下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
徐志明
摘要： 与传统扶贫方式相比，资产收益扶贫转变了经营主体和政府职能，拓宽了投资领域，增加了农户收益渠道，实现了贫困农户、贫困村、政府多赢，开辟了新时代精准扶贫的新途径。资产收益扶贫实行的时间不长，在实践过程中存在产权不清、投资效益不高、分配不合理等问题。要进一步明确扶贫资产的产权，进一步放宽扶贫资产投资范围，对扶贫资产经营主体实行财政金融支持，日益完善资产收益扶贫运行机制。
关键词： 资产收益扶贫 精准扶贫 扶贫资产
改革开放以来，随着经济的发展以及国家扶贫投入的增加，中国贫困人口已经大幅减少。在反贫困取得巨大成效的同时，减贫的难度也越来越大。根据对国务院扶贫办建档立卡农户数据分析，我国现有贫困人口中，因病、因残以及缺少劳动能力致贫人口大约占2/3，这部分人口已经成为贫困群体中的“硬骨头”。由于贫困户发展能力弱，传统的区域发展扶贫和扶贫到户帮扶措施很难起到脱贫的效果，产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户。进入21世纪后，中央及时调整了扶贫战略，提出了精准扶贫政策。目前在精准扶贫方面的困难主要体现在如何精准识别、精准扶持和与之相关的如何精准考核这三个方面。
资产收益扶贫是新时期我国精准扶贫政策的重要抓手。资产收益扶贫是指在精准识别的基础上，以稳定增加贫困人口收入为目的，为贫困人口创造资产，充分运用市场化手段，提高贫困人口生产参与度，为其创造财产性收入。在中国反贫困新形势下，国家“十三五”规划中明确提出“探索资产收益扶持制度，通过土地托管、扶持资金折股量化、农村土地经营权入股等方式，让贫困人口分享更多资产收益”的全新帮扶措施。
与传统的给钱给物的“输血式”扶贫不同，资产收益扶贫增强了农户参与度，提高了农户生产技能。作为扶贫机制创新，资产收益扶贫将市场力量与农户直接对接，农户或村集体以资产参与企业经营，企业以利润或利息回馈农户，帮助其脱贫。市场机制被完整纳入贫困帮扶系统，改变了政府大包大揽的局面，以市场契约保障了扶贫效果，培养了农户的市场意识，提高了贫困人口的参与度。这类帮扶方式既照顾了现有贫困人口劳动能力不足、市场意识差的短板，又贯彻了精准扶贫方针，实现了收益到户，提高了扶贫效率。资产收益扶贫为农村无劳动能力或弱劳动能力的贫困农户提供了稳定持久的收入来源，成为我国今后一个时期精准扶贫工作的重要抓手。本文基于对江苏省资产收益扶贫项目的调研，从资产收益扶贫机制及实践案例入手，发掘此类扶贫项目的机制创新点，分析这一新型扶贫方式面临的现实问题，在此基础上提出完善资产收益扶贫的政策建议。
与传统扶贫方式相比，资产收益扶贫通过资产两权分离，转变了经营主体和政府职能，拓宽了投资领域，提高了投资效率，增加了农户的收益渠道，实现了贫困农户、贫困村、政府多赢，开辟了新时代精准扶贫的新途径。
产权本质上是一系列财产权利，包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权。产权中每一项大的权利既可以由一个主体享有，也可以在多个主体之间分割，由多个主体共同享有，并且每一项大的权利还可以细分为多项具体权利。扶贫资产产权经历了一个由“产权合一”到“产权分离”的历史演变。在传统的扶贫项目中，要求扶贫资金直接到户，所有权与经营权合一，农户既是扶贫资产的所有者，又是经营者。在资产收益扶贫中，资产所有权与经营权分离，其本质要求是落实所有权，放活经营权。落实所有权，旨在使“贫困农户拥有资产所有权”，保障“农民利益不受损”，持续增加农民财产性收入。放活经营权，旨在发挥市场在扶贫资源配置中的决定性作用，引导扶贫资产经营权规范有序流转，发展多种形式的农业适度规模经营，不断提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率。
在传统扶贫项目中，农户获得生产资料后，根据自身的生产基础和生产能力，独立完成生产决策。但贫困农户往往存在能力不足，受制于信息渠道窄、家庭劳动力不足、基础设施差、小规模分散经营等因素，很难紧跟变化多端的市场形势，做出合理的生产经营决策，进而扶贫政策的效果也大打折扣。结果是部分贫困户被筛选掉，扶富不扶穷，导致目标偏离。在资产收益扶贫中，农户不再进行生产决策，这一内容交由企业完成，农户只需要将资本或资金投入，就能通过资产性收益实现增收。企业融资能力强、投资渠道多、销售门路广、管理水平高，无疑是更适合进行生产决策的主体。同时，通过参与资产收益扶贫项目，企业可以获得政府的政策优惠、低价劳动力、宽松的信贷条件，对生产经营产生积极影响。企业和农户间的重新分工发挥了各自的优势，一方面降低了企业的成本，拓展了利润空间；另一方面保障了农户收益，改善了贫困人口福利。
资产收益扶贫中，只要是产权明确、符合法律相关规定的资产均可以进入资产收益扶贫项目中，如农户土地经营权、农业机械、农户自有资金、村集体自留地、村集体已建成基础设施、扶贫到户财政资金等，甚至是太阳能、水、电等资源，只要市场主体愿意接纳，可以被量化产生收益的资产均可参与项目。这就大大增加了农户增收的可能性，为部分劳动能力弱、发展能力差的贫困农户提供了新的收入来源。
资产收益扶贫转变了传统扶贫方式资金分散使用的状况，可以集中力量办大事。传统扶贫项目局限于农业产业和村内产业，资产收益扶贫项目可以不受产业限制、不受地域限制，可以投资于工业、商业、旅游业等高收益行业，只要保障收益到户即可。对于可移动的资产，如资金、农业机械等，资产收益扶贫可以进行异地投资，跨村、跨县甚至是到城市投资，资产产生的收益重新回到农村、回到贫困农户手中。
传统的扶贫项目多是政府出台扶贫政策，农户作为扶持对象接受并配合政策的实施。在资产收益扶贫项目中，政府更多地承担着“中间人”角色，主要任务包括以下几个方面。一是立足优势产业选好项目，统筹考虑产业基础、区域布局、市场环境、群众意愿等因素，选择具有良好发展预期的产业项目。二是在众多市场主体中选好实施主体，选择经营状况好、企业利润稳定、发展前景乐观的企业或合作社参与项目，在市场主体和贫困农户间搭建合作平台。三是作为贫困农户这一弱势群体的代言人，在两者谈判过程中，合法合理利用各项政策，增强农户议价能力，尽最大可能提高农户收益。如政府以低价出租村内土地、优先为参与项目企业提供贴息贷款等形式为参与项目的市场主体提供便利，提高项目吸引力，鼓励市场主体参与项目，并在利润分配环节为农户争得更大利益。
由项目实施主体转向中间人，对政府的市场判断能力、工作创新力提出了更高要求。政府在传统扶贫项目中是项目执行者，对项目的设计、实施、监督具有绝对发言权和控制权，承担相对简单的角色；而在资产收益扶贫项目中，政府扶贫职能的实现除了要加强对本地资产收益扶贫工作的统筹谋划、工作指导和监督检查外，更多地还要依靠企业或合作社。而市场主体的发展与整个经济走向息息相关，如何准确把握项目收益、如何调动企业积极性、如何在市场经济框架内保障弱势群体利益，这些都对政府部门提出了更高的要求。
传统的扶贫项目中，农户承担生产者的角色，进行生产、销售活动，获取的是生产经营性收益。资产收益扶贫项目，一方面强调通过动员各类资产投入市场，资产变资本，帮助农户增加财产性收入；另一方面强调企业和合作社将农户纳入生产经营体系，帮助劳动能力较弱的贫困农户参与劳动，获得工资性收入。许多经济薄弱村成立了产业合作社或村级土地股份合作社，凡是扶贫资金投入的产业经营项目，原则上以合作社入股为主，让更多有创业需求和创业能力的低收入农户参与扶贫项目经营管理。通过资金变股金、农民变股东，保障低收入农户从土地租金保底收益、合作社二次分红、扶贫资金股份分红、劳务收入等方面实现脱贫增收。
资产收益扶贫项目不仅重视改善农户的资产和收益状况，也强调贫困农户参与的重要性。参与度是资产建设理论的重要内容，在扶贫项目参与过程中，农户与市场接轨，获得新信息，掌握新技能，逐步改善原有陈旧的思维方式，形成市场化的生产思维，这对提高贫困农户的脱贫能力十分重要。在资产收益扶贫中，农户不再是分散的生产者和销售者，而是参与市场生产经营的重要主体，提供资本、劳动力等重要投入品，并参与企业的利润分配。如果在资产收益的同时能够充分利用贫困劳动力参与劳动，可以有效改善其收入状况，增加工资性收入，激发其发展的内生动力，最终实现脱贫致富的目标。
资产收益扶贫方式实行的时间不长，在实践过程中存在产权不清、投资效益不高、分配不合理等问题。
1.精准扶贫帮扶资金收益权属问题
在长期的扶贫投资中，形成了大量的扶贫资产。但在一些地方的财政扶贫资金拨付过程中，并没有将扶持资金的产权明晰到户，并由此导致农户的资产收益权和资产处置权受到不同程度的侵害。江苏省财政精准扶贫帮扶资金是基于“十三五”建档立卡的有劳动能力低收入人口基数下拨的，每人1600元，但并未明文规定该项资金归属于一般低收入人口。按照2016年《江苏省财政专项扶贫资金管理办法》的规定，“按照低收入人口直接受益原则，以户为单位，根据具体情况和实际需求，采取多种方式实行资金直接扶持到户到人，实施精准‘滴灌’、‘点穴’帮扶，促进其加快增收脱贫”。虽然在新一轮的扶贫政策文件中并未明确规定精准扶贫帮扶资金权属，但从“资金直接扶持到户到人”的政策出发点来看，乡村集中统筹使用方式下精准扶贫帮扶资金投资收益权应全部归低收入农户分享，且一般低收入人口人均累计分红收益应不低于1600元。有些县区出台的政策文件规定精准扶贫帮扶资金投资收益“50%归村集体，50%归低收入农户”，不符合扶贫政策要求。
2.扶持村集体发展项目产权归属问题
在扶持村集体经济发展项目中，不少地方将省财政拨付给经济薄弱村的60万元项目资金在乡镇甚至在县（市、区）级统筹使用，这对于提高资金使用效率，在更大范围内统筹资源，并有效选择项目具有积极意义。但实践中存在两方面问题。一是部分地区将项目所有权统一归属为乡镇一级甚至更高一级的县（市、区），认为只需要将分红收益拨付给各经济薄弱村即可。二是部分地区对统筹使用资金涉及的经济薄弱村，主要采取8%～10%的固定收益率分红，而各经济薄弱村无从知晓乡镇乃至县（市、区）的实际收益情况，对于高于10%的收益部分也不具收益权。财政扶持村集体发展项目的资金投资产权属于村集体，原本理所当然。坚持该产权归属乡镇政府者的理由，主要是起到保护作用使得相关资产在村集体涉及经济诉讼时不被用于偿债。即便如此，也应该明确、具体地规定村集体的合法、合理的收益权限及其收益权的长期持续性。同时也应进一步明确村集体从所得收益中提取帮扶低收入农户的底线标准。
贫困地区自然条件和投资环境相对较差，再加上近几年经济下行压力加大，扶贫项目投资收益率普遍不高。从调研情况来看，总体上资产收益扶贫项目投资回报不高，标准厂房项目租金收益率平均仅为7%，许多项目仅为5%。钢架大棚等农业设施，建成后大多以租赁形式出租给种植专业大户经营，对低收入人口的带动大多以打零工为主，并未将低收入人口融入产业链中以实现提能增收，总体带动效果较为有限。有些钢架大棚设施项目，其租金收入在支付农户的土地流转费后，其剩余租金远不足以提取固定资产投资的折旧费。这样的项目不仅对低收入农户帮扶效益甚微，对村集体经济发展也没帮助，唯一得利的是承包大户。
1.收益分配“重”集体、“轻”农户
由于产权不清，在扶贫资金的分配上，随意性较强，镇村集体侵占农民利益的现象较为普遍。财政精准扶贫帮扶资金的使用和收益分配，应遵循精确“滴灌”、“点穴”帮扶、低收入人口直接受益的原则。项目投资收益应主要惠及低收入农户。但有些地方将省财政精准扶贫帮扶资金投资的租金收益，明确规定为50%归村集体所有，50%用于帮扶低收入农户。另外，财政支持村集体发展试点项目资金投资收益，政策上也明确要求提取一定比例用于帮扶低收入农户，但有些地方出台的文件却明确规定其投资收益100%归试点村集体所有。在财政扶贫资金投资收益分配上“重”村集体、“轻”低收入农户的倾向很明显。
2.脱贫越晚农户，帮扶受益越小
总体来看，地区间低收入农户获得精准扶贫帮扶资金投资项目的受益额度虽然存在差异，但可以肯定的是在整个“十三五”期间，一般低收入人口人均实际受益额将明显低于1600元/人这一标准。另外，从资金集中统筹使用情况来看，绝大多数地区均将精准扶贫帮扶资金投资项目分红受益主体，明确规定为当年计划脱贫户。换言之，当年不能脱贫、更为困难的低收入农户得不到扶持，不能享受项目分红，由此不难推理：脱贫越晚者，所获扶持越少。此种方法虽有利于激励低收入农户尽快摘除贫困“帽子”，但其本质上已不是帮扶性质，而成为对脱贫者的奖励。
3.精准扶贫帮扶项目受益期限问题
精准扶贫帮扶资金由乡镇政府集中统筹使用的情况非常普遍，许多地方乡镇政府也与低收入农户签订了分红协议，但分红协议的协议期限仅3～5年。协议合同期满后怎么办？既然已将股份量化到农户，且该项目使用年限为15年，协议期限却是大多仅为5年，这其间受益期限存在问题。
要进一步明确扶贫资产的产权，进一步放宽扶贫资产投资范围，对扶贫资产经营主体实行财政金融支持，不断完善资产收益扶贫运行机制。
切实做好“产权明晰、权责明确”的基础工作。明晰的产权是农户参与扶贫的基础，也是农户获取资产收益的依据。资产收益扶持制度涉及资产类型多样，运营主体多元，扶持对象范围广泛，因此“产权明晰、权责明确”是制度有效性的基本前提。可以说，“产权明晰”是资产收益扶持制度的生命线。在应用资产收益扶持机制时，必须以产权明晰为先导，做好资产核算、折股量化、确权颁证等工作，保证确权到村到户，为制度良性运转提供坚实的产权基础。
目前财政扶贫资产的所有权、经营权、收益权是分离的。大多数地区精准扶贫帮扶项目的经营权在乡镇政府或村委会，所有权、收益权在低收入农户；扶持村集体经济发展项目，经营权多在乡镇或县区，所有权和收益权在村委会，低收入农户也享有部分收益权。如何使这种“两权分离”制度设计更加规范、科学、合理，权、责、利关系更趋平衡协调，均需开展广泛、深入的理论研究和实践试点。财政精准帮扶资金产权要明确到户。对各类扶贫投入形成的资产、资金全面进行确权、登记。财政专项扶贫资金和其他涉农资金在不改变用途的情况下，投入设施农业、厂房、乡村旅游、光伏发电等项目形成的资产，具备条件的可折股量化到经济薄弱村和低收入农户。对实现脱贫的农户要给予符合实际的巩固期优惠持股，期满后收归村集体组织持有管理，促进扶贫资产滚动发展、长期发挥效益。要强化监督管理，明确资产运营方对财政资金的保值增值责任，建立健全收益分配机制。
建议进一步放宽财政扶贫资金投资范围，扶贫资金既可以投资本地项目，也可以投资异地项目；既可以投资实体项目，也可以通过理财获取收益。尤其是在宏观经济形势欠佳，村集体一时找不到具体合适投资项目的情况下，与其草率、仓促上项目，不如暂投银行等金融机构的保本收益理财产品，等待合适机会再投资实体项目。事实上，现行村集体的许多投资项目，其年收益远不如理财产品高，更谈不上折旧回本。
资产收益扶贫中，做工程项目的企业要缴税，应降低资产经营主体的税收水平。参与资产收益扶贫的经营主体普遍存在融资难和融资成本高的问题，应该将参与资产收益扶贫项目的经济实体纳入扶贫贴息贷款的发放对象，降低融资成本。为了增加对资产收益扶贫项目的信贷供给，应该放宽参与资产收益扶贫的农村金融实体（如小贷公司）的融资限制，增加资金供给。
从中央到地方，各级党委和政府对扶贫工作的重视程度前所未有，政府和社会各界扶贫济困投入的人力、财力、物力也是空前的，与此同时，对扶贫工作的要求也越来越高。比如，对财政扶贫资金项目实施情况，先后有财政部门检查、审计部门审计、第三方调研评估，奋战在基层一线从事扶贫工作的同志其工作辛苦程度也是前所未有的，尤其是精神上面临巨大的压力，特别担忧财政扶贫资金投资失误没法交代，抱有“宁可让扶贫资金沉淀，也不冒险组织投资”想法者，不在少数。在此背景下，“只要不出事、宁愿不干事”的消极心态在各地悄悄滋生和蔓延。人们常说“市场有风险、投资需谨慎”，产业化投资项目，尤其是农业产业化扶贫项目，更面临自然和市场的双重风险，在经济下行压力较大的宏观背景下，要求每个产业化扶贫项目都能成功，或都要求达到较高的收益率水平，并不符合市场规律。因此建议在扶贫考核工作中，建立产业化扶贫项目投资容错机制，让在一线扶贫的同志解放思想，放下包袱，轻装前进，遏止“只要不出事、宁愿不干事”的消极心态进一步蔓延扩散。
戴旭宏：《精准扶贫：资产收益扶贫模式路径选择——基于四川实践探索》，《农村经济》2016年第11期。
刘扬、王东宾：《资产收益扶持机制研究：理论、政策与实践》，《浙江社会科学》2017年第9期。
汪三贵、梁晓敏：《我国资产收益扶贫的实践与机制创新》，《农业经济问题》2017年第9期。