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加快转变政府职能是全面深化改革、助推社会转型和推动政府发展的核心内容。它既是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，也是全面推进服务型政府建设、调整政企关系、建立现代企业制度、改革行政体制和政府机构、发展社会事业和培育第三部门等配套改革的基础性内容。2013年以来，新一届领导集体强力推进了中央和地方政府以简政放权为首要任务的行政体制优化和行政审批改革，取得了初步成效。下一步，探索加强顶层设计和地方创新实践的有机结合、切实转变各级政府职能、建立科学合理的绩效考核和问责机制，将是检验政府发展能否为社会主义市场经济建设服务、评判政治体制改革能否取得实质性进展的重要考量因素。
理解政府职能，首先需要对国家的统治、管理和服务职能及其逻辑关系有一个总体把握和基于现代化不同阶段的基本判断。二战结束以来，发达国家出现了公共服务职责渐次扩大即服务职能地位不断提高的趋势，这对现阶段中国加快政府职能转变应有所启迪。从历史的维度理解政府职能转变的问题，可以发现，中国政府的职责配置在经济社会的不同发展阶段呈现出明显的差异，执政方式也经历了由被动适应向主动应对的持续提升和改进的历程。面对战略机遇期，相信中央能够敏锐洞察经济全球化时代政府职责配置的基本规律性，基于对转型期经济治理和社会建设的准确把握，做出自觉的战略性调试和主动选择。
政府的社会管理和公共服务职能与政治统治职能相伴而生，是国家作为“特殊公共权力”特性的重要体现。工业革命之前和早期，受生产力发展水平、文明进步程度和国家阶级性质等因素的制约，国家的社会职能与阶级职能相比处于次要地位，政府的公共服务职责不必充分展开，政府规模也相对较小。通常，政府只需提供水利、交通、度量衡等有限和简单的社会管理与服务，统治阶级对于短缺资源的获取以强大的暴力机关为后盾，国家政权作为统治工具的特征极其明显，阶级冲突不断迫使统治者把更多的精力放在阶级职能上，更看重如何维护统治权力的行使和运用，公共服务的职能尽管存在并一直得到行使，但仅限于兴修水利和公共设施建设等少数项目。所谓“公共服务”，在很大程度上是维持统治秩序策略的组成部分，不论在理论上还是实践中均居于次要地位。
工业革命以来，生产力的迅猛提升、社会关系的复杂化，特别是工人阶级对国家施加的强大压力，使政府承担的职责越来越繁重，管理工作越来越复杂，政府的组织规模不断扩大，这迫使欧洲各国重新考虑政府的角色。在政府职能调整方面，19世纪末德国的俾斯麦改革是一个典型。社会环境的转变使执政者对过度依赖政治职能的手段越来越谨慎，在处理社会关系尤其是处理与被统治者的矛盾时，要考虑时代认可的道德标准的限制。进入20世纪，社会生活的复杂化使民众对于公共服务的需求前所未有地增加，为了维持政权，政府所要提供的公共服务的种类和管理社会事务的范围空前扩大。这一时期，工业化国家的政府意识到需要重新排定各项职能的次序，策略性地不断提高社会职能的相对地位，而让阶级统治的职能趋于隐性化，在某些方面甚至逐渐淡出日常行政的视野。二战结束以来，国家的社会职能得到了空前重视，政府的公共服务职责日益增加，现代化进程使西方国家阶级统治的职能策略性地隐藏在其繁杂社会职能的背后，政府的基本职责转变为提供公共服务。在政府财政支出中，用于社会保障和公共服务项目的比重大幅提高，这以“福利国家”的社会政策最为典型。
在这一历史时期，社会主义国家作为产生于社会并日益与社会相融合的力量，对传统国家的性质有所扬弃。但随着阶级斗争不再是这些国家最主要的矛盾，其国家的社会性趋势不断加强，调节社会各群体之间的利益关系上升到重要地位。然而，受到共产国际运动“左”的思潮影响而过分强调阶级斗争和国家作为“专政工具”的属性，社会主义国家政府的公共服务职能并没有得到理论上的确认和实践上的重视。
中国改革开放伊始，国家的社会职能、政府的公共服务职能本应得到重视，但当时中国紧迫的经济建设任务，导致迷信市场的作用、倾向效率主导的思潮非常时兴，妨碍了对政府职能进行深入和细化的思考。对此，邓小平曾指出：“到21世纪初，当我们基本实现了小康的时候，就该调整政策了。”
这种对政府职能调整的预判，体现了执政党和领导人对于公平与效率时代脉搏的把握，中国政府职能转变正是在这样的历史背景下展开的。
过去30多年，中央和地方政府主导的改革大多与转变政府职能有关。可以说，“中国要走新型工业化道路，真正转变经济增长方式，症结在于体制障碍，关键是转变政府职能”
。改革之初，政府职能转变的突破口是改变高度集中的经济管理体制，向企业、向地方放权，主要特征是简政放权和增加社会的灵活性。一项与政府职能转变相关的重要内容是1982年遵循精简原则启动的政府机构改革，其中，取消领导干部的终身制和确定提拔任用干部的“四化”标准，对机构编制和人事制度改革产生了积极的深远的影响。
1984年10月通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》谈及政府机构管理经济职能的部分时，表达出政企关系分开的意愿，但没有把“转变政府职能”作为独立的概念明确表述出来。1986年，《关于第七个五年计划的报告》中正式出现“政府机构管理经济的职能转变”的提法。
1988年启动的机构改革，把转变职能作为重要目标，将政府与企业的关系由直接管理逐步转变为间接管理。这是中央首次明确提出“转变政府职能”的命题，标志着我国政府改革开始突破只注重数量的增减和单一组织结构调整的思路，开始指向行政改革的核心——主动寻求政府职能的重新选择和定位，抓住了政治体制改革的要害。
1993年的政府机构改革仍以转变职能为主题，把建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标。作为1988年机构改革思路的延续和拓展，对探索市场经济条件下政府职能转变的认识还处于初级阶段，但转变的重点已着眼于政企分开，对企业进行宏观管理和间接控制，只是在内容上没有更多的突破，可以认为是政府职能转变的初始阶段。该阶段的主要特征在于政府职能的调整要顺应国民经济建设的调整，尚未积累足够的理论基础和强大的实践动力对转变政府职能开展主动和深入的探索，属于被动调试。
1998年开始，在全面推进社会主义市场经济体制、转变经济增长方式的历史条件下，围绕政府职能转变集中进行了一次有相当广度和深度的行政体制改革。经过近20年探索，各界对政府职能的认识有了长足进步，把握了一些基本规律，开始寻求政府职能改革如何适应经济发展的情况，探求政治体制改革与经济体制改革的结合点，寻求全面的发展路径。1998年，九届全国人大一次会议《关于国务院机构改革方案的决定》把政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，标志着对政府职能定位的科学尝试和对传统政治文化的突破的开始。
这一阶段的主题依旧是转变政府职能，所不同的是职能转变的内容更加广泛，其特点是总结以前改革的基础，把握推动转变政府职能的着力点，注重把机构改革和职责调整相结合作为焦点问题加以持续探索，以此为切入点深入转变政府职能。政府机构改革的重点延续了上一阶段偏重配合经济发展的原则，相应的政府经济职能也有了相当程度的变化。在这一轮改革所撤销的政府机构中，多半是专业经济管理部门，若干个工业部被撤销，经济管理部门的职能被厘定为制定行业规划和政策，实行行业管理；引导行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。与后来的情况相比，这一时期对政府职能及其转变的理解还是比较粗线条的。
这一阶段还有一个显著特点。党的十六大报告，明确行政审批改革的深入应当成为政府职能转变的重要内容和突破口。减少和规范行政审批，推动行政审批改革体现了政府管理思维方式的重大进步，政府开始从对经济事无巨细的传统管理者变为宏观调控的“掌舵者”和监督者。减少审批事项意味着政府把更多精力从经济管理事务中转移出来，更好地实现对社会建设的指导。行政审批改革对政府职能的调整起到了重要的推动作用，把政府角色和管理观念的转变在一个非常具体的层面上呈现出来，其导向意义此后开始被各界所认识。
第三阶段的政府职能转变肇始于2003年。“非典”的暴发、环境污染加剧和弱势群体显性化等问题的出现，加之经济全球化等“后现代”的压力，促使中国在21世纪初，2003年新一届领导集体以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，集中考虑全面转变政府职能，突出表现是以全面建设服务型政府为核心的行政体制改革逐渐展开。到2008年，中央提出大部门制的改革思路，探索转变政府职能与组织机构改革相结合的新途径。这一改革针对政府部门存在的职能越位与缺位现象，一个重要考量是解决政府对微观经济层面干预太多而无法在社会发展中尽职尽责地提供必要的管理和服务的问题。
大部门制改革不是片面地追求机构的合并与削减，而是在整合政府职责的基础上，为确保相同和相近权责的有机统一，相应地设置较大的部门来综合管理。通过整合职能更好地重组政府机构，有效提升行政效能，为解决“职责同构”带来的政府治理的结构性失灵问题迈出了重要一步。
第三阶段的综合配套改革为转变政府职能提供了良好的载体和支撑，其开拓性思路也为推进政治体制改革进行了有益的探索，提出转变政府职能的新要求和新目标。加快政府职能转变，意味着将统治、管理和服务三项基本职能更好地协调起来。
综上，改革开放以来，对政府职能转变的认识有两次理念突破：第一次突破发轫于对过度强调统治职能的反思，意识到急需扩大政府管理经济社会的职能。第二次突破是对2003年“非典”事件的反思，提出强化各级政府公共服务职能，全面实施建设服务型政府的战略，使之成为政府职能转变的新阶段，这也是中国政府发展的新起点。
对政府职能转变认识上的“三个阶段、二次突破”，标志着行政体制改革已不再局限于被动的调试和修补，跨入了整体规划和深入实践的新时期。这体现了社会各界对政府职能问题认识的细化，体现了对政治运行规律和政府发展规律认识的深化。
时至今日，加快政府职能转变的突破口在于推动行政审批制度改革。尤其是党的十八届三中全会以来，行政审批已由“改革的产物”逐渐变成“改革的对象”，最为典型的表现就是当前大力推行的行政审批权力的“负面清单”。可以预见，随着行政审批制度改革进入深水区，将会涉及政治、经济和社会的各领域，政府职责体系调整的触角也将延伸至省、市、县、乡各个层级，全面推动政府职能转变向纵深推进。
改革开放以来，国内围绕政府职能问题展开了大量的理论研究和实践探索，有效推动了经济体制改革和行政体制改革。在不同发展阶段，政府职能问题研究的抓手和核心内容均有所不同。这种抓手和核心内容的变化，勾勒出研究的演变过程，凸显了研究的内在逻辑。
梳理已有研究成果，可以概括为：1978—1998年为“从国家职能到政府职能”的第一阶段，重点是区别政府职能与国家职能，以及对政府职能转变的初步认识；1998—2007年为“从政府职能到政府职责”的第二阶段，重点探讨政府职责，深化对政府职能转变的认识；2007年至今是“从政府职责到政府职责体系”的第三阶段，研究重点是政府间纵向职责配置和横向职责划分。这种“国家职能—政府职能—政府职责—政府职责体系”的逻辑脉络，推动了政府职能问题的研究日益深化和细化，进而关注实践中的可操作性。
20世纪80年代以前，我国没有现代意义上的“政府职能”概念，仅仅是在马克思主义哲学教本中对“国家的基本职能”进行概略说明。其时的国家职能，往往分为“对内职能”和“对外职能”。这种划分虽然符合历史情境，但因过于关注国家职能的“阶级属性”，很大程度上限制了理论和实践的突破。
党的十一届三中全会做出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”的战略决策。因应这一转变，学界和政界对“国家职能”有了新的认识，将国家的阶级性和社会性区分开，将国家的社会管理职能独立出来，为现代化建设提供理论支持。这一时期，很多学者提出过类似观点，但讨论的基本上是“国家职能”而非“政府职能”，“国家”与“政府”混为一谈的局面未能改观。然而，无论从理论发展的需要来看，还是从历史发展的趋势来看，“政府职能”的概念已呼之欲出。
20世纪80年代中期，在经济体制改革的推动和政治学理论发展的带动下，学界和政界开始讨论社会主义商品经济条件下“政府应当做什么”的问题，进而提出“政府职能”和“转变政府职能”的客观政治任务。1984年，中央把“发展社会主义商品经济”作为改革和发展的目标，明确提出“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”。1986年，《关于第七个五年计划的报告》提出“政府机构管理经济的职能转变”。1987年，党的十三大提出“使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主”的要求，1988年和1993年两次政府机构改革，以探索适应经济体制发展的政治体制为目的，着力于政企分开，对企业进行宏观、间接的管理。理论和实践层面的探索推进了政府职能研究的深入。至此，“政府职能”成为一个独立概念，“转变政府职能”于是成为贯穿此后改革的一条主线。
这一时期，以“政府职能”为主轴，学界和政界共同开展了研究。1994—1998年，按发表时间，施雪华、张康之、金太军、何增科、辛向阳、钱振明、曹荣庆、李军鹏、郭小聪等在国家职能与政府职能的区别、政府职能配置、政府与市场关系、政府与社会关系、西方经验比较与借鉴等方面进行了广泛而细致的研究。“政府职能”从“国家职能”中分离出来，现代意义上的“政府职能”概念正式形成，关于政府职能问题的研究取得了初步进展。
学界和政界意识到，政府与国家混为一谈、政府“无所不管、无所不包”的职能模式已无法适应现代市场和社会的发展，认识到在探索适应经济体制发展的政治体制过程中，处理好政府、市场、社会三者关系成为关键性的问题。
学界和政界对政府职能转变问题及其转变方式形成了初步共识。认同政府职能重心在于经济建设这点是推动一系列体制改革的基石；同时开始探索改变单一的行政管理模式，实现政府对企业的间接管理、宏观管理。
纵然政府职能研究取得了一定的进展，但囿于特殊的历史环境，这一时期关于政府职能的认识还比较肤浅，对转变政府职能的看法并不全面，机构改革多局限在单纯的部门调整上。这些问题成为下一阶段研究的起点。
这一时期是政府职能问题研究的第二阶段。前一阶段的研究取得了一定的成果，但关于政府职能的界说还比较纷乱。典型的表现是把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等都解释为政府职能，比如将处理社会公平与效率的关系视为政府的重要职能，将设置若干警戒线作为政府直接行使其职能的控制基本尺度；认为中央政府的基本职能是处理好外交、国防、社会保障问题和对经济进行宏观调控等
；或将政府职能等同于政府在国家和社会中所扮演的角色和所发挥的作用
；或将政府职能视为国家行政机关各种职责的总称
。这些界说导致了理论上的不一致和实践中的模糊性，也使得准确厘定政府职能成为下一步研究的必需前提。
经过探索，学界在政府职能的概念上逐渐达成共识，将政府职能区分为政府功能和政府的职责。谢庆奎（1995）、李文良（2003）、朱光磊（2006）、张康之（2007）等学者均持类似的观点，但在具体的表述上有所区别。
朱光磊认为，应当把关于政府职能相对原则的界说中的适当部分纳入政府功能的范围；把关于政府相对具体的界说中的适当部分纳入政府职责的部分。张康之认为，政府职能表现为作为国家行政机关的政府所履行的职责，以及政府在国家和社会中的功用和效能状况。这种二分的观点避免了概念界说上的模糊，推进了对政府职能转变认识的深入。
理论的演进与实践的发展往往相互促进。伴随学界对政府职能认识的深入，改革实践中也表现出类似的趋势。1998年的国务院机构改革在一定程度上将机构改革与职责划分联系起来。此前几轮国务院机构改革多从技术层面强调政府机构的撤并和机构数量的增减；而此后的机构改革，开始有意识地将改革作为政府职能转变和管理体制创新的抓手，重点关注政府部门的职责权限和职能分工。这样，无论在理论上还是在实践上，政府职能问题研究的重点从关注政府职能，逐渐转移到政府职责的划分领域。
这一时期，政府职能问题研究的突破还体现在对于政府职能究竟转向何方有了更为明确的认识。在理论研究和实践摸索的基础上，确定了社会主义市场经济条件下政府的基本职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。
2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。这一原则性的提法为政府职能转变提供了明确指引。借此契机，学界围绕服务型政府的价值原则、理论基础、服务精神、建设目标、实现途径等进行了系统的研究，代表性的课题组或研究团队有：国务院发展研究中心课题组、财政部财科所课题组、世界银行课题组、国家行政学院研究团队、南开大学课题组、厦门大学课题组、中国农业大学研究团队等。
关于政府职能研究的突破还体现在对纵向政府职责配置的探索上。有学者提出中国政府职能在纵向上的“职责同构”是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因。
只有适度打破“职责同构”，合理地配置纵向政府间职责，才有可能推动政府职能转变、行政体制改革、“条块关系”理顺等工作同步进行。
在实践中，2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次对“中央政府职责”和“地方政府职责”进行了区分，这一理念上的突破值得高度关注；与此同时，这项研究有待进一步的深入开展。
通过对政府职能的二层次界定，这一阶段将重点放在政府职责的调整上，从而使得行政改革更具针对性和可操作性，研究内容主要包括：
政府职能包括政府功能和政府职责两个层面。这一划分改变了传统政府职能界说混乱的局面，有效避免了理论和实践的模糊性；更重要的是，进一步明确了在转变政府职能过程中，应将重点放到调整现代政府的职责上来。
虽然我国在1998年前就提出过转变政府职能的历史任务，但对于政府职能究竟要转向何方并未明确。在这个阶段，经过理论和实践的探索，政府职能转变拥有了较为明确的方向，即要逐渐从偏重经济职能转向更加注重公共管理和社会服务职能。
在这一阶段，研究者关注机构改革与职责划分的联系，强调要按照权责一致的原则调整政府部门的职责权限，明确政府部门之间的职能分工。特别是在提出建设服务型政府后，更将政府机构改革、政府职责划分和服务型政府建设三者有机联系在一起，推进了行政改革的进程。
2007年至今是政府职能问题研究的第三阶段。这一阶段的研究重点从关注政府的职责划分转移到构建政府职责体系上来。换言之，这一阶段的研究不仅关注政府职责的划分，更关注政府职责的合理配置与协调；同时，凸显了从“政府如何做”到“政府如何做得更好”的绩效理念。
2007年，党的十七大报告提出：“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”这是“政府职责体系”术语首次写入党的纲领性文件；党的十八大报告中出现了“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”的原则性提法。这一提法的出现和发展将“政府职责体系”推上历史舞台。2008年以来，中央推行的大部门制改革体现了构建政府职责体系的努力。从概念上讲，“大部门制既是政府部门设置的一种客观存在，也是一个机构重组和合并的过程”
。进一步的分析发现，大部门制的关键不在于部门的大小或数量的多寡，而是要与政府在经济社会中扮演的角色及其发挥的作用联系起来。
换言之，大部门制的关键是理顺职责关系、合理配置职责。
同时，“改革的重点是紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革”
。这种探索展现出国家积极致力于构建政府职责体系的尝试。
总体上看，在这一阶段，政府职能问题研究的重点虽然逐渐转到了政府职责体系构建上，但关于政府职责体系的研究，特别是关于纵向政府职责配置的研究，还有进一步深入的空间。从已有研究来看，对政府职责体系的理解也有待深化，特别是关于政府职责体系的研究尚未找准突破口，泛泛而谈的论述较多。在具体的表述中，政府职责体系、政府职责、政府职能等多个术语常常混用。但无论如何，在政府职能认识不断深化和行政体制改革不断深入的大背景下，下一步对政府职能研究的突破口在于系统地开展对政府职责体系的细化和具体化的剖析。
服务型政府究其实质，是以公共服务为主要职责的政府。全面推进服务型政府建设是2003年中央加快政府转变职能和管理创新的中心工作。改革开放以来，政府发展历经以机构改革为重点、以职能转变为重心的阶段性调整。2003年首次提出建设公共服务型政府，随即，研究的重点集中在五个领域：（1）服务型政府的本质与价值取向。（2）公共服务理论依据及背景。（3）服务型政府的基本建设规律与着力点。（4）基于各地的本土经验和模式。（5）国外的政府再造与公共服务改革借鉴。
从服务型政府研究的进展看，可以分为2003—2006年的起步阶段，以及2007年至今的深化阶段。起步阶段的成果多以理论和规范分析为主。2005年以来，国家出台了一系列强化公共服务、改善民生的政策，如取消农业税、免除中西部乃至全国义务教育阶段学费、提高个税起征点等，这表明服务型政府建设已不仅是政治口号，而转化为行动计划。这些变革既赢得了社会广泛赞许，也促进了人们对服务型政府建设的思考，研究成果渐次丰富，实践与理论相得益彰。
具体表现为：（1）研究的内容不断拓展。例如服务型政府的概念和模式，服务型政府建设的基本任务，服务型政府建设的前提条件，更加重视地方服务型政府的建设及差异性等。（2）研究的视角渐次丰富。例如从基本公共服务均等化的层面探讨服务型政府建设，从服务对象的多元化视角探讨服务型政府建设，如何借鉴典型国家公共服务模式等。（3）研究的领域日益细化。例如关注农村公共服务的改善，思考公共服务供给的府际关系问题，关注服务型政府建设的规模和绩效评价等。
与此同时，相比于起步阶段多采用规范分析、缺乏实证的现象，学者们近年来有意识地运用社会科学的多种研究方法助推服务型政府建设的研究，包括大量运用调研、个案、内容分析或建模等手段，工具性的价值研究与规范性的理论研究齐头并进，以服务型政府建设为抓手，推动政府职能转变相关研究的具体化。
随着各地强化公共服务的实践向纵深拓展，学界也取得阶段性的研究进展。一些研究团队基于已有成果，开始转向服务型政府视角下的政府制度建设和社会管理体制等相关领域。
由于对服务型政府建设的长期性、系统性和复杂性认识不足，当前，在理论和实践上出现了某些重视操作层面建设，忽视体制机制创新研究的现象。对于公共服务视角下如何加快不同层级政府的职责转变研究准备不足，研究出现一定的雷同性。加之受传统的行政体制掣肘、“官本位”文化的束缚和第三部门发育的不成熟，公共服务体系建设中的某些领域遇到了“瓶颈”，包括如何界定政府在卫生医疗、城市住房和社会养老等领域的角色和职责分工。
从以服务型政府建设为抓手加快政府职能转变来看，为应对新形势的挑战，学界研究要进一步从职能、机构、体制、过程等方面统筹考虑政府在纵向、横向上的职责配置、机构编制管理、社会管理创新、服务流程再造问题，突出公共管理和民生服务的特征，不断满足社会和公民的需求和期望。
具体来说，可以从如何实现公共服务在国家和地方层面的有效供给，如何定位公共部门的角色，如何借鉴典型国家经验等角度，探究政府的服务职能转变中的集成公共服务模式，使提供公共服务的不同部门和多元主体之间就分工协作和相互衔接达成共识，解决目前公共服务供给的“碎片化”问题。此外，可以搭建一个政界、学界与社会各界沟通交流的研究平台，坚持政府职能转变的研究“从实践中来，到实践中去”、“巩固统治、提升管理、改善服务”并举的思路，整合已有研究工作，形成若干完整、稳定的研究基地，积极应对政府职能转变中不断出现的理论问题和新的现实需求。
中国作为世界上最大的发展中国家和后发国家，既要努力追赶发达国家和地区，完成基本现代化的既定目标，又不可避免地受到发达国家后现代浪潮的影响和冲击，在完成现代化进程的同时，及时应对并努力扮演好“后现代”时期的政府角色。回顾改革开放以来历次政府机构改革、几轮次行政审批改革、基于优化层级和结构的行政区划改革，乃至全面建设服务型政府的战略举措，其逻辑起点都是加快各级政府职能的转变。
纵览当前全面深化改革开放事业所面临的国内外环境，如何有效履行和强化公共服务职能是中国政府发展面临的重要任务。中国的政府发展必须适应“现代化”和“后现代”相交织的特点，应对这一前所未有的、双重历史压力下的艰巨挑战。
从中国政府发展肩负的“现代化”和“后现代”交织的历史任务出发——“管理补课进而强化管理”与“服务提升进而扩大服务”的双重逻辑并重，综合考虑发达国家后工业化时期政府职能呈现出的“政治职能隐性化、管理职能刚性化、服务职能扩大化”的特点，本报告认为，下一步的政府职能转变在内涵上可以从三个层面着眼：
（1）深化对较为抽象但更为客观且不以执政党意志为转移的政府功能（function，role，即角色定位）的研究，从这个维度加深理解党的十八届三中全会提出的“国家治理体系”这一重大命题。针对2013年底党的十八届三中全会透露出注意区分中央和地方不同政府职能的问题，开展细化研究。
（2）针对较为具体但有一定的主观选择性的政府职责（responsibility，du‐ty，即负责什么），从探讨建构纵向政府间职责配置出发，对“政府职责体系”进行细化研究。
（3）将政府职责的内涵进一步分解（见图1）。提炼出与“后现代”或“后工业化”阶段相呼应的强调透明、回应的行政问责和蕴含执政正当性的社会问责（accountability，即向谁负责）两个概念，针对阐释中国特色“治理能力现代化”问题开展系统研究。
图1 现代政府职责的内涵
与此同时，针对进一步深化行政体制改革，研究如何规范政府间横向、纵向的行政权力，即“确权”，健全已有行政问责联动机制，建立法律的、财政的乃至社会的问责制度和机制，通过履职认定和绩效评价等手段，全方位推进服务型政府建设。
2013年5月，中国机构编制管理研究会在郑州召开中国机构编制管理研究会第五次联席会议暨政府职责体系专题研讨会，这是我国首次直接以“政府职责体系”为专题召开研讨会。与会专家针对政府职责体系的核心问题、加强政府职责体系研究的意义、构建政府职责体系要处理好的几对关系、健全地方政府职责体系的关键环节和突破口等重要问题进行了深入、细致的研讨。会议主办方摘编部分与会专家的发言陆续刊登在《中国机构改革与管理》上。如2013年第6期刊登了黄文平《加强政府职责体系研究具有重要意义》、朱光磊《政府职责体系构建中的六个重要关系》、马新华《健全地方政府职责体系的关键环节和突破口》、刘学群《省直管县背景下县级政府职责体系建设要考虑的几个关键问题》、刘云广《正确选择构建政府部门职责体系的方法路径》、盛放《职能管理是政府职责体系建设的重要抓手》。2013年第9期刊发了河北省行政管理体制改革与机构编制管理研究会《垂直管理是完善县政府职责体系的核心问题》、李东民《直管县政府职责体系的核心》、毛立红《地方政府社会管理职责体系创新的方向》等。可以认为，此次会议标志着学界探讨的“政府职责体系”问题已引起高层决策集体的关注。
有鉴于此，随着全面建设服务型政府工作的推进，应将政府机构改革（含行政区划改革）、政府职责体系划分和行政审批制度改革三者有机联系在一起，核心是以加快政府职能转变为出发点，着眼于建设法治政府和服务型政府，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务不同领域形成不同的政府角色定位（如有效政府、廉洁政府、效能政府和责任政府等）。
党的十八大对行政体制改革进行了阐述。随后的十八届二中全会、三中全会，新一届党和国家领导人对行政体制改革的理论阐释和实践探索又有了新的发展，归纳起来，值得关注的层面包括：一是政府和市场关系的再认识，即如何全面深刻地理解市场的“决定性”作用；二是反思政府和社会的关系，加强社会建设；三是厘清中央和地方关系及其在政府职能转变方面的差异性。上述三个方面关系的重新定位或重构将成为下一步政府职能转变的着力点和行政体制改革的主干内容。几个需要重点研究的议题如下：
党的十八届三中全会提出，要“全面正确履行政府职能”。回顾改革的历程，“以经济建设为中心”是中国在巨大的内外压力下做出的历史性选择，优先进行经济体制改革、发展经济的战略开启了中国特色社会主义道路的全新局面。毫无疑问，一个时期以来，发展经济是中国各级政府的核心职责。当前，国家经济发展任务依然紧迫，就业形势要求经济仍要保持一定速度的增长，产业结构调整关系未来发展的健康和可持续性，金融危机带来的消极影响使得中国外贸和金融形势严峻……各级政府从全身心投入“做大蛋糕”的工作，逐步转向既要重视“做蛋糕”，更要重视“分蛋糕”的顶层设计。
当前，国家有足够的物质力量去解决以往没有引起足够重视、发展不尽如人意或由于条件限制暂时难以处置周全的问题；在此基础上，努力推动社会更全面的发展。经济的成功使基于生存压力而全力推动经济建设的迫切性降低了，政府有余力更多关注更加广泛的社会事务，也具备了相当的财力、物力和技术手段去更好地推动许多非经济领域问题的解决。
加快转变政府职能是“全面履行”与“重点调整”政府职能的结合。“全面履行”与“重点调整”是转变政府职能前后相继的两个阶段。长期以来，政府职能履行存在着缺位和不足的情况，转变政府职能首先要使政府各方面的职能得到全面的履行，拓宽“作业面”，消除“空白点”。
改革初期，中国政府的职能设置过于偏重促进经济建设方面的内容，一定程度上忽视了社会管理与公共服务。尽管它具有历史的合理性，但与社会全面、协调的发展还是有一定距离的。当前，社会的发展需要政府的职能做出相应的调整，政府职能不能仅仅在经济建设上发挥作用，还需要在社会领域有所作为，尤其是为社会提供必要和优质的公共服务。发展经济是政绩，提供服务也是政绩。建设服务型政府更是体现了对政府职能问题的认识更加全面和深化，转变政府职能要突破调整经济职能的局限，向着更加广阔的范围发展，为社会发展提供更有力的支持与保障。在此基础上，重点调整政府的职责配置，通过调整工作重心使政府职能实现优化。服务型政府意味着政府职能的重心要逐渐转移到为社会提供公共服务上来，为社会提供更多更优质的公共服务。在满足社会不断增长的多方面、多层次需求的基础之上，更有效地理顺社会关系，化解各种社会矛盾，从而保持社会、政治的稳定与和谐，保证改革的深入进行，为实现全面小康打下坚实基础。
在中国的政治实践中，逻辑上的两个阶段实际上是交织在一起进行的，即政府在转变职能的过程中，往往同时面临着“全面履行”和“重点调整”的任务。从某种意义上来说，建设服务型政府的提出很好地契合了转变政府职能两个阶段的任务。“全面履行”政府职能的重要内容是政府更加重视社会公共服务领域，履行长期缺位的服务职能；而“重点调整”中的“重点”是指政府在充分履行各项职能的前提下，应当逐渐把工作重心转到为社会提供优质服务上来。将转变政府职能两个阶段的工作在现实中统一起来，在建设服务型政府过程中统一起来，既符合中国现代化发展的需要，也为完成这一历史任务提供了现实路径。
全球化带来的外在压力促使我们必须系统思考加快转变政府职能的问题。全球化使国际交往日益加深，信息传递更加及时、便捷。中国在扩大开放的基础上已经深刻融入了全球化的整体进程，因此，各个领域的工作水平都不可避免地、越来越直接地以国际标准来衡量。由于发达国家的公共服务体系建设相对完备、水平较高，政府职责配置相对合理，中国政府职能履行面临与发达国家在同一平台上比较和竞争的压力。相关领域工作水平的滞后，自然给中国的国际声望带来一定的压力。在全方位的国际竞争中，资本和人才的全球性流动和产业结构的调整呈现出一些微妙变化，这就需要中国政府加强全方位的制度、机制建设，尤其是完善相应的社会政策，以增强综合竞争力。全球化本身意味着与经济发展相关的各项制度都应不断完善，而转变政府职能，使各项职责协调发展，建设完备的服务体系也是参与并适应经济全球化竞争的必要条件。
所以说，加快转变政府职能是缓解乃至解决这些矛盾和问题的重要途径，也是中国政治发展的现实路径。
首先，许多重要的经济、政治问题都是公共问题，以社会矛盾的形式爆发出来，这些社会矛盾在一定范围内并不是所谓“阶级矛盾”，究其根本也不涉及政治统治的要害，完全可以通过强化政府的社会管理和服务职能予以解决。中国现代化面临的问题多是需要改善公共权力的运用的问题。国家需要通过基本制度的完善，政府需要继续转变职能、提供必要的服务来满足社会不断增加的各方面的需要。如社会反映强烈的医疗、住房、教育三大难题，尽管在形式上表现得非常激烈，但并不属于不可调和的阶级矛盾，其本质上还是社会性的问题，是由于制度、公共服务供给不足造成的，可以通过政策调整、制度完善和职能转变来解决。当然，这样的社会问题如果处理不当，也会危及执政的正当性。
其次，高速发展中产生的问题可以用加快转变政府职能的办法来缓解，保持政治稳定和一定程度的社会团结，为进一步的发展创造条件。社会中产生的各种矛盾和不稳定的状况与中国政治、经济体制改革的“不到位”有关，而这种“不到位”的情况在一定的时期内还会存在下去。发展中产生的问题最终要靠发展的办法来解决。但就某一阶段而言，在矛盾集中凸显的情况下，要凝聚全社会力量，使全体社会成员认同继续发展的目标、坚定继续发展的决心是有困难的，必须进行某种程度的调整和缓解。这就需要通过更好地履行政府职能来弥合现代化高速发展造成的社会断裂。调控发展速度与坚持发展方向同样重要，其关键在于把握社会对变化的承受度。
加快转变政府职能，有效地解决政府职能的“越位”、“缺位”问题，在履行引领经济发展职责的同时，着力改善社会管理和公共服务职责的履行状况，推行有效的社会政策，也是现代化进程不可或缺的一部分，为完善现代化的政治经济制度做出了十分重要的探索和铺垫。
再次，依据其他国家现代化进程的经验，增强国家的社会性，强化政府社会管理和公共服务职能可以有效破除发展中的障碍，消除社会危机。中国的发展道路没有现成的经验可以照抄，但他国现代化道路的成功之处是值得借鉴的。二战以来，一些西方国家利用自己积累的雄厚财力建立了“从摇篮到坟墓”的全面的社会保障，改善了全体社会成员的生活，一定程度上缩小了贫富差距，缓解了阶级对立和许多与之相关的社会矛盾，赢得了普遍的社会政治稳定和广泛的发展空间。
总之，加快转变政府职能本身是时代赋予我们的重大课题，也是中国现代化建设攻坚阶段的一个破题点，政府应当在既有基础上增强紧迫感，力争在“后战略机遇期”有所突破，为更深远的发展提供坚实的体制机制保障。
最后，基于转变政府职能理论的行政体制改革配套推进。当前围绕政府职能转变，深化行政体制改革的突破口是政府行政审批的减少和规范，同时，要加强行政监管体系的建设。可以说，行政审批是要做“减法”，而政府监管是要做“加法”，“有减有增，增减结合”。为此，行政体制改革要探索如何实现两个层面的优化：一是行政体制内部的权力结构优化，包括编制、流程、职位、部门等，这种优化主要是政府行政体系中权力结构的调整，当然也包括政府层级关系的调整。二是行政体制外部的机制优化。在政府与市场的关系方面，要以市场作为资源配置的决定性机制；在政府与社会关系方面，能交给社会力量去办的事，尽量交给社会组织和社会机构兴办。三是引进市场机制，探讨如何更好地向社会力量购买服务，改变公共服务的供给方式和机制。四是探索通过行政体制改革来改变政府行政方式。
行政体制作为中国政治体制的重要组成部分，是巩固党的领导，承接和实施人民主权、实现人民民主和国家有效治理的执行机制，也是在政府治理能力现代化的意义上，落实依法治国方略，依法执政和依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会互动建设任务的运行平台。
总的来看，加快转变政府职能，深化行政体制改革，是贯彻和落实党的十八大以来党和国家关于行政体制改革的战略布局和理论阐释，谋划推进行政领域的改革实践。以政府职能转变为核心，基于政府职能理论建构，以及注意当前转变职能中的重点、难点和“困点”，注意区分中央和地方政府的职责。特别是将基于简政放权的行政审批改革和强化市场监管的政府能力建设纳入重构行政体制改革框架中。从机构到管理制度和管理方式，再到对公务员制度提出新的要求，进而在新的起点上，更多地考虑管理效率和方式创新，增强政府公信力。
本报告对改革开放以来政府职能转变的历程进行了简要回顾，重点对2003年以来政府职能转变和服务型政府建设的研究进行了初步的学术梳理。在此基础上，从现实需求和理论研究层面对加快政府职能转变进行了展望、提出了建议。本报告要点总结如下：
（1）明确转变政府职能不是一件具体的工作，而是政府发展的方向和政府职责重心调整的过程。它不以达到某个具体的目标为终点，而是涉及党政关系、中央与地方关系、经济增长方式转变、法制建设、政府行政过程优化与政策调整等多个层面问题的系统性工程。转变政府职能是相对复杂和宏观的过程，要应对当前转变政府职能中出现的某些问题，一些过于具体的对策可能作用有限。
（2）认为加快转变政府职能，是应对政府职责体系与经济体制改革和社会整体发展的某些不协调、不适应情况的总体思路。当前，在既有成绩基础上，加快转变政府职能是政治体制改革的迫切需求，是把握战略机遇期、推动经济和社会更好更快发展的关键，也是中国政治现代化面临的重大课题。为此，转变政府职能研究要着重解决几对矛盾：1）解决两个“不相适应”——加快转变政府职能要应对政治实践中出现的政府职能的调整与经济体制改革和人们日益增长的物质文化需求不相适应的问题。2）解决两个“质量不高”——对于政府本身来说，政府自身相应的理论积累质量不高以及政府运行质量不高的局限性使得加快转变政府职能的必要性日益突出。3）破解两种“不协调”——解决地方政府的“职责错位”与央地政府之间的“职责同构”问题，推动央地政府核心职能定位与全面履行政府职能的有机结合。
（3）对过去政府职能转变历程、行政体制改革进程中的经验得失进行新的理论阐释，进而在政府职能的内涵构成，厘清政府职责体系内涵、转变政府职能的抓手，服务型政府建设、行政体制改革的“突破点”，深化行政审批改革等方面提出新的见解，凝聚和扩大学术共识，探讨合理划分政府职责体系的新思路。
总之，本报告着眼于对政府职能转变与行政改革现实效果的认识、立足于对于行政改革国际经验的规律性认识、制约职能转变掣肘因素的清晰认识，将学理研究“落到实处”。希望对在新一轮全面深化改革时期加快职能转变、深化行政改革做出战略性的解读，从而描绘职能转变的总体方向和大致路线图，建构政府纵向职责配置表，完善合理的行政问责机制与绩效评估体系，服务于“十三五”决策目标。特别是在政府职责体系、行政审批改革、行政层级优化、社会协同治理等改革路线图的关键领域，进一步提供了较成熟的政策思路和建议方案，能够对决策产生实质性的影响。具体包括：更好地处理政府职责配置中的横向、纵向及条块关系；更好地处理央地事权分解及划分与公共服务事权府际划分的关系；进一步明确行政许可权力分解与市场监管范围划分关系；进一步厘清职责放权与分权、授权与确权的矛盾关系；等等。
（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院行政管理系）