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——以海南琼中、白沙为例
陈小燕
摘要： 国定贫困县的脱贫攻坚是实现乡村振兴战略的重点，国定贫困县是我国全面小康之路上的“短板”，这些县贫困面积广、贫困人口多、贫困程度深，是当前脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”。如何确保国定贫困县脱贫不“反弹”、如何防止脱贫人口再度返贫是脱贫攻坚需要攻克的难题。当前，全国共有592个国定贫困县，本文以海南国定贫困县为例，对国定贫困县脱贫不“反弹”问题进行分析，从“授人以渔”“产业造血”“长效机制”等方面对国定贫困县的脱贫不“反弹”问题进行了剖析，以期为全国其他国定贫困县脱贫不“反弹”的实现提供一定的借鉴和参考。国定贫困县脱贫不“反弹”是实现乡村振兴的前提和基础，本研究对乡村振兴和“两个一百年”奋斗目标的实现具有重要的意义。
关键词： 国定贫困县 脱贫 海南
乡村振兴战略是党的十九大提出的重要发展战略，对解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标、实现全体人民共同富裕具有重要的战略意义。而实施乡村振兴战略，重点在于攻克深度贫困。
深度贫困地区的脱贫攻坚是一个难题，要做到“脱真贫、真脱贫”，如期实现全面小康社会以及乡村全面振兴，防止深度贫困地区脱贫人口再度返贫是一个不容忽视的问题。当前，全国共有592个国定贫困县，这些县是我国脱贫攻坚的主战场，是最难啃的“硬骨头”。确保国定贫困县脱贫不“反弹”，是脱贫之路上需要攻克的难题。作为中国唯一的热带海岛和中国最年轻的省份，海南省的脱贫攻坚对我国成功迈入全面小康社会具有重要的意义。海南省目前有5个国家级贫困县，分别是五指山市、琼中黎族苗族自治县、白沙黎族自治县、保亭黎族苗族自治县、临高县。这些国定贫困县多位于少数民族聚居区和生态核心区，经济发展受限，教育水平落后，生产生活条件恶劣。本文以海南国定贫困县琼中、白沙为例，对国定贫困县脱贫不“反弹”问题进行分析，以期为全国其他国定贫困县脱贫不“反弹”的实现提供一定的借鉴和参考，为乡村振兴奠定坚实的根基。
贫困人口能否脱贫致富，关键在于贫困者自身。因此，要防止国定贫困县脱贫“反弹”，首先要从改变贫困人口自身入手。贫困人口的脱贫愿望、智慧和技能是真脱贫、脱真贫的内生动力，只有贫困人口拥有脱贫致富的积极性和主动性，才是防止脱贫“反弹”的根本。国定贫困县，大多交通不发达，信息闭塞，加之人们的思想观念落后，要防止脱贫“反弹”，需要根除思想上的惰性，增加贫困群众脱贫的志气、智慧和技能，做到扶志、扶智、扶技三者相结合。
摆脱贫困需要志气。海南本土人相对于内陆人来说，比较安贫乐道。这主要与海南自身的特点、海南本土的环境、海南的地理位置和海南文化氛围有关。海南地处中国的最南端，拥有宜人的气候、丰富的自然资源和良好的生态环境。由于自然资源丰富，人们无须辛勤劳作，也可以采果充饥、抓鱼为生，海南四季如春，水稻一年最多可种三季，人们能够比较轻松地得到食物。另外，海南古时是个流放之地，发展起步较晚，经济社会文化发展相对滞后，生活工作节奏不快，竞争不太激烈。久而久之，在海南岛上生活的人们，逐渐形成了一种看似懒散的独特“岛民思维”方式和悠然自得的“岛民生活”方式。改革开放以后，尤其是近年来，随着内陆人民来到海南，内陆和海南文化逐渐交融，海南本土人民在潜移默化中改变着自己的习惯，受内陆文化的影响，海南人民尤其是年轻的一代，开始拥有积极向上的心态和活跃的思想以及良好的习惯。但是，在海南国家级贫困县等偏远山区贫困地区，人们思想仍然比较落后，不少贫困户脱贫致富的积极性不高，不少富余劳动力宁愿闲在家，也不愿意外出打工。这种观念在贫困地区形成了代际传递。要拔掉穷根，还需要从思想脱贫开始。在党和政府以及社会各界积极的外部物质帮扶下，海南国定贫困县的贫困状况得到了很大的改善，但这始终不是脱贫致富的长久之计。要防止脱贫“反弹”，实现最终的脱贫致富，首先需要实现“思想上的富裕”。因此，要实现海南国定贫困县的真正脱贫，首先要解决的是贫困人口的思想问题，即要拥有主动致富的意愿。如果没有贫困人群的主动配合和积极行动，再好的帮扶资源和帮扶措施也难以达到应有的效果。除了进行物质上的帮扶，更要注重思想上的帮扶。要通过各种途径和方式让贫困群众从思想上、精神上树立和增强勤劳致富的信心、勇气和动力，让他们意识到必须依靠自身努力才能斩断穷根。
摆脱贫困需要智慧。而教育是扶智治愚、拔除穷根、阻止贫困代际传递的根本途径。因此，扶智的关键方式就是发展教育。对于海南而言，由于历史原因，海南的经济社会发展比较滞后，经济发展水平严重影响了本地的教育水平。因而，海南的教育水平在整体上处于相对落后的状况。对于海南国定贫困县而言，教育资源更是严重不足，加上家庭的贫困，很多孩子上完小学就辍学在家。他们生活在受贫困文化影响的环境中，接受不到良好的教育和先进的思想文化理念，贫困思想在这个封闭的生活环境中一代一代地传递，他们从小形成了安于现状、游手好闲、不思进取的怠惰思想。受特定文化观念的影响，海南国定贫困县大多是女人承担更多的体力活，男人大多不够勤劳。不少贫困山区出现“光棍村”，基于交通闭塞、贫穷、懒惰等原因，村里的男人找不到对象，同村女子都外嫁条件更好的地区，一些贫穷村庄出现了很多单身汉。因此，要通过教育扶贫，阻断贫困思想的代际传递，让贫困地区的孩子得以全面、健康发展，形成朝气蓬勃、阳光向上的气质。通过学习知识和艺术，让贫困地区孩子们的思想和精神面貌进行脱胎换骨的改变。要通过教育让国定贫困县贫困人群从思想上发生根本性的转变，激发他们积极主动地去寻找致富的途径。在教育扶贫方面，海南各国定贫困县分别采取了一定的政策扶持。如海南五大国定贫困县之一琼中黎族苗族自治县针对全县被列为精准扶贫对象家庭的全日制在校大学生、高中生、中职生、初中生、小学生、幼儿园（小学附设班）在园儿童，实施精准帮扶，以“免、减、助、奖、贷、补”等形式实行多元化教育扶持，积极构建覆盖全县贫困学生的帮扶机制。海南另一大国定贫困县白沙县除了对建档立卡的贫困家庭学生实施教育帮扶，还致力于提高偏远乡村教师工资补助，加大对乡村教师队伍建设的支持力度，建立统筹乡村教师补充机制，推动城乡教师合理流动和对口支援。
摆脱贫困需要技能。“授人以鱼”不如“授人以渔”，一条鱼虽能解一时之饥，却不能解长久之饥，若想永远有鱼吃，就必须学会钓鱼的方法。要从根本上解决贫困群众的贫困问题，必须把增强贫困群众的脱贫能力作为防止贫困群众脱贫又返贫的根本措施。对贫困地区的贫困人口进行技能培训，让贫困者获得一技之长，增强国定贫困县贫困者脱贫致富的能力，是巩固精准扶贫成果、防止国定贫困县脱贫“反弹”的重要保障。当前，海南国定贫困县正多渠道、全方位开展各项技能培训，拓宽就业范围，提升贫困人口脱贫致富能力。例如白沙县针对当地大部分贫困人口创业意识差、生产技能水平低等问题，以“技能型乡镇政府”建设为抓手，建立乡镇干部学习培训、定点扶贫进村入户、科技帮扶制度，增强乡镇干部的服务意识，提高服务本领，改进工作作风，全县干部群众形成了“学技能、学业务、干事业”的良好氛围，促进农村经济发展，增加收入。通过大力开展劳动力技能培训，促进自主创业和转移就业。对有创业意愿的贫困农户，组织开展创业培训，并引入小额贴息贷款帮助他们创业，以创业带动就业，增强就地发展产业、自我发展创业的能力素质。对有外出就业意愿的农户，结合本地区产业发展的用工和市场需求，有针对性地开展订单培训，以“转移一人、脱贫一户”为目标，就近就地转移就业。积极搭建就业用工供需平台，结合“美丽乡村”建设需要，开发农村保洁员、护林员等社会公益性岗位，就近聘用符合条件、责任心强的贫困户家庭成员，由政府或各相关部门予以薪金补贴，补贴经费列入财政预算，促进贫困农户富余劳动力全就业。同时，结合黎族非物质文化遗产——双面绣和黎锦技艺，对贫困地区妇女进行黎锦技艺培训，将手中的黎锦、双面绣等作品做成芭蕉村乡村旅游特色产品，从而拓宽当地农村妇女的就业门路。对于国定贫困县的贫困户而言，只有“授之以渔”，培养拥有科技素质、拥有职业技能、拥有创业能力的新型劳动力，使贫困群众拥有一门以上的致富本领，才能从根本上摆脱贫困，防止脱贫“反弹”。
要想彻底防止脱贫“反弹”，光靠外部“输血”远远不够，根本方法在于找到致富路子，增强内部“造血”功能。要立足长远考虑，根据不同地区的资源禀赋和自身优势，因地制宜发展特色产业，获得产业的支撑，激发农民的致富内生动力，实现国定贫困县脱贫致富不“反弹”。没有可持续发展的好产业，贫困群众就无法从根本上摆脱贫困。在“造血式”扶贫方面，海南国定贫困县主要通过发展农业特色产业和生态旅游等保证贫困人口获得长期稳定的收益。
海南拥有全国独具特色的热带农业资源。因此，海南国定贫困县脱贫致富的主要方式之一是因地制宜发展农业特色产业。位于海南岛中部山区生态核心区的琼中黎族苗族自治县，素有“海南绿肺”的美誉，长期以来，因为保护生态、限制开发等，经济发展相对落后。
为了脱贫致富，琼中县结合本地实际情况，探索出农业特色产业脱贫的发展之路。在发展农业特色产业脱贫方面，琼中县深入开展“百村百社、千人万户”创业致富计划，重点发展桑蚕、养鸡、养鹅、稻鱼共生、养蜂、养羊、养牛、益智、油茶等9类特色产业，并推行“龙头企业+基地+贫困户”“专业合作社+基地+贫困户”“村集体经济+基地+贫困户”“种养大户+基地+贫困户”等4种产业扶贫模式，深化龙头企业、专业合作社、村集体经济、种养大户等4类新型农业经营主体与贫困户利益联结，让产业扶贫走上规模化、标准化、效益化的发展道路。
与琼中县毗邻的白沙黎族自治县地处海南岛中部偏西，是海南的生态核心区，也是海南5个国家扶贫开发工作重点县之一。白沙县的传统产业主要有橡胶、甘蔗、木薯等产业，由于这些传统产业效益低，为实现脱贫致富，需要在稳定传统产业的同时，挖掘农业特色产业。在挖掘农业特色产业方面，扶持和引导致富带头人、大户、专业合作社建立生产基地，实行“种养大户+贫困户”模式、“贫困户+贫困户”抱团模式、“政府+公司+贫困户”互利经营模式、“合作社+自然村+贫困户”集体经营模式等，吸引贫困户以扶贫物资、土地、劳动力入社、入股，建立与贫困户的利益联结机制。按照优土优用的原则，首先进行传统产业梳理，稳住种植面积达50万亩的橡胶产业，调减甘蔗、木薯等低效产业，扶持发展白沙绿茶、益智南药、瓜果蔬菜等高效产业；其次进行特色产业培育并引导其发展，利用林下土地资源扶持发展地方特色立体种养业，引导发展休闲农业以及庭院经济，为脱贫致富探索出新的产业发展之路。
由于海南拥有得天独厚的生态环境，因地制宜地发展乡村旅游产业是海南贫困地区实现脱贫的另一重要方式。海南国定贫困县大多处于海南岛中部山区生态保护核心区，由于受到生态红线的硬约束，经济发展受到很大的限制。这些贫困县在探索产业发展方面，可以充分挖掘本地旅游资源，因地制宜发展乡村旅游产业。如琼中县在实现旅游脱贫方面，通过建设富美乡村旅游新品牌，推进琼中10条“奔格内”乡村旅游线路建设，引导沿线村庄贫困户发展民宿客栈，由贫困户提供空闲房屋，县旅游总公司进行装修改造，民宿客栈运营收入按照农户60%、村集体5%、县旅游总公司35%的比例进行利润分成。琼中黎族苗族自治县什寒村的旅游发展模式是琼中旅游扶贫开发的成功样板。什寒村是海南省海拔最高的村庄之一，海拔800多米，素有“天上什寒”“天然氧吧”的美誉。什寒村居住着黎族苗族同胞共100户520人，由于该村海拔高、温度低，橡胶、槟榔等传统经济作物无法种植，村民守着青山绿水却过着穷苦的日子。什寒村为了实现脱贫致富，充分挖掘黎苗文化的内涵，大力发展乡村旅游。自2013年8月启动旅游项目以来，村民的人均纯收入从2012年的2720元增长到2016年的12013元。什寒村实现了从一个极度贫困山村向“最美中国乡村”的成功蜕变。2016年9月，什寒黎苗山寨被列入全国旅游扶贫示范项目。海南白沙黎族自治县在发展乡村旅游脱贫方面，扶持富有特色文化内涵和具有革命历史意义的贫困村，打造“农业观光”“文化体验”“乡村度假”等特色鲜明的乡村旅游产品。白沙县结合当地的民俗文化特色，开发具有民族地方特色的旅游商品，举办乡村旅游节庆活动，让贫困户全面参与乡村旅游，促进贫困村增产增收。琼中、白沙等国定贫困县在扶贫开发方面，取得了可供借鉴的经验和成绩。
2017年中央一号文件提出“田园综合体”的概念，提出要“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范”。田园综合体模式，让农民获得了自主“造血”的新途径，为贫困户摆脱贫困开辟了一条新路子。围绕田园综合体概念，海南深入推进农业供给侧结构性改革，结合本地特色，充分利用海南的热带特色农业和生态环境资源，提出建设“共享农庄”，优先在自然环境良好的贫困村特别是少数民族贫困村发展集循环农业、创意农业、农事体验于一体，以移动互联网、物联网等信息技术为支撑，以农业和民宿共享为主要特征，农业文化旅游“三位一体”共建共享共赢的“共享农庄”。“共享农庄”本着以农为本的原则，突出农业特色，挖掘农业多元属性，在发展现代农业的同时拓宽非农功能，促进一二三产融合，保持农村田园风光，留住乡愁，实现生态可持续发展，实现农民增收、农业增效、农村增美。如琼中黎族苗族自治县的什云村是琼中“富美乡村”建设试点，通过政府引导、企业投资的方式，实现现代农业和乡村旅游联动发展。
长效机制是保障脱贫攻坚深入、有序推进，不断巩固产业脱贫等“攻坚战”成果的重要抓手。在国定贫困县脱贫攻坚长效机制方面，要建立完善的社会保障机制和科学的扶贫管理机制，为国定贫困县的脱贫提供制度上的长效保障。
海南省在实施社会保障兜底脱贫方面，按照“保基本、兜底线、促公平、可持续”的基本原则，进一步完善农村最低生活保障制度，对无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口实行政策性低保兜底扶贫。目前，海南各市县正在将社会保障兜底脱贫付诸实践。琼中县大力实施社会保障兜底脱贫工程，对该县农村居民最低生活保障标准280元以下的建档立卡贫困户，除给予补差外，对老年人、未成年人、重疾人等，按家庭困难程度，在原补差基础上增加10%～30%不等补助金；符合医疗救助（大病救助）或临时救助条件的，同时可以申请医疗救助（大病救助）或临时救助；低保家庭成员中子女考上大专以上院校的，可以申请入学救助。在实施健康医疗脱贫工程方面，琼中县创新实行“一站式”结算、“家庭签约医生”服务、“绿色通道”就诊、分类救治等机制，率先在全省推行医疗补充商业保险和贫困人口专项资金救助，筑牢医疗保险、大病保险、医疗补充商业保险、医疗救助、临时救助、贫困人口专项资金救助等健康扶贫“六道防线”。
白沙县在社会保障兜底脱贫方面也取得了一定的成效。截至2016年10月，已向1446户3675名农村低保人员发放低保金901万元，做到应保尽保；投入医疗救助资金1205万元，医疗救助3824人次。同时，切实提高贫困对象的住房、医疗卫生保障水平。资助贫困对象普遍参加新农合，推行大病保险，开展义诊，在公立医疗机构住院实行“先诊疗后付费”模式，想方设法解决贫困群众看病就医问题。
建立可持续性的脱贫攻坚考核管理机制，是确保国定贫困县脱贫成果可持续性的重要保障。在扶贫开发考核方面，海南省结合自身实际，用好政绩考核的“指挥棒”，改变对海南国定贫困县的考核方式，针对5个国家级贫困县，制定特殊的考核指标，把扶贫成效列于第一位，并把扶贫资金使用、扶贫项目实施、特色产业发展、基础设施改善、贫困人口生活水平提高、贫困人口数量减少、增强贫困地区发展内生动力和活力、带动贫困群众持续稳定增收等作为考核标准。
贫困县考核改革之后，不再规定GDP的硬性考核，但更强调自身的长远发展。在新的考核机制导向下，海南国定贫困县不再受制于GDP硬性指标，凭借各自的优势产业实现了突破，取得了显著的成效。在扶贫开发管理机制方面，海南贫困市县建立了严格的责任落实机制，为脱贫攻坚夯实制度根基。琼中县实行脱贫攻坚党政同责，由县委书记、县长挂帅“双组长”，县、镇、村逐级签订责任状，明确职责分工，形成了一级抓一级、层层抓落实的“大扶贫”格局。白沙县在扶贫开发管理机制方面，专门成立脱贫攻坚指挥部，县委书记、县长任总指挥，下设1个办公室和资金保障组、产业发展组、基础设施组、移民搬迁组、整村推进组、教育电商组、社会保障组、监督考核组8个工作组，8名县级领导及相关职能部门主要负责人分别担任组长和副组长。乡镇相应成立扶贫工作站，村委会成立扶贫工作室，进一步落实了各级领导责任，将以往由县扶贫部门主抓、乡镇配合、部门参与的扶贫机制，转变为由县指挥部统筹、乡镇主抓、有关部门广泛参与的工作格局。白沙县还建立了县、镇、村“三级联动”和政府、部门、社会“三位一体”的责任体系，健全干部驻村入户帮扶制度，实施乡镇干部包片责任覆盖、领导挂点、部门包村、干部包户的对口帮扶工作责任制，安排全县127个县直部门联系帮扶83个村委会，将所有贫困村、贫困户脱贫任务，分解落实到乡镇、县直各部门，实现每个“预脱贫”户都有乡镇帮扶责任人和县直机关部门帮扶责任人。严格的责任落实机制，为海南脱贫攻坚提供了制度保障。只有建立健全脱贫攻坚的长效机制，才能为国定贫困县脱贫不“反弹”、脱贫人口不返贫构筑坚实的屏障。
谭海清：《从“第一贫困县”到“扶贫成效第一”的嬗变——海南省琼中黎族苗族自治县县委书记孙喆专访》，《小康》2017年第29期。
王剑锋：《海南琼中迎来发展新机遇》，《中国县域经济报》2015年7月23日，第4版。
张颖：《用好政绩考核的“指挥棒”》，《中国县域经济报》2015年7月23日，第4版。
《中共海南省委 海南省人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施意见》，《海南日报》2016年4月19日，第3版。
《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，《人民日报》2017年2月6日，第1版。
王赵洵、海南：《种好全域旅游“国家试验田”》，《中国旅游报》2017年6月28日，第2版。
习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。
何伟：《海南琼中县发展龙头企业、专业合作社等新型农业经营主体与贫困户共担模式——产业扶贫劲头足》，《经济日报》2017年12月1日，第12版。
《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，《人民日报》2018年2月5日，第1版。
《国家扶贫开发工作重点县名单》，http://www.cpad.gov.cn/art/2012/3/19/art_50_23706.html。
周正平、代超：《海南全域旅游：总能给你一个向往的理由》，http://www.xinhuanet.com/fortune/2017-04/27/c_1120882336.htm。