下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
花蕊 文明 武振国
摘要： 内蒙古牧区因特殊的人文社会及自然地理条件，往往贫困发生率较高、贫困程度较深，脱贫攻坚难度较大，更易返贫致贫。本文在对牧区贫困旗县进行大量社会调查的基础上，分析和研究了内蒙古牧区贫困现状、扶贫开发主要做法和脱贫攻坚工作中存在的问题，提出了内蒙古牧区脱贫攻坚工作应以产业扶贫为支撑、以牧区特色为切入点、以体制机制创新为增长点、以扶智扶志为抓手、以完善政策为护盾，建立牧区扶贫特有的脱贫攻坚模式，确保2020年牧区贫困旗县“脱帽”、贫困人口脱贫目标实现的几点建议。
关键词： 牧区贫困 脱贫攻坚 因牧施策 内蒙古
自脱贫攻坚战打响以来，内蒙古自治区党委、政府坚持把打赢脱贫攻坚战作为重大政治任务和头号民生工程摆在更加突出位置来抓，层层压实脱贫责任，多措并举推进脱贫攻坚，形成了全区上下全力攻坚克难的工作新格局，开创了全面打赢脱贫攻坚战的新局面。截至2016年末，全区贫困人口由2013年底的157万人减少到2016年底的55.6万人，贫困发生率由14.7%下降至4.1%。贫困地区基础设施条件明显改善，公共服务水平显著提升，整体面貌发生巨大变化，经济社会发展后劲不断增强。牧区脱贫作为内蒙古自治区扶贫工作的重点和难点，其脱贫攻坚成效也值得肯定。
内蒙古自治区辖12个盟市102个旗（县、市、区），其中牧业旗有33个，从东到西主要分布在呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市、锡林郭勒盟、乌兰察布市、包头市、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市和阿拉善盟。据内蒙古自治区扶贫开发（革命老区建设）办公室提供的资料，截至2016年末，内蒙古牧业旗县建档立卡贫困户仍有71834户167646人，占内蒙古全区贫困人口的30.16%，贫困发生率为5.22%，高于内蒙古全区贫困发生率1个百分点。牧区贫困人口主要分布在10个国贫旗、12个区贫旗，以及多个非重点牧业旗。其中，10个国贫旗贫困人口占牧区贫困人口总数的89.45%（见图1）。
从行政区域分布上看，通辽市和赤峰市8个牧业旗依然是牧区贫困发生的重点区域，包括6个国贫旗和2个区贫旗，其贫困人口占内蒙古全区牧业旗现有建档立卡贫困人口的78.25%，贫困发生率均高于2%。尤其赤峰市牧业5旗（阿鲁科尔沁旗、巴林左旗、巴林右旗、翁牛特旗、克什克腾旗）贫困人口约占内蒙古全区牧业旗现有贫困人口的50%，贫困发生率高达6.60%。而阿拉善、鄂尔多斯、巴彦淖尔等地贫困发生率则相对较低，均下降至2%以下。
从国贫旗情况看，截至2016年末，其整体贫困发生率为6.52%，高出内蒙古全区贫困发生率（4.19%）2.33个百分点，与全区31个国贫旗县的贫困发生率基本持平（6.57%）。其中，贫困发生率最高的为苏尼特右旗，达到13.16%；第二是巴林左旗，达10.03%；排在第三的是科右中旗，达7.81%。从贫困人口规模看，巴林左旗贫困人口最多，达13202户29682人，占10个国贫旗贫困人口的19.79%；其次是翁牛特旗，达11772户25444人，占10个国贫旗县贫困人口的16.97%；而苏尼特右旗贫困人口最少，仅1250户3101人，占10个国贫旗县贫困人口的2.07%（见表1）。
图1 内蒙古牧区贫困人口及分布情况
表1 2016年末内蒙古牧区国家扶贫重点旗县贫困人口状况
资料来源：《2016年未全区扶贫开发建档立卡数裾统计表》[由内蒙古自治区扶贫开发（革命老区建设）办公室提供]。
从区贫旗的情况看，截至2016年末，其整体贫困发生率为2.14%，分别低于内蒙古全区贫困发生率（4.19%）和内蒙古全区26个区贫旗贫困发生率（2.27%）2.05个百分点和0.13个百分点。其中，贫困发生率最高的是鄂温克族自治旗，达5.01%；第二是扎鲁特旗，达3.14%；第三是克什克腾旗，达2.95%。其余9个旗县贫困发生率均在2%以下。截至2018年5月14日，根据内蒙古自治区党委、内蒙古自治区人民政府《关于建立贫困退出机制的实施意见》（厅发〔2016〕24号）和内蒙古自治区扶贫开发办公室关于印发《2017年度全区13个区贫旗县贫困退出复查工作方案》的通知（内扶办发〔2018〕18号）要求，内蒙古13个区贫旗县退出贫困旗县序列，进行公示，其中包括阿巴嘎旗、苏尼特左旗、镶黄旗、正蓝旗、杭锦旗、乌拉特中旗、阿拉善左旗、阿拉善右旗等8个区贫牧业旗。
内蒙古区贫牧业旗县减少至鄂温克自治旗、新巴尔虎左旗、扎鲁特旗、克什克腾旗等4个牧业旗。
从贫困人口规模看，贫困人口最多的是扎鲁特旗，达2959户6617人，占12个旗贫困人口之42.16%；第二是克什克腾旗，达3446户5755人，占12个旗贫困人口之36.67%；第三是鄂温克自治旗，达503户1116人，占12个旗贫困人口之7.11%（见表2）。
表2 2016年末内蒙古牧区自治区扶贫重点旗县贫困人口状况
表2 2016年末内蒙古牧区自治区扶贫重点旗县贫困人口状况-续表
资料来源：《2016年未全区扶贫开发建档立卡数裾统计表》[由内蒙古自治区扶贫开发发（革命老区建设）办公室提供]。
从其他非重点旗县的情况看，其整体贫困发生率达1.07%，低于内蒙古全区贫困发生率（4.19%）3.12个百分点，高于其他非重点旗县平均水平（0.68%）0.39个百分点。其中，贫困人口较多的是达尔罕茂明安旗，达664户1289人，贫困发生率为2.59%，在5个非重点旗县中贫困发生率也最高；第二是乌拉特后旗，达200户443人，贫困发生率为1.68%，在5个非重点旗县中贫困发生率排第二；第三是乌审旗，达41户109人，贫困发生率为0.21%，在5个非重点旗县中贫困发生率排第五；第四是鄂托克旗，达40户88人，贫困发生率为0.23%，在5个非重点旗县中贫困发生率排第四；贫困人口最少的是新巴尔虎右旗，达27户62人，贫困发生率为0.34%，在5个非重点旗县中贫困发生率排第三（见表3）。
表3 2016年末内蒙古牧区自治区扶贫非重点旗县贫困人口状况
资料来源：《2016年未全区扶贫开发建档立卡数裾统计表》[由内蒙古自治区扶贫开发发（革命老区建设）办公室提供]。
从贫困人口收入情况来看，“十二五”期间，10个国贫旗共实现42.98万人口脱贫，到2016年其平均农牧民人均可支配收入达8980元，比上年增长7.46%，与内蒙古全区基本持平。
其中，除了巴林右旗、翁牛特旗等2个旗，其余8个旗农牧民人均可支配收入增速均高于内蒙古全区平均水平（见表4）。
表4 2015～2016年内蒙古牧区国家扶贫重点旗县农牧民人均可支配收入变化
资料来源：各旗县2017年《政府工作报告》、《内蒙古统计年鉴》 （2016〜2017年）等。
1.遵循精准要求，提高脱贫攻坚精准度
锡林郭勒盟镶黄旗制定《镶黄旗进一步打牢精准扶贫基础工作方案》，解决2014年以来因政策把握不准而造成的应识未识、错识错评等遗留问题，进一步提高建档立卡数据的精准性，为脱贫攻坚打下坚实基础。科左后旗制定了“科左后旗扶贫措施清单”，从产业扶贫、教育扶贫、易地搬迁、生态补偿、卫生医疗扶贫、社会保障兜底等6个方面出台了78项具有可操作性的扶贫措施，并逐项落实到帮扶单位和责任人，使其能够精准把握工作任务和内容。
2.建立匹配机制，增强脱贫攻坚协调性
苏尼特右旗通过建立健全责任包片、部门推进的例会制度，研究出台《苏尼特右旗打赢脱贫攻坚战的分工方案》《苏尼特右旗扶贫开发工作督查方案》等相关制度措施10余项，实行旗、苏木镇、嘎查村三级调度，每月汇报、两月研究、季度部署、半年总结的机制，实时跟进督查，统筹做好脱贫攻坚各项组织协调工作。同时，旗财政每年为扶贫部门落实工作经费20万元，为苏木镇落实专项扶贫工作经费5万元，为驻嘎查村工作队和第一书记安排工作经费200万元，努力做到制度创新、政策支持与资金投入的相互匹配。
3.落实“五个一批”工程，实现脱贫攻坚长效化
在产业扶贫方面，苏尼特右旗既重视以培育新型草原畜牧业主体为突破口带动贫困户发展，又利用“周末·苏尼特”牧户体验模式，加强对现有“牧人之家”“农家乐”等乡村旅游业的规划指导、规范管理，全面提升旅游服务接待能力和水平，带动更多的贫困户和更多的贫困农牧民参与旅游产业，努力通过传统产业转型升级和新型特色产业创新发展，实现贫困群众脱贫致富。在易地搬迁方面，镶黄旗在保障牧民“四不变”（草场使用权不变、牧民身份不变、国家补贴标准不变、转移进城优惠政策不变）的基础上，通过解决搬迁人口在就业创业、享受基本公共服务方面问题，近两年累计搬迁101户280人，同步搬迁35户90人，全部实现了搬得出、稳得住、有事做、能致富。
4.推进金融扶贫，激活市场主体能动性
翁牛特旗根据赤峰市扶贫办与农业银行联合印发的《金融扶贫富民工程建档立卡贫困户全覆盖实施指导意见》，结合金融扶贫富民工程，实行以金融贷款投资分红的“贷资收益”精准扶贫模式，并将该模式实施范围推广至非“三到村、三到户”重点嘎查村建档立卡贫困户，实现2.16万贫困人口年人均增收700元。
5.探索健康扶贫办法，提升政府公共服务能力
四子王旗采取“一降两提三救助一兜底”的保障办法，即在定点医疗机构住院治疗的报销起付线要降低；住院费用报销比例和门诊费用补偿比例要提高；实施商业医疗保险救助、政策内个人自付部分民政救助、政策内个人自付部分大病慈善医疗救助；旗财政通过设立健康扶贫基金，对享受所有医疗报销和救助政策之后自付金额超过一定范围的，给予兜底救助，使贫困患者因病支出费用的报销比例不低于90%，全年累计自付费用不超过5000元。
6.创新资金使用机制，增强财政资金效率
翁牛特旗合理使用“三到村、三到户”资金，在不改变资金性质的前提下，将财政资金作为贫困户持有的资本金，投入实力雄厚、有扶贫意愿、能带动贫困户脱贫增收、能保证资金安全运行的新型农牧业经营主体，使其量化为股金，以一定比例定期保底分红给建档立卡贫困户，实现全旗11766名贫困人口年人均实现稳定增收263元。
一是牧区产业扶贫工作中，部分地区的产业扶贫项目较单一，没能够根据贫困户不同致贫原因和现实状况采取有针对性的帮扶措施。产业扶贫项目多以扶持建档立卡贫困户购置牛、羊等基础母畜或依托基础母畜建设棚舍为主，多地区的扶贫仍然停留在“通过增加牲畜发展贫困户畜牧业生产”的传统扶贫模式上，帮扶措施还在用“老方法”解决“新问题”。二是多地区的产业扶贫未做到因地制宜建立区域性主导产业、其他经营主体与贫困群众生产活动之间的利益联结机制。调查中我们发现，目前多地区实施的产业扶贫政策主要针对贫困户脱贫，就脱贫而扶贫，缺乏可持续产业支撑和体制机制保障。三是只重视产业扶贫资金精准到户，却没有考虑资金使用方向和效率，缺乏对贫困户的生产指导和产业发展规划。四是牧区产业扶贫龙头企业较少，并且在扶贫工作中，由于产生的利润小，部分企业缺乏带动产业扶贫的积极性。
从牧区致贫原因来看，疾病、灾害、市场波动等多种因素叠加，易导致返贫现象。特别是单靠畜牧业生产并脱贫不久的牧户，很容易因灾、因病或受经济下行和市场物价的双重影响而再度返贫。虽然各地区都在积极采取多种健康扶贫措施，但大病、慢性病、地方性疾病的医疗保障不够健全，使牧民仍陷于贫困现状。再有，因牧业保险覆盖率低，近几年的连续干旱对贫困边缘的牧户或刚刚脱贫的牧户造成重大损失，往往因灾致贫。比如在苏尼特右旗贫困人口中因灾致贫比例达75.28%，因病致贫比例达11.68%，在四子王旗这两项比例也分别达到38.51%和22.93%。
以“两不愁三保障”为目标、以贫困线为杠杆的脱贫体系，在牧区不足以保障贫困群众稳定脱贫，特别是“三保障”只停留在义务教育、基本医疗和住房安全的基础标准时，牧民因学、因病返贫的概率仍然较高。而且受审计、考核等各项相关制度约束，扶贫部门对“脱贫不脱政策”“脱贫不脱钩”落实不到位，脱贫群众享受不到政策。另外，受一些硬性指标限制，部分贫困群众不能被识别，成为边缘户。这部分人同样处在贫困线下，但缺乏政策扶持和项目支持，已成为地方脱贫攻坚新难题。边缘户与贫困户收入差距不大，但政策扶持力度存在较大差异，群众争当贫困户的问题短期内难以彻底解决。
内蒙古牧区各旗县为解决贫困人口的生产资金需求，通过免担保、免抵押、政策贴息等措施，为贫困户提供3年分期5万元额度的贴息扶贫贷款。但对扶贫贷款用途缺乏有效监督管理和正确引导，将金融扶贫资金用于发展生产的贫困户为数不多，金融扶贫资金多被用于医疗、教育、子女结婚、盖房等非生产性支出，甚至有些贫困牧户将其用于非理性消费，导致贫困户负债积累，出现越贷越穷的恶性循环。如在苏尼特右旗有银行贷资和民间借资的家庭分别占样本户总数的82.14%和21.43%，其中双借款户占样本户总数的17.86%，而且规模均值超过了5万元，贫困户还款压力比较大。可见，贫困牧民债务风险逐渐积聚，化解贫困牧民债务风险十分必要。
目前，旗县级部门对涉农涉牧资金项目的申报、下达、管理和使用是依据所对应上级部门的政策与规定，对项目实施方式、资金使用方向没有既定目标，未做到因地制宜。牧区现有的涉牧项目，以及帮扶单位提供的项目或资金、社会救助资金等均存在差异化的、明确的计划任务、管理方式、检查验收方法，但又存在与牧区实际扶贫需求不相符的问题，而旗县在进行政策、项目、资金整合时，存在一定的协调衔接难问题，尚未做到整体统筹安排、科学整合相关项目。
一是部分贫困主体由于自身条件限制以及对当前脱贫政策的理解不够，觉得没有适合自己的脱贫项目，脱贫信心不足，认为自己无法短期内脱贫。二是部分贫困主体中存在“等、靠、要”的思想。多年来由于各级政府不断加大扶贫投入力度以及社会各方在物力、财力的持续救济和帮助，在客观上助长了部分贫困人口的坐享其成和得过且过的懒惰思想，在一定程度上抑制了他们的奋发图强、穷则思变的动力。
牧区在致贫原因、贫困程度上都存在一定的差异。因此，除了实施针对共性问题的扶贫政策外，还应考虑牧区自身的自然环境与经济社会特点，因地制宜、因牧施策，实现牧区贫困群众稳定脱贫。
坚持把产业扶贫作为精准脱贫的关键核心，不仅要通过传统畜牧业的转型升级和新型经营主体的培育，以“新办法”解决“旧问题”，更要推动形成以特色养殖业为主导，加工、旅游、电商等业态并举的多元化发展格局，改变牧区脱贫攻坚依靠单一产业支撑的现状。一是将牧区贫困地区特色畜牧业项目优先列入优势特色产业提质增效行动计划中，加大扶持力度，建设一批特色养殖业基地和良种繁育基地，支持有条件的贫困旗县创办一二三产业融合发展的扶贫产业园。二是通过大胆尝试“龙头企业+合作社”“龙头企业+合作社+贫困牧户”“龙头企业+集体经济”等模式，解决畜产品“生产-加工-流通-销售”主体的利益联结问题，实现中小牧户和现代畜牧业发展有机衔接，让贫困牧户更多分享畜牧业全产业链和价值链增值收益。三是以草原生态为突破口，把“生态保护+产业发展”作为草原生态保护及脱贫攻坚的新模式与新方向。通过大力发展生态旅游、生态养生、周末草原、清洁能源等新型绿色低碳经济形式，寻找新的发展引擎。
社会救助政策在精准扶贫工作中的“托底性”地位，决定了当前精准扶贫工作的开展应将社会救助政策作为重点突破口。
因此，内蒙古牧区应根据建档立卡贫困人口不同类型的致贫原因实施精准救助，进一步加强牧区低保、特困人员救助供养、医疗救助、专项救助与临时救助制度和扶贫开发政策的衔接。一是针对牧区特殊地方性疾病构建好医疗预防体系，应将牧民以传统治疗方法产生的费用列入医保范围。二是针对遭受特别重大困难造成家庭刚性支出增加的贫困户，经社会保险、社会救助、社会帮扶补偿后仍远远超过家庭或个人承受能力的建档立卡贫困人口，应建立特别救助金制度，帮扶这部分人群渡过难关。三是探索建立草原畜牧业灾害保险机制，对不能抵抗的自然灾害造成的损失给予补偿。
切实做到中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立贫困退出机制的意见》中“贫困人口、贫困村、贫困县退出后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫”的政策，建立“脱贫不脱钩”机制，做实“脱贫不脱政策”，确保贫困人口稳定脱贫。审计、督查等相关机制应给予配套，解决盟市、旗县在脱贫户扶持上不敢扶、不会扶的问题，实现从“不脱贫不脱钩”到“脱贫不脱钩”的转变。建立健全贫困边缘户建档立卡制度，提高对边缘户贫困关注程度。真正做到“决不让一个困难群众在全面小康路上掉队”。
一是通过启动贫困人口债务清查和还款能力评估工作，对金融扶贫进行供给侧改革。改变对无贷款需求、无还款能力贫困户的放款方式，应采取代资入股、发展集体经济、扶持大户带动贫困户等方式，探索建立贫困牧户债务置换机制。二是针对不同致贫原因，开发不同类型的金融扶贫模式。加强对贫困牧户的畜牧业保险相关知识的宣传与教育工作，推进畜牧业保险改革，丰富保险产品，控制畜产品价格风险，在保证规避自然灾害风险的基础上，构建“以险养险”的金融扶贫模式，降低返贫率，保证长期、有效的金融扶贫效果。
在扶贫资金使用方面，应以精准扶贫成效为标准，鼓励基层政府进行资金统筹整合使用。一是充分发挥贫困旗县政府及扶贫部门在涉农涉牧资金调整中的主导作用，整合并利用好各类涉牧资金和项目，推动贫困旗县产业发展和基础设施建设，帮助贫困群众增加收入。二是按照“管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施”的原则，赋予基层扶贫实施机构适当权利，允许基层机构根据贫困地区最为迫切的脱贫需求，因地制宜、自主、灵活整合扶贫项目，提升精准扶贫的多元协作机制，提高扶贫项目的有效使用。
习近平总书记指出：“扶贫不是慈善救济，而是要引导和支持所有有劳动能力的人，依靠自己的双手开创美好的明天。”因此，要实施“精神扶贫”，必须坚持扶贫同扶智、扶志相结合，在贫困群众中采取多种方式开展思想教育活动，激发贫困群众脱贫致富的内在活力，真正实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变。一是帮助贫困人口树立自力更生的思想观念，减少“等、靠、要”的依赖思想，引导没有发展畜牧业条件的贫困人口向二三产业转移，扩大收入来源。西方经济学家认为，事业心是和土地、资金、人力并列的又一经济要素。二是通过实施教育扶贫的培训政策，让贫困群众有机会参加职业培训，使贫困群众掌握实用技术并培养其市场营销等方面的能力，拓宽增收思路。美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者西奥多·舒尔茨最早提出人力资本概念，即体现在劳动者身上的，以劳动者的数量和质量表示的非物质资本，其将人的健康、生产技能和生产知识作为一种资本存量，而这种资本对于经济的促进和效益最大。
陈祖海、谢浩：《干旱牧区贫困异质性分析——基于内蒙古自治区四子王旗的调查》，《中南民族大学学报》2015年第1期。
刘永富：《我国“十三五”脱贫攻坚的形势与任务》，《时事报告》（党委中心组学习）2016年第1期。
史志乐、张琦：《脱贫攻坚保障：贫困县考核机制的改进完善和创新》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2018年第2期。
檀学文：《完善现行精准扶贫体制机制研究》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2017年第5期。
徐贵恒：《扎实推进内蒙古脱贫攻坚》，《理论研究》2018年第2期。
徐伍达：《西藏打赢深度贫困地区脱贫攻坚战的路径选择》，《西南民族大学学报》（人文社科版）2018年第5期。
张迎春：《精准扶贫视角下青海牧区民生指标体系构建研究》，《西南民族大学学报》2017年第1期。