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魏珍 郭婧
摘要： 青海深度贫困地区面临脱贫攻坚的巨大挑战，党的十八大以来，青海扶贫工作整体迈上新台阶。但深度贫困地区仍然面临生态环境恶劣、致贫因素复杂，创收增收渠道单一、项目进展缓慢，补齐短板任务艰巨、自我发展能力较弱，思想认识存在差距、主体作用发挥不够，基础工作薄弱、工作能力不足，资金监管缺乏重视、责任主体不明确等诸多难题。攻克青海深度贫困地区扶贫任务需要从发挥贫困群众主体作用、推进社会帮扶、加大资金支持力度、加大基础设施投入、实施易地搬迁政策、加大产业扶贫支持力度、增加生态公益岗位、推进教育和健康扶贫等方面采取强有力的措施，构建全方位的反贫困战略，才能确保脱贫攻坚目标的如期实现。
关键词： 青海 深度贫困地区 脱贫攻坚
党的十九大提出了要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，“精准脱贫”作为三大攻坚战之一，要打好精准脱贫攻坚战的当务之急是集中解决好深度贫困地区的脱贫攻坚任务。2017年6月23日，习近平总书记在山西太原市深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上准确研判了深度贫困地区脱贫攻坚的现状、难点、任务和距离
，这为青海全力攻克深度贫困地区脱贫任务指明了方向。青海深度贫困地区大都处在生态环境脆弱、社会发育滞后、基础设施短板明显的地方，自然灾害频发，地理位置偏远，气候条件恶劣。打好青海脱贫攻坚战事关全国2020年脱贫攻坚的目标的完成，意义重大，任务艰巨。
党的十八大以来，青海省委省政府坚定不移贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，各地各部门多方联动、精准发力，强化督查问效，集中精力谋扶贫、抓脱贫，各项决策部署得到了较好落实，青海扶贫工作取得了一系列成效。2013年以来，全省累计减少贫困人口90.7万，贫困发生率从2012年底的24.6%下降到2017年的8.1%，下降了16.5个百分点。都兰、同德、河南3县经受住了史上最严格的国家评估检查并率先摘帽。贫困地区农牧民人均可支配收入年均增长11.1%，九年义务教育巩固率达到94.21%，贫困群众住院自费比例降到平均6%，全省近2/3的农牧户住房条件得到改善，90%以上的贫困户有安全住房，“三保障”能力持续增强。2017年全省上下接力前行，坚决打赢年度“翻身仗”，脱贫攻坚基础更加牢靠，措施更加有力，成效更加明显，实现了7个贫困县摘帽、525个贫困村退出、15.8万贫困人口脱贫，超额完成减贫目标。
省委省政府始终把脱贫攻坚作为一场输不起的“政治仗”“民心仗”，全面落实责任制实施细则，实行各级干部联点包抓，强化督查通报、约谈问责、监督执纪、表彰奖励等制度机制。各地各部门以脱贫攻坚为己任，牢固树立“四个意识”，努力补齐“四个短板”，注重加强责任落实，以硬的作风、实的举措推动政策落地，脱贫攻坚组织力、执行力不断提升。
2017年落实各类扶贫资金121.8亿元，其中中央财政专项扶贫资金25.4亿元，省级财政专项扶贫资金11.4亿元，市县配套资金13.8亿元，易地扶贫搬迁资金34.5亿元，外资项目资金2.4亿元；扶贫贷款及小额信贷34.3亿元。
按照中央“六个精准”和“五个一批”的要求，结合青海省情实际，制定出台了覆盖面广、综合性强、含金量高的“1+8+10”政策体系，明确了精准施策的行动路径，打出了强有力的脱贫攻坚“组合拳”。针对国家各贫困区的深度贫困现状，实行差异化扶持政策，例如，在到户产业扶贫中，牧区人均补助6400元，因地、因村、因户扶持发展扶贫产业；对同步搬迁的非建档立卡贫困户，按照每户5.5万元给予补助，补助标准之高、扶持力度之大前所未有。
提前三年实现有意愿、有能力的42.63万贫困人口到户产业全覆盖，14个扶贫产业园、52个乡村旅游项目稳步推进。新增生态公益性管护岗位2.53万个。2.5万户9.2万人易地搬迁安置项目全部开工。乡村道路建设、危旧房改造、饮水安全提升、电网改造以及教育、医疗、文化等基础设施和公共服务项目持续推进，教育扶贫、健康扶贫、科技扶贫、电商扶贫、保险扶贫等扶贫项目扎实开展，贫困地区尤其是基层的生产生活条件明显改善。扎实开展东西部扶贫协作、定点扶贫、驻村帮扶和“双百”精准扶贫行动。
深度贫困主要指“三区”、“三州”（以下简称“三区三州”）和“三类人”（因病致贫人群、因灾和市场行情变化返贫人员、贫困老人）。青海省属于“三区”中的四省藏区之一，深度贫困地区包括青海省海北藏族自治州、黄南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州以及海西蒙古族藏族自治州。
西部大开发以来，特别是最近几年的以“精准”为总基调的脱贫攻坚开展以来，深度贫困地区的反贫困取得了显著成效。但由于特殊的地理历史环境和发展阶段，这些地区深度贫困局面没有根本改变。据统计，2016年底，“三区三州”贫困人口占全国贫困人口总量的8.2%，贫困发生率约为16.69%，相当于全国平均水平的3.7倍
，是全国典型的深度贫困地区。青海省贫困发生率虽从2012年底的24.6%下降到2017年的8.1%，首次实现贫困县总量减少，但贫困发生率仍然是全国平均水平的2.61倍，因此攻克青海深度贫困堡垒至关重要。
目前，全省剩余的24.6万贫困人口基本集中在深度贫困地区，脱贫攻坚任务艰巨，面临巩固脱贫、防止返贫压力。尽管全省扶贫脱贫各项工作取得了一定成效，但深度贫困地区仍存在亟待解决的困难与问题。尤其青海省是六盘山和四省藏区两个集中连片特殊困难地区覆盖区域，集中了西部地区、民族地区、高海拔地区、贫困地区的所有特征，脱贫任务艰巨。
青海深度贫困地区处于青海藏区，是我国自然条件最恶劣的地区之一，平均海拔3300米。海拔高、气候条件恶劣，空气稀薄，太阳辐射强等诸多不适宜农牧业发展甚至不适宜人类生存的严苛因素存在，导致扶贫难、返贫率高。加之深度贫困地区自然灾害频发、交通不便、生态脆弱，2017年，15个深度贫困县贫困发生率都在20%以上，藏区深度困难乡镇占比高达25%。省内贫困人口致贫因素复杂多样且相互叠加。藏区地方病、高原病多发，像玉树、果洛两州因病致贫的占比超过50%，加大了脱贫攻坚的复杂性和难度。
青海省深度贫困地区大多从事传统的种养业，产业结构单一，可持续增收的产业选择培育和转型升级难，贫困群众增收渠道狭窄，政策性收入占比超过60%。项目进展缓慢，部分县项目储备不足，提前谋划不够，项目实施环节多、程序繁杂，影响了项目进度。部分县扶贫项目规划缺少带贫长效机制，项目利益联结机制不健全、不完善，贫困户持续稳定增收存在隐患。个别县易地搬迁还存在“一搬了之”的倾向。
深度贫困地区经济发展滞后，社会发育程度低，基础设施建设欠账多，公共服务配套难，建设成本高、施工难度大，要实现基础设施和基本公共服务主要领域接近全国平均水平难度很大。自我发展能力较弱，深度贫困地区的人口文化素质普遍不高，思想观念陈旧，“等、靠、要”思想严重。尤其是深度贫困区贫困人口受教育程度低，小学文化程度以下的占60%以上，少数民族聚居地区文盲、半文盲接近四成，普遍缺乏劳动技能，稳定就业比例低。
个别市县主体责任落实不够，在打赢打好脱贫攻坚战上思考不深，脱贫攻坚中很多问题依赖上级领导。一些干部把脱贫攻坚看成一项阶段性短期任务，在措施落实、产业选择上一味追求“短、平、快”，把脱贫与增收简单等同。个别干部遇到问题习惯于在客观上找理由，不愿在主观上找差距。主体作用发挥不够。一些贫困村“两委”主动作为意识不强，扶贫项目推进全靠驻村（扶贫）工作队。个别一线扶贫干部遇事绕着走，不敢担责、不愿担责。一些贫困群众“等、靠、要”思想比较严重，等着“送小康”，甚至在一定程度上滋长了惰性，给基层扶贫工作造成压力。
个别县、乡对贫困人口精准识别、精准退出工作认识不到位，标准不严，关口不牢，还存在错评、漏评、错退等现象。尽管有的县已经摘帽，但类似的问题还是存在。部分乡村识别和退出的程序不规范、档案资料不完整、基础信息不完备。在省际交叉考核时发现，个别非贫困村档案资料存在严重的逻辑错误，工作能力有待提升。部分乡村干部对有关政策掌握得不够全面，理解把握不准，工作思路不宽，办法不多，过多依赖驻村干部。个别第一书记主动性不强，帮扶工作还不到位。个别县级扶贫部门人员流动性大，缺乏连续性，影响了全局工作。
各地均不同程度存在重资金拨付、轻监管使用，重项目建设、轻效益跟踪；扶贫资金“接不住、管不好”的问题依然存在。一些地方财政涉农资金统筹整合达不到规定比例。个别地区资金拨付缓慢，效益发挥滞后，有的县被屡次通报，但仍未引起足够重视。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，按照中央经济工作会议、中央农村工作会议、全国扶贫开发工作会议和省十三次党代会、省委十三届三次全会、全省农村牧区工作会议部署要求，不断强化“四个意识”，全力推进“四个转变”，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略不动摇，更加注重深度贫困地区脱贫攻坚，更加注重脱贫质量，更加注重增强贫困群众获得感，更加注重精准帮扶、稳定脱贫，更加注重开发式与保障性扶贫并重，确保脱贫目标顺利实现。
深度贫困地区贫困群众本身是扶贫开发活动的主体。2007年国际消除贫困日主题是“贫困人口是变革者”，旨在强调贫困人口自身在消除贫困中的不可替代的作用。在消除贫困的进程中，贫困者同样是变革者，无论怎样的反贫困政策，要能落到实处，都必须有贫困者的积极参与，并由他们自己最终走出贫困。青海深度贫困地区的脱贫攻坚只有充分调动和发挥贫困人口自身的积极性，提高其自我发展和可持续发展能力，发挥其主体作用，才能将外在的帮扶资源转化为内生的发展动力。因此，在脱贫攻坚过程中，深度贫困地区需要结合扶志、扶智的有效工作方式方法，激发贫困群体自我发展意愿。
一是扶贫先扶志。坚持把扶贫与扶志结合起来，通过改进工作方式方法激发和培育深度贫困地区脱贫内生动力，引导贫困群体由被动“要我脱贫”向主动“我要脱贫”转变；可组织开展思想脱贫集中宣讲活动，通过政策解读、典型宣传，激发贫困群众致富愿望。通过宣传“移风易俗、破迷信、改陋习”和评选表彰脱贫致富先进典型，调动贫困人口参与脱贫攻坚的主动性。深度贫困地区群众应相信依靠自身努力、借助政策优势能够如期实现脱贫。应加强贫困户对贫困的认知、对国家扶贫政策的认知。
二是扶贫必扶智。文化教育落后是造成深度贫困的主要原因，并由此形成能力贫困。加快深度贫困地区社会文化和教育事业发展，培训贫困群体发展生产的劳动技能和务工经商的基本技能，培育和提高贫困人口的“现代致富伦理”和自我发展能力，是阻止贫困代际传递的重要途径。有效开展技能培训，使大部分贫困群众有一技之长，帮助其找到就业门路，实现脱贫目标。同时，培育深度贫困地区发展的内生动力，立足自身资源禀赋、产业基础和市场需求，因地制宜发展特色产业，促进深度贫困家庭增收致富。
为了加大投入力度，加快青海深度地区脱贫步伐，就需要建立和完善多渠道、多方式的扶贫投入机制，将动员和凝聚社会各界力量广泛参与作为脱贫攻坚的有力举措。一是要建立健全保障和鼓励机制，广泛动员民营企业、社会组织等各种社会力量参与精准扶贫。如对到贫困地区投资发展的民营企业给予信贷支持、税收优惠、财政贴息和政府项目招投标优先权等相关政策支持，以吸引民营企业到贫困地区投资发展。例如，黄南州同仁县、尖扎县、泽库县等深度贫困县开展“户企结对”精准扶贫启动仪式，民营企业与贫困户签订精准扶贫结对卡，以“一企帮一户”或“一企帮多户”形式，助力深度贫困地区群众脱贫致富。二是要建立和完善社会扶贫捐赠和帮扶体系，广泛动员城市市民、教师、医生、学生等社会各界力量开展有针对性的帮扶活动。三是要进一步加大对政府各部门扶贫资金的整合力度，将有限的资金有计划地集中打包投入到扶贫对象最需要、最紧迫、效益最高的地区和项目上，提高资金使用效益。四是要进一步加大国家对少数民族贫困地区和群众的帮扶力度。
资金缺乏是青海深度贫困地区经济发展的主要制约因素，尤其在产业扶贫方面尤为重要。首先需要政府对深度贫困地区的农牧产业加工企业给予财政支持，合理安排支持牧业发展的专项资金，对参与扶贫建设的NGO提供扶贫经费和工作经费。其次需要金融机构的资金支持。目前深度贫困地区的金融体系十分薄弱，有的县甚至没有银行网点，农牧产品加工业的发展尤其需要银行贷款的支持。因此需要金融机构在深度贫困地区开设分支机构，为贫困农牧户提供小额贷款，解决资金不足问题。
一般来说，青海深度贫困地区存在水利设施薄弱、电力和通信设施落后、主干道网络尚未形成等诸多阻碍脱贫致富的因素。因此，加大对基础设施的投入力度，破解经济社会发展的制约瓶颈，对于加快青海深度地区脱贫致富步伐、与全国同步建成全面小康社会具有重大意义。
一是要在改善贫困地区“软环境”的同时，根据统筹城乡发展要求，统筹区域交通、水利、能源、通信等基础设施建设，通过整体规划、重点倾斜，加大对深度贫困地区的投入力度，加快构建内外连通、安全高效的基础设施体系，从根本上改善贫困地区“硬环境”，逐步做到水、电、路、气、房和环境改善“六到位”，为贫困地区扶贫攻坚创造良好条件，为区域经济社会发展提供有力支撑。二是要完善深度贫困地区基础设施建设机制，大力推进城乡基础设施互通互联、共建共享，积极引导社会资本参与深度贫困地区公益基础设施建设，力求实现贫困地区、贫困人口基本公共服务主要指标接近全国平均水平。三是要加大青海深度贫困地区信息化设施建设投资力度，大力实施光纤宽带网络进村入户工程，推进实施农村电商、农村信息服务等应用工程，提升青海深度贫困地区信息化水平。
对于地处偏远、交通不便、自然环境改造利用潜力很小的深度贫困地区，其环境承载力难以提高，实施易地搬迁，不仅具有巨大的经济效益、社会效益，还具有巨大的生态效益。具体思路主要包括以下几个方面。第一，将扶贫搬迁与生态恢复相结合。结合国家新一轮退耕还林还草政策及重大生态工程，加强迁出地生态保护和恢复。在坚持贫困群众自愿的前提下，政府通过统筹规划、政策扶持、基础配套，有效组织和引导群众主动搬迁。进一步加大生态环境脆弱和生态位置重要地区移民的步伐，达到脱贫和生态恢复“双赢”。第二，大力推行对移民的扶助减免措施。例如，移民中的原建档立卡贫困户在脱贫前，可以让他们仍然享受扶贫政策待遇，给移民中的特困户发放扶贫医疗卡，享受减免医疗费待遇。第三，加大配套基础设施和公共服务设施建设力度。集中安置区配套建设排水、道路、供电等基础设施，同时要保障农户享受基本公共服务均等化，完善搬迁安置区教育、卫生、文化、体育等基本公共服务设施，提高基本公共服务能力，改善搬迁牧民的生活环境。
切实抓好产业扶贫是实现深度贫困地区脱贫致富的根本。立足特色优势资源，加强对高原畜牧业、特色农产品种植、农畜产品收购加工、乡村特色产品生产、乡村旅游业、特色文化等领域的优势项目、龙头企业的信贷支持，通过金融支持产业扶贫，建立健全产业项目库，明确产业发展方向。发挥比较优势，做足特色文章，将贫困地区资源优势转化为产品优势、经济优势，增强市场竞争力。着力培育带贫能力强的新型经营主体和经济实体，做大、做强龙头企业。充分发挥农牧、人社、商务、旅游、林业等行业优势，组织开展技术指导、人员培训、市场营销等帮扶行动，充分发挥产业扶贫对建档立卡贫困户脱贫致富的带动作用。切实加强利益联结机制，着力壮大村集体经济，通过“龙头企业+合作社+农牧户”等模式，把贫困群众吸纳进来，既发展生产又分享收益。完善东西部扶贫协作和省内对口帮扶地区劳务对接机制，充分发挥农民工返乡就业对贫困群众的带动作用，引导园区企业、农牧业新型经营主体等吸纳贫困劳动力就地就近就业。将“输血式”扶贫模式向“造血式”扶贫模式转变，实现稳定增收，就地脱贫。
生态保护和脱贫并不是单纯的政府工程，而应该由社会大众共同参与来完成。青海省已制定了《青海省生态保护与服务脱贫攻坚服务计划》，面向建档立卡贫困户设置生态公益管护岗位1.28万个。青海深度贫困地区更需要处理好农牧民群众全面发展与资源环境承载能力的关系。将生态环保与脱贫相结合，增加农牧民收入，改善生产生活条件。首先，编制年度《公益林管护、天然林保护工程管护省级实施方案》，明确生态公益管护岗位聘用要求，各县级林业部门根据省级实施方案结合本地区管护面积及资金量编制年度县级实施方案。其次，科学合理地扩大生态公益岗位，安排建档立卡贫困户中有劳动能力、具备条件的人员从事当地重点林区、生态脆弱区、生态退化区的生态公益管理工作。支持农牧民从事生态体验、环境教育服务以及生态保护工程劳务、生态监测等工作，从而获得收益，实现生态保护和整体脱贫的“双赢”。
在教育扶贫方面，要重点解决义务教育政策落地问题，全面落实深度贫困区六州贫困家庭子女15年免费教育、贫困大学生资助、异地办班等政策，扎实推进城乡一体化发展，进一步强化控辍保学工作，提升贫困地区教育水平和质量。在健康扶贫方面，着力解决基本医疗，重点解决好“看得起病”的问题。全面落实城乡基本医疗、大病保险、重特大疾病医疗救助等多种医疗保障政策，认真实施国家重大和基本公共卫生服务项目、棘球蚴病普查普治、贫困人口“一减六免十覆盖”等工程，深入推进健康扶贫“三个一批”专项行动，提升贫困群众健康水平，消减因病致贫返贫压力。
综上所述，精准扶贫精准脱贫是新时代脱贫攻坚战略思想的集中体现，是我们党的重要历史使命，是树立和贯彻共享发展理念的必然要求，是全面建成小康社会的底线目标和艰巨任务。青海省要打赢精准脱贫攻坚战，必须坚持把解决深度贫困问题作为脱贫攻坚的重中之重，及早动手，超前谋划，认真分析深度贫困成因，锁定深度贫困范围，制定具有针对性和可操作性的攻坚方案，明确攻克深度贫困堡垒的行动路径；牢牢把握新时期扶贫开发工作的目标任务和着力重点，因地制宜、综合施策、大力推进、务求实效，确保贫困人口到2020年如期脱贫。
陆汉文、覃志敏：《我国扶贫移民政策的演变与发展趋势》，《贵州社会科学》2015年第5期。
申红兴：《构建青海藏区产业扶贫动力机制研究》，《宁夏社会科学》2014年第4期。
吴碧英：《减贫行动前移 救助贫困母亲》，《中国经济问题》2010年第2期。
严金海：《以生态保护优先理念统领青海发展》，《中国畜牧业》2017年第18期。
郑长德：《“三区”“三州”深度贫困地区脱贫奔康与可持续发展研究》，《民族学刊》2017年第6期。