法》《土地法典》《有关农业企业改革条例》《关于土地抵押的补充规定》《不动产和不动产交易登记法》。印度作为世界第二大发展中国家,在国情背景方面与我国有诸多相似之处,但是印度在经济安全立法方面具有自己的特色,尤其是在对外贸易保护和产业经济安全方面。在对外贸易保护方面,印度主要依据《1992年外贸(发展和管理)法案》和《1993年外贸(管理)规则》等法规进行管理。印度设置了较高的关税和非关税壁垒,以保护本土产业,政府除了对所有的进口产品征收1%的海关处理费之外,还征收2%的教育基金税。印度还频繁地采用反倾销策略和反补贴措施来保护本国产业。此外,印度保护重点发展产业的法规做得很细致。以信息产业为例,印度关税法规规定,对印度软件产业实施免税,免除关税、流通税和服务税,免除进口软件的双重关税和软件出口商的所得税,并允许保留其出口收入的一半。2000年,印度还颁布了《信息技术法》进一步保护印度的信息产业。

最后是战略角度。建立国家经济安全战略在维护国家经济安全方面起到至关重要的作用。从形式上看,按照粗细不同,可以分为全面的经济安全战略和纲要式经济安全战略;如果按照战略的政府制定和执行部门来区分,可以分为集中型(战略的制定与执行部门集中于政府某一个部门)与分散型(制定与执行部门分散于政府的各个部门);如果按战略的形态来分析,分别有单独型(国家经济安全战略独立于国家安全战略)与嵌入型(国家经济安全战略包含在国家安全战略中)。美国的经济安全战略定位随着战略背景的不同而有所变化,在19世纪末以前属于国内防御型,在20世纪初以后是谋求世界霸权的进攻型。美国没有单独的国家经济安全战略,分散在其政策措施及法律体系、行政规定中,属于分散嵌入型。美国的经济安全战略首先体现在各届政府的《国家安全报告》中,自1986年起,依据《戈德华特—尼古拉斯国防部调整法》第603条款,美国总统每年向国会提供一份综合性的国家安全战略报告。其中包含对美国经济安全背景、目标、措施、重点等经济安全内容的概述,每届政府会根据经济形势对美国经济安全战略进行调整。其次,美国经济安全战略体现在国家的对内、对外经济政策中,比如美国在20世纪八九十年代实施的“企业竞争力”策略和国家出口战略等。

上文介绍了,日本的经济安全战略也属于分散嵌入型,但是有与美国不同的特点。日本的国家经济安全在战略上有三个基本观点:一是全面观。经济安全不能仅从经济方面考虑,还必须从政治、文化等方面进行综合考虑。二是全球观。经济安全保障必须在世界政治、经济框架内考虑。三是全民观。保障经济安全不仅要靠政府,而且要动员地方、企业和全体国民共同参与,建立相应的应对危机体制。同时,日本将遏制或排除外部的经济或非经济威胁作为其国家经济安全战略的重点。为此,日本将国家经济安全的战略锁定在“保障海外能源、资源的稳定供应”和稳定与扩大“海外市场”,以及做出符合“经济大国”地位的“国际贡献”上。俄罗斯从20世纪90年代开始将国家经济安全上升到战略高度,发布了《俄罗斯经济安全构想——基本条例》、《俄罗斯联邦国家经济安全战略》(列出了俄罗斯联邦经济安全指标清单)、《俄罗斯联邦总统国家安全咨文》。2000年,修订了《俄罗斯经济安全构想——基本条例》,2009年出台了《2020年前俄罗斯国家安全战略》。俄罗斯国家安全战略突出两个重点,一是重视传统安全威胁,二是突出经济安全问题。俄罗斯经济在2008年的金融危机中受到严重影响,因此,其经济安全问题的重要性甚至超过传统安全问题。印度经济安全战略形式为分散嵌入型,其定位属于防御型。现阶段印度经济安全战略的重点包括:粮食安全、能源安全、金融安全、科技信息安全和外资安全。 KHEUk2+3tsPOkTLz9Wn0IA3hGGwT8HdA5glFIuS/Re7g8WyNWpO0B9flZsEAI8Ex

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