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——基于贵州省实践
杨青贵
摘要： 中国的贫困问题已从绝对贫困转向了相对、暂时性贫困。易地扶贫搬迁是应对中国贫困问题的重要路径之一，但在适用对象、使用方式等方面大多具有相对确定的边界范围。对贵州省开展的易地扶贫搬迁及其经验进行研究，可为易地扶贫搬迁实践提供经验借鉴。对于易地扶贫搬迁实践可能面临的法律风险、政策风险、经济风险、生态风险，需要坚持社会共治的理念，以建立易地扶贫搬迁的风险防范机制。
关键词： 易地扶贫搬迁 精准扶贫 社会共治
贫困在本质上是对基本可行能力的剥夺，最后的表现形式是难以维持体面而有尊严的生活。改革开放以来，民族地区扶贫开发大致经历了改革带动战略阶段（1978～1985年）、开发式扶贫战略阶段（1986～1993年）、扶贫攻坚战略阶段（1994～2000年）、能力培育战略阶段（2001～2010年）以及精准扶贫攻坚阶段（2011年以来）。精准扶贫成为增强扶贫的针对性和有效性、抵消经济增长减贫效应的下降而必须采取的措施，有助于显著增进和提升贫困地区农民分享经济发展成果的机会和能力，增加收入分配结构低端的贫困人群脱贫机会。当前我国仍有很多贫困人口居住的地方不具备基本的生存条件，或者生态环境比较脆弱，搞开发容易破坏生态环境，只有采取易地扶贫搬迁的方式实施精准扶贫，才能有效解决贫困问题。
2015年11月29日印发的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出，将“实施易地搬迁脱贫”作为我国打赢脱贫攻坚战的关键。国家发改委于2016年9月20日印发的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》明确了易地扶贫搬迁的基本内容。足见，易地扶贫搬迁不是简单的人口空间转移，而是一项牵涉方方面面的系统工程。当前，易地扶贫搬迁主要面临扶贫对象边缘化、农户参与度不足且缺乏差异性、扶贫资金管理手段异化和目标缺失、扶贫政策死板、效果评价囿于纯粹经济性评价、贫困再生产问题严重等现实困境。
对此，我国理论界与实务界尚处于探索初期阶段，且主要集中在经济学、社会学、民族学等学科领域，既缺乏法学等学科领域的深入、系统研究，也在研究选题上过于偏向精准扶贫、民族地区扶贫等方面，直接性相关研究极少。同时，国外可适用于我国民族地区的直接性研究成果略显匮乏。事实上，“易地扶贫搬迁”是实现精准扶贫精准脱贫的有效方式之一，应当构建多元互动的整合型政策实践网络，创新移民安置方式与调整移民生计方式，更需要在方案设计与实施中兼具共性与个性、理论与实务，系统、深入挖掘易地扶贫搬迁的实践经验、理论障碍与现实困境，由点及面促进易地扶贫搬迁相关理论和制度的完善与创新。
2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次做了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年1月，中共中央办公厅就精准扶贫及其工作模式做了详细的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2015年10月16日，习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，并提出“六个精准”（扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）等思想和要求。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》明确将“加快健全精准扶贫工作机制”作为“创新农村扶贫开发体制机制”的重要内容。
《“十三五”脱贫攻坚规划》指出，截至2015年底，我国还有5630万农村建档立卡贫困人口，主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县（以下统称贫困县）和12.8万个建档立卡贫困村，多数西部省份的贫困发生率在10%以上，民族8省区贫困发生率达12.1%。截至2016年底，按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2016年我国农村贫困人口为4335万人，比上年减少1240万人。
党的十九大报告明确提出，要“深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫”，“坚决打赢脱贫攻坚战”。如何打赢脱贫攻坚战成为全面实现小康社会的重大使命要求。
西部地区是我国脱贫攻坚战的主战场之一。2016年7月20日，习近平总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会上强调，“西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板”，需要“进一步做好东西部扶贫协作和对口支援工作，必须采取系统的政策和措施”。中央明确提出“计划五年内对近1000万建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁”。
在精准扶贫战略部署下，贵州成为全国扶贫攻坚的主战场和决战区。贵州省在2011～2015年，已完成15.1953万户65.8242万农村人口易地扶贫搬迁工作。到2020年，贵州省将完成39.2306万户162.5093万人的搬迁工作，年均搬迁40万人。
在此背景下，系统、深入研究贵州省易地扶贫搬迁可能面临的风险并提出防范与应对举措，必然成为有效落实中央精准扶贫部署、顺利推进贵州省易地扶贫搬迁工作的重要保障。
易地扶贫搬迁的依据及其主要内容主要体现在2015年11月29日印发的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和国家发展改革委于2016年9月20日印发的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》中。尤其是后者明确提出，新一轮易地扶贫搬迁面临着搬迁任务繁重艰巨、安置资源约束日益凸显、搬迁对象贫困程度更深、工程实施难度更大等前所未有的挑战。为此，新一轮易地扶贫搬迁瞄准“一方水土养不起一方人”地区中的建档立卡贫困人口，在充分尊重搬迁群众意愿的基础上，全力推进易地扶贫搬迁。
尽管我国尚未对易地扶贫搬迁做出正式的界定，但依据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》及中央其他相关文件规定，结合各地易地扶贫搬迁实践探索情况，仍然可以对易地扶贫搬迁做内涵界定。易地扶贫搬迁是指针对自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺且相对集中的农村贫困地区的贫困人口，国家和社会通过统筹运用中央预算内投资、地方政府债务资金、专项建设基金、低成本长期贷款、农户自筹资金、地方自筹及整合其他资金，在贫困人口自愿的基础上，迁移安置到居住条件和居住环境好、基本公共服务水平较高、增收渠道和就业机会较多的地方的一种可持续的精准扶贫方式。
不难发现，我国易地扶贫搬迁主要存在两大特点：一是党的十八大以来，我国易地扶贫搬迁进入了新阶段，新一轮易地扶贫搬迁与以往的易地扶贫搬迁相比既有内在延续性，也有许多新时代的新特点和新挑战；二是易地扶贫搬迁本质上是国家和地方实施精准扶贫，全面推进扶贫攻坚战略实施的关键抓手和基本路径，但必然服从于依法治国的基本方略。易地扶贫搬迁是在依法治国方略下实施的，需要运用法治理论和法治手段破解易地扶贫搬迁中的挑战与问题，协同推进易地扶贫搬迁工作。
尽管国家政策明确规定的搬迁对象是按照一定标准统计的建档立卡贫困人口，但各地往往又根据资金投入情况和贫困人口的实际情况，将易地扶贫搬迁的对象限定在“一方水土养不起一方人”的地方，包括建档立卡贫困人口和建档立卡贫困人口之外具有搬迁必要的贫困人口。“一方水土养不起一方人”的地方主要包括以下几类：①生存环境差、人地矛盾突出、不具备基本生产生活条件的地方，②生态环境脆弱、限制或不宜开发的地方，③距城镇和交通干道较远、基础设施和公共服务设施难以延伸到的地方，④贫困发生率高、扶贫成本高的地方，⑤地质灾害多发、安全隐患较大的地方。
易地扶贫搬迁工作全国各地均在开展，但从实践做法、典型经验、影响效果等方面来看，贵州省易地扶贫搬迁极具代表性。贵州省易地扶贫搬迁是在国家扶贫开发部署下积极开展的实践探索。国家扶贫攻坚战略部署以及贵州省具体省情，成为决定贵州省易地扶贫搬迁探索进度、实践内容、实现路径等方面确定与选择的主要依据和重要因素。贵州省易地扶贫搬迁实践探索坚持了“顶层设计+基层探索”相结合的实践路径，为有效实施精准扶贫、脱贫攻坚提供了“贵州解法”。
正如塞尔兹尼克所言：“制度化是一个充满价值的结构。”易地扶贫搬迁既是一项重要的精准扶贫实践探索，也是一项扶贫开发的重要制度范畴。“五大发展”理念同样应当而且确实已经成为易地扶贫搬迁的基本理念和重要价值取向。《贵州省易地扶贫搬迁工程实施规划（2016～2020年）》等文件明确将“牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”作为精准扶贫的指导思想，坚持“顶层设计+基层探索”的实践路径，鼓励并支持基层开展探索创新，涌现出农村“三变”“塘约经验”“四方五共”等新时代实践创新的做法和经验，协同推进易地扶贫搬迁的协调、绿色、开放、共享发展。
在中央的领导下，贵州省六盘水市率先探索农村“三变”改革。之后，贵州省内围绕农村“三变”改革亦开展了许多富有成效的实践探索。例如，水城县充分利用25个少数民族“大杂居、小聚居”等特点，通过以文为股打造玉舍彝族文化产业园、以画为股打造陡箐镇农民画产业园、以绣为股打造补那布依文化产业园等措施，成功将民族文化与“三变”改革、易地扶贫搬迁、特色城镇、全域旅游等融合发展。2017年3月9日，中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅联合下发《关于印发〈贵州省全面推进农村资源变资产资金变股金农民变股东改革工作方案〉的通知》（黔委厅字〔2017〕17号）明确要求，在全省21个县（市、区）开展“三变”改革试点基础上，要总结试点经验，在全省全面推进农村“三变”改革。该方案明确提出了“建立股权合作机制”等八大机制作为农村“三变”改革方案的主要内容。
党的十八大以来，习近平总书记将社会治理工作与民生工作作为社会建设的两大根本任务，强调加强顶层设计，对社会治理问题以及如何创新社会治理做出了符合中国实际的科学论断，提出了社会治理重要思想。贵州省在易地扶贫搬迁等精准扶贫实践中，坚持用精准扶贫工作统领区域乃至全省经济社会改革发展，在易地扶贫搬迁实践中探索形成了许多具有创造性的创新社会治理模式和方式，实现了多方的社会共治。例如，黔西南州位于滇黔桂三省（区）接合部，是一个多民族聚居，尤以布依族、苗族居多的少数民族自治州。黔西南州在易地扶贫搬迁中逐渐摸索形成“四方五共”工作法
，例如，册亨县巧马镇运用“四方五共”工作法，与相关群众开展19轮“共商”，共同议定乡村发展倍增计划和易地扶贫搬迁内容，并就实施中的相关问题及时“共商”，激发了群众和相关工作人员的积极性和主动性，顺利实现64个自然村寨整体搬迁（其中孔屯等4个村属于整村搬迁），覆盖该镇2026户8400余人。
贵州省通过制定科学的易地扶贫搬迁规划以及较为完善的实施体系、支持政策、风险防范措施等，在很大程度上实现了易地扶贫搬迁工作推进的协调性和系统性。例如，《贵州省人民政府关于深入推进新时期易地扶贫搬迁工作的意见》（黔府发〔2016〕22号）明确提出，按照“省负总责、市州协调、县为主体”的管理体制，整合资源、各负其责、齐抓共管、合力攻坚。典型做法如“五个三”经验：统筹资源盘活“三地”，建立助民增收机制（盘活用好承包地、盘活用好林地、盘活用好宅基地）；广开门路落实“三就”，建立稳定脱贫机制（通过多渠道促进就业创业、满足就学需求、提高医疗服务能力）；用足政策衔接“三保”，建立为民增福机制（做好低保政策衔接工作、做好城乡医疗保险统筹工作、做好养老保险保障工作）；整合资金建设“三所”，建立为民解忧机制（开辟经营性场所、开辟农耕场所、开辟公共服务场所）；探索好集体经营、社区管理、群众动员三个机制（建立集体经营机制、社区管理服务机制、群众动员机制）。
党建是改革发展和实践探索的核心和重要保障。贵州省要求从省到村组建立易地扶贫搬迁工作组织。建立脱贫攻坚指挥长制、联席会议制度，由省领导担任14个深度贫困县脱贫攻坚总指挥长或常务副总指挥长，14个深度贫困县的县级党政主要领导则是脱贫攻坚的第一责任人和指挥长，乡镇则包干定点脱贫攻坚，村支两委负责人、第一书记、驻村工作队等承担具体工作。
此外，自2012年起，贵州省逐步开展大数据建设工作，并取得相应进展。贵州省在易地扶贫搬迁等精准扶贫实践中，注重大数据的优势作用。贵州省积极探索“1+N+N”，即“一云助力、多端协力、多方合力”的大数据精准扶贫模式，将精准扶贫与大数据有效衔接起来，逐渐探索形成了用数据甄别、数据决策、数据管理、数据考核的精准扶贫方式。
大数据的优势作用在贵州省内各地易地扶贫搬迁实践中得到了较好的体现和发挥。
一是与村民自治立法的衔接问题。部分地方尚未将社会治理作为易地扶贫搬迁的核心内容，部分地方探索形成的易地扶贫搬迁做法尚未融合村民自治规则，与党的十九大报告所提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”要求仍存在一定差距。二是搬迁人口集体成员权认定问题。一方面农村集体经济组织成员资格缺乏有效认定的依据和标准，另一方面人口搬迁与农村土地有效利用之间的协同实现机制和制度建设仍然滞后。三是城乡建设用地指标统筹利用与耕地质量保障之间缺乏有效衔接，城乡建设用地指标流转使用方式较为局限，流转利益实现途径较少，流转利益公平分享机制尚未建立。四是财政扶贫资金股权化利用与精准扶贫、财政扶贫资金有效利用等要求之间仍存在一定差距，并且财政扶贫资金股权化运行模式和方式稍显单一、股权化利用的方案和制度设计缺失、监管机制与监管制度建设相对滞后。五是迁出地和迁入地的集体土地等集体产权的安排、配置、利用等方面制度设计缺失。
一是贫困人口搬迁及权益处置的个人意愿问题。部分地方为推进易地扶贫搬迁工作，对于搬迁对象是否搬迁、如何搬迁等，存在政府代其决定的问题。二是易地扶贫搬迁涉及农村土地制度问题时，部分地方可能与中央关于农村土地征收、集体经营性建设用地“入市”、宅基地制度改革选择试点封闭运行的要求不相符合。三是易地扶贫搬迁仍然采取分头监管的传统行政监管体制，存在对易地扶贫搬迁监管领域及监管内容的把握不足、监管漏洞和监管争议屡见不鲜、监管权配置及其行使的合理性有待提升等问题。四是易地扶贫搬迁与建设用地指标增减挂钩政策要求、与资产收益扶贫的政策仍然存在一定的衔接问题。
一是易地扶贫搬迁政策实施的物质基础的可持续性问题。当前易地扶贫搬迁资金主要以财政扶贫资金为主，兼有社会捐赠、农民自筹、金融贷款等其他来源资金，但对财政依赖过重，其资金构成比例与可持续发展要求之间存在差距。同时，易地扶贫搬迁相关项目市场吸引力不足、市场竞争力不够，并且贫困人口搬迁后的后续发展所需资金的投融资渠道较少。二是易地扶贫搬迁的高风险、高成本、低收益与金融机构盈利目标之间必然冲突，金融倾斜性扶持的理念和制度安排仍然缺失，金融支持方式和渠道较少。三是部分地方过于偏向外来引入型产业，尤其是承接高能耗资源型产业，缺乏有效开发内生性的具有比较优势的产业的能力和手段，并面临市场风险的传导问题。
一是相关主体对易地扶贫搬迁中生态同步保护的重视度不够，生态文明建设缺乏相关理论的支撑，生态保护在易地扶贫搬迁相关方案及举措设计中所占分量以及贯彻实施力度有待提升和增强。二是一些地方环境问题严重，环境生态治理机制实践探索创新不足，环境生态补偿等利益分享机制尚未全面建立，生态环境监管体制有待进一步改革。三是易地扶贫搬迁中自然资源产权制度不完善。典型问题如自然资源资产的性质与权利安排存在争议、自然资源资产所有与行使主体的制度安排缺失、自然资源资产的监管制度建设不足、收益分享机制缺失。四是长效的生态环境保护激励机制与可持续发展机制缺失。
随着扶贫理念及方式转型，中国已进入精准扶贫时代。在精准扶贫视野下，人口贫困主要表现为物质贫困、精神贫困、教育贫困、机会贫困、资源贫困。农村贫困的消除需要国家、社会、集体、个人协同努力。精准扶贫的主要责任在政府，但农民、农民集体乃至整个社会都负有相应的义务和责任。尤其是农民集体对作为集体成员的贫困人口的扶助帮助，既是其存在的正当性和当然价值，也是集体所有制不断发展壮大的应然要求。事实上，集体功能实现的关键在于集体供给公共产品所必需的物质来源。农村土地产权是集体和农民共同拥有的重要稀缺资源和法定权利，也是农民自身以及农民集体帮扶贫困人口的主要物质基础。
除国家责任外，集体应以其拥有的土地、资金及其他资源作为集体收益来源，通过供给公共产品形式倾斜保护贫困人口。尤其是集体土地所有权更应成为集体收入分配调节功能实现的物质保障。但集体收益权等集体土地所有权的权能存在缺失问题，集体拥有的土地等自然资源资产市场化利用程度及其价值的市场化实现程度普遍较低，集体致力于易地扶贫搬迁等精准扶贫工作是极其必要的，但其力量极为有限。为有效发挥集体的功能，完全可探索开展试点，推动农村土地等资源资产价值的有效实现，使其与国家土地等资源资产管理职能职权相对分离，促进实质公平等价值的有效实现。有必要建立以实质公平为价值诉求的集体公共产品供给制度，充分发挥集体、个人、政府、社会在农村社会收入分配调节中的作用。
易地扶贫搬迁相关风险和问题的防治，应当以整体、协同、系统的高度和视野，以“五大发展”理念为主要依据，以农村“三变”改革为总抓手，以创新社会治理为内核，以改革实践探索创新为指引，以依法合规为保障。一是要把握好农村“三变”改革所具有的较强的指导性、高度的概括性、突出的开放性以及科学的实践性。通过体制机制建设，创新“三变”改革；通过“三变”改革，统筹农村改革；通过农村改革，实现全面小康。农村“三变”改革是一项系统工程，应当按照“加强党建是基础、改革创新是动力、创新治理是主线、利益共享是关键”的思路和要求，重点推进相关体制机制创新，充分发挥“大数据”“互联网+”等的优势功能和关键作用，协同、全面推进理论研究和实践探索。
2016年底印发的《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》以及《“十三五”脱贫攻坚规划》均提出“开展资产收益扶贫”。四川、湖南、湖北、重庆、贵州、广西、云南等地亦开展了资产收益扶贫相关实践探索。资产收益扶贫与精准识别、精准扶持、精准考核以及2017年中央一号文件存在较强适应性，其导向具有高度吻合性，已成为贫困地区实现精准扶贫的重要出路。易地扶贫搬迁具备实施资产收益扶贫的基本条件和实践基础。一方面，大量的财政资金以及集体“三资”、社会资源投入，为开展资产收益扶贫奠定了重要的物质基础。同时，许多贫困地区还具备较为丰富的旅游、矿产等资源，可通过农村土地使用权入股的方式，实现资产收益扶贫。另一方面，贵州省内多地已经开展了许多资产收益扶贫的试点探索，积累了宝贵的经验，并且与中央和地方关于农村“三变”改革等要求之间存在高度契合性。然而，要实现资产收益扶贫的有效推进必须加快推进相关理论研究，试点探索相关机制和制度建设，从准入、运行、权益配置、退出等各个环节加强基本制度以及风险防控机制建设。
长效的收益公平分享机制是易地扶贫搬迁等精准扶贫政策有效实现的关键和重要指引。其建设需要把握好以下关键点。一是重点建立健全农村集体资产资源资金可持续投入农村以及易地扶贫搬迁的机制，同时把合股联营贯穿农村以及易地扶贫搬迁的全过程，能产生价值的资源资产均可探索入股，实现农村资源要素价值最大化。二是继续推进并做好以古村落、古树、自然文化遗产等特色资源一定时期使用权作价入股的投入机制，但不得以发展为由致使其遭破坏、损毁和流失。三是均衡股权配置的效益性与公平性，完善股权结构和治理方式，界定好集体股、农民股、企业股等各类股份的权利和义务、收益和风险，保护好农民利益、集体经济组织和企业等利益相关者的合法权益。在股权配置中，应当重点协调好发展与公平的关系，合理配置集体股、成员股、扶贫股。四是加强股份分红管理，探索建立制度化的股权固定分红、保底分红、效益分红等机制，健全农民利益联结机制。五是从地方性法规、地方政府规章、行政执法、公正司法等方面，加强对股权收益的保护。
基层党组织建设是易地扶贫搬迁等精准扶贫政策的重点和关键。从全国范围来看，确有不少地方基层党组织尤其是村组党组织存在突出的建设不足、组织涣散等问题。贵州省易地扶贫搬迁强调基层党组织在精准扶贫中的基础性中坚作用，基层党组织建设得到了极大提升。当前及以后一段时间，基层党组织建设的重心将放在提高社会治理创新能力和服务百姓水平两方面，并极其有必要将之作为易地扶贫搬迁风险识别与防治的重要内容来推进。这就需要按照党的十九大报告关于“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”的要求，依据习近平中国特色社会主义思想和基本方略要求，全面加强党组织建设，全面从严治党。在此基础上，将党建的重点放到乡镇和村组、社区党组织建设上面。尤其要强化农村基层党组织领导核心作用，配齐配强支部书记，选好“领头羊”，建强党支部，严格落实各级党委抓农村基层党建工作责任制，强化党委主体责任和书记第一责任人职责，充分发挥党员干部的主动性和积极性，有效实现党组织在精准扶贫及乡村振兴中的重要作用。
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