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■刘稚
摘要： 2017年以来，澜沧江-湄公河合作在中方的积极推动和相关各国的共同努力下，各方在政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大支柱和互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫五个优先领域的合作都取得了新的进展和成效。同时，随着国际和区域内各国形势的发展变化，澜湄合作也面临着一些新的挑战。今后应以《澜沧江-湄公河合作五年行动计划》为纲推动澜湄命运共同体建设，注重区域合作规划与澜湄国家和东盟发展规划的对接，以及与其他相关机制的协调发展，构建区域合作大格局。
关键词： 澜湄合作 进展和趋势 支柱领域 优先领域
2016年3月正式启动的澜沧江-湄公河合作是中国与周边国家开展区域次区域合作进展最为迅速和最具成效的机制之一。两年来，在中、老、缅、泰、柬、越六方共同努力推动下，澜湄合作建立了领导人会议、外长会议、高官会议、优先领域联合工作组会议等四个层次机制，初步形成了“高效务实、项目为本、民生优先”的合作模式，以“澜湄效率”和“澜湄速度”引起世人瞩目。在当前逆全球化、贸易保护主义、孤立主义等势力甚嚣尘上的背景下，澜湄合作“风景这边独好”，成为次区域合作和国际流域治理的典范。2018年1月10日，澜湄合作机制第二次领导人会议在柬埔寨金边举行，会议发表了《澜沧江-湄公河合作五年行动计划（2018～2022）》，为澜湄合作机制未来5年的发展规划了蓝图，勾勒出次区域共同繁荣的美好愿景。总体来看，2017年以来，澜湄合作在取得全面进展的同时，也面临着一些困难和问题，需要我们及时总结，拓展思路，积极推进。
2017年以来，澜湄合作机制在政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大支柱和互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫五大优先领域的合作都取得了全面进展。同时，澜湄合作机制进一步完善，将“3+5合作框架”发展为“3+5+X合作框架”。6个成员国在2017年都先后成立了澜湄合作国家秘书处或澜湄合作国家协调机构，加强各国跨部门之间的横向联系及成员国之间的协调能力，为推进澜湄合作展开国家层面的协调奠定了基础。同时，还成立了澜湄水资源合作中心、澜湄环境合作中心和全球湄公河研究中心三个辅助性中心，在政策对话、项目合作、人员培训、联合研究等方面提供有力支撑。
在政治合作领域，澜湄六国间高层互访频繁、各国间议会、政党、民间团体交流不断。在互访过程中，就双边关系中的问题及共同关注的国际问题进行了战略沟通，强调治国理政经验交流、推动党际交流合作的机制化，促进了相互间的战略互信，为推进澜湄合作提供了政治保障和动力。
在安全领域，2017年12月在昆明正式成立了澜湄次区域第一个综合性执法安全政府间国际组织——澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心。该中心是中老缅泰湄公河流域执法安全合作的升级版和实体化，将成为次区域国家间预防和打击跨国违法犯罪、情报信息融合交流、专项治理联合行动、加强执法能力建设的综合平台。此外，澜湄国家间在防务、边境安全等方面的合作都在持续推进。
两年来，澜湄合作机制成员国在贸易投资、金融政策协调方面的合作都在持续推进。2017年中国同五国贸易总额达2200亿美元，同比增长16%。中国累计对五国各类投资超过420亿美元，2017年投资额增长20%以上。目前，湄公河国家中除老挝以外，其他国家的第一大贸易伙伴和第一大进口来源国均是中国；而中国则是老挝的第二大贸易伙伴和第三大进口来源国。若将湄公河五国作为一个整体，该地区已是中国的第五大贸易伙伴。与此同时，中国的投资对湄公河国家经济增长越来越重要。从投资存量看，目前中国是柬埔寨、缅甸和老挝最大的外资来源国，越南第四大外资来源国；从投资流量看，2017年以来中国是泰国第三大外资来源国。
在金融方面，澜湄合作专项基金和中国设立的专项贷款的使用得以推进。截至2017年11月底，中国设立的第一批专项贷款已完成授信承诺52.5亿美元，超额完成50亿美元授信评审计划，率先落实首次领导人会议成果，兑现中方对外有关承诺。专项贷款支持了柬埔寨暹粒新机场、老挝万象电力环网、越南永新火电站、泰国开泰银行转贷等11个项目，推动澜湄地区电力、交通、产业园区等领域的建设。此外，为了助推贸易和投资便利化，中国和缅甸、柬埔寨加强了金融政策的对接。设在瑞丽市姐告边境贸易区的中缅货币兑换中心运行顺利，促进了中缅跨境投资和贸易结算便利化。
人文交流是打造“澜湄文化”和“澜湄认同”的重要依托，也是深化澜湄合作的不竭动力。2017年，澜湄合作框架下的人文交流已经实现了全覆盖，媒体、智库、学者、青年间的往来和交流非常频繁。5月22～29日，2017年澜湄大学生友好运动会暨第三届南亚东南亚国家大学生文化体育交流周活动在昆明举办。2017年7月29日，首届“澜沧江-湄公河青年创新创业训练营”在青海西宁举行，9月24日，澜沧江-湄公河文化论坛在浙江宁波举行，澜湄六国文化部长出席，论坛通过了《澜湄文化合作宁波宣言》。
在澜湄合作机制促进下，各国人员往来也日益频繁。自首次领导人会议以来，中国与五国新增航线330多条，2017年人员往来约3000万人次。
2017年，澜湄机制在互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫五大优先领域的合作在联合工作组的推进下继续取得新的进展。
2017年6月13日在昆明举办了澜湄国家互联互通联合工作组第二次会议，就如何在澜湄合作框架下推进互联互通建设达成了共识。具体进展方面截至2017年10月末，中老铁路已经全线开工，中泰铁路的建设取得了突破性进展。12月21日，中泰铁路合作项目一期工程开工仪式在呵叻府巴冲县举行。此外，中缅原油管道也于2017年4月开始正式运营，成为中缅在“一带一路”框架下合作的标志性工程。
2017年9月14日澜沧江-湄公河国家产能合作联合工作组在广西举行了第二次会议。重点讨论了工作组《概念文件》和下一步工作规划。在具体进展方面，2017年2月19日，中国电力建设集团有限公司承建的越南中宋水电站首台机组正式投产发电。由中国南方电网工资投资建设的越南永新燃煤电厂进展顺利，并已经于2018年4月18日成功并网进入运营期。2018年1月25日，中国公司承建的老挝川圹省南俄4水电站正式开工，将助力老挝“东南亚蓄电池”发展战略的推进。
2017年7月26日，澜湄合作跨境经济合作联合工作组第一次会议在云南昆明举行，澜湄国家六方代表签署了《会议纪要》和工作组《职责范围》。2017年11月，习近平主席访问越南时中越两国签署了《加快推进中越跨境经济合作区建设框架协议谈判进程的谅解备忘录》，中缅、中老经济走廊建设也取得重要进展，成为澜湄合作的标志性项目。
2017年2月27日，澜湄水资源合作联合工作组第一次会议在北京举行，会议通过了《澜湄水资源合作联合工作组概念文件》和《2017年澜湄水资源合作工作计划》。
2017年9月11日。澜湄合作农业联合工作组第一次会议在广西南宁举行，标志着澜湄合作农业联合工作组正式成立。会议就工作组概念文件及下步合作规划等交流了意见，并通过了会议纪要。中国农业部根据湄公河5国的农业需求重点推动实施了四个早期收获项目，内容涉及渔业、水稻、果蔬、豆类等。2017年，中国农业部又成功申请了1378万元澜湄合作专项基金，用于支持实施农业合作项目。在实际行动方面，中国商务部和国务院扶贫办牵头已经在缅甸、老挝和柬埔寨的6个村开展减贫示范合作项目。
澜湄合作第一次领导人会议确定的45个早期收获项目覆盖五大优先领域，包括水资源管理、生态和环境保护、减贫、防灾、疾病防治、风险评估、旅游及能力建设各个方面。所有项目均为开放的多边合作项目，目前各个早期收获项目全部按计划推进，其中大多数已完成或取得实质性进展。中方在第二次外长会议上又提出13项倡议，也得到各方响应和快速落实。此后，又陆续形成和实施了百余个新的合作项目，释放良好的示范效应，带动了次区域其他项目的落实。
两年来，在六方共同协商和共同努力下，澜湄合作已从成立之初设立的“3+5”合作框架拓展为“3+5+X”合作框架。相关各国均建立了澜湄合作秘书处或协调机构，增进了各国跨部门之间的联系及成员国之间的协调能力，形成“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的澜湄合作格局。与此同时，六国齐心协力，经过工作组层面的反复磋商、高官会议的研讨、外长会议的定稿，共同编制了第一个《澜湄合作五年行动计划》。这一纲领性文件从区域整体发展角度制定发展规划，在合作机制的基本原则、机制架构、务实合作、支撑体系等方面确立了明确的行为准则，该计划的出台标志着澜湄合作已从探索阶段发展到较为成熟的“规划合作”阶段。
从国际大环境来看，近年来以美国为代表的单边主义，贸易保护主义兴起，倒逼澜湄次区域各国携手共同应对。中国作为世界上最大的多边新兴市场首当其冲，美国特朗普政府挑起的中美贸易战已将中国逼上了维护自由贸易、多边主义体制的最前线。对此，中国将坚定不移地实行更加开放的政策，大力拓展多元化贸易市场，分散国际贸易风险。湄公河国家尚处在经济发展起飞阶段，市场有限，外向型经济特点突出，且在全球生产网络中处于低端位置，最先感受到逆全球化的冲击，迫切需要加强区域和次区域合作，利用相互之间山水相连、文化相通的地缘人文优势，抱团取暖，通过深化合作来推动域内生产要素快速、高效流动，释放经济活力，共同提升在全球价值链中的地位，推动贸易和投资制度化进程，为区域经济可持续增长注入强劲动力。
澜湄合作是中国与湄公河五国共同建立的跨国经济区，旨在利用彼此之间生产要素禀赋的不同、通过发挥各方自身比较优势来促进贸易和投资，实现产业综合竞争力提高，提升合作水平。经过长期的经济合作，一方面，中国与湄公河国家经济的相互依赖性、互补性进一步加深，中国已成为湄公河国家最重要的经贸合作伙伴；另一方面，2015年1月中国-东盟自由贸易区在越南、缅甸、老挝和柬埔寨等国实现“零关税”，随着削减关税的边际效应降低，拓展合作空间成为日益突出的问题，也驱动了区域合作的升级。
目前澜湄合作尚处于机制初创阶段，新机制在建立之初动力往往比较强劲，但要保持持久力和活力，则需进一步解决机制赋权问题。世界各国各地区次区域经济合作的经验表明，各国让渡权力的程度，决定着次区域组织的合作深度和广度。今后，澜湄合作要深入推进，需要各国共同寻找利益最大公约数，让渡部分权利给共同的合作体。未来各国需要在加强澜湄合作内部能力建设的基础上，整合各国秘书处或协调机构，搭建统一的执行机构，建立国际秘书处，将澜湄流域作为一个整体进行治理规划，根据各国授权制定保障次区域合作的法律法规。同时，澜湄合作需要不断自我完善，通过制定相关决议、法律文件等形式把合作目标、程序、成果等固化下来，通过合作不断扩大自身影响力。
在2018年举行的澜湄合作机制第二次领导人会议上，与会各国一致同意并发布了《澜沧江—湄公河合作五年行动计划（2018～2022）》，该行动计划是澜湄合作机制未来五年发展的总纲和指导性文件，并制定了各成员国向外长会提交年度计划落实进展报告的工作架构。根据该行动计划，2018～2019年是澜湄合作的基础奠定阶段，这期间各国将加强各领域的合作规划、推动中小型合作项目的落地；2020～2022年为巩固和深化推广阶段，各国将加强五大优先领域合作，逐步开展大项目的合作，并拓展新的合作领域。在此进程中，中国应该发挥引领性作用，与湄公河五国一起逐步落实该行动计划，推动澜湄合作向更深、更宽领域发展，助力澜湄命运共同体建设。
近年来，澜湄各国相继出台本国的发展战略规划。泰国于2016年通过《东部经济特区法》，旨在将泰国东部经济走廊建成泰国深化改革、扩大开放的区域平台；缅甸的《国家全面发展20年规划》重点建设迪拉瓦经济特区——妙瓦底边境口岸经济走廊和皎漂经济特区——木姐边境口岸经济走廊。老挝通过了《2030年愿景规划》和《第八个五年社会经济发展计划》，旨在促进从“陆锁国到陆联国”的变迁。柬埔寨的《四角发展战略》致力于促进经济增长，越南则正在实施《2016～2020年经济社会发展五年规划》，推进国际经济一体化战略。此外，东盟还制定了《东盟互联互通总体规划2025》，促进成员国之间的交通基础设施建设。澜湄合作规划只有基于合作共赢与相关各国及东盟的发展规划对接，形成共同利益来提高各方参与合作的积极性，才能事半功倍，发挥最大效益。
水资源合作是湄公河下游国家最迫切希望获得优先突破的领域。澜湄次区域是中国“一带一路”倡议、“命运共同体”理念最有可能尽快取得成果的方向，因此中国在推进澜湄合作机制的过程中，要充分关注下游国家的核心关切，勇于承担“成长的代价”，全面推进与湄公河五国在水资源方面的合作。制订“水资源合作五年行动计划”，加强旱涝灾害应急管理，开展水资源和气候变化影响等联合研究，按照可持续发展理念，加强水利设施建设等产能合作。根据湄公河国家需求，发挥中国技术装备优势，在湄公河国家参与建设一批水电站、水库、灌溉、饮水工程，实现合作共赢。
澜湄合作是一种开放性和包容性的合作，应通过与大湄公河次区域合作、湄委会等构建伙伴关系，有效协调彼此之间的关系，使决策和行动更加合理和科学。今后在条件成熟时，视情可吸收更多的域外国家和国际组织为观察员，协调域内外国家和区域组织之间的关系，促进内部建设与对外扩容并进，适时扩大澜湄合作组织规模，为澜湄合作注入新动力。
要借助五年行动计划优化区域发展格局，将澜湄合作与中国-中南半岛经济走廊、孟中印缅经济走廊、中国-东盟合作机制等相结合，通过澜湄合作与南亚东南亚重要发展规划与战略相衔接，实现澜湄合作效益最大化。在这一进程中，中国作为澜湄合作的主要倡导国，应承担为次区域提供“公共产品”的责任，加强对澜湄合作的政策支持与引领，推动澜湄合作向更高水平迈进。
在当前全球贸易面临单边主义、保护主义立场挑战的背景下，澜湄六国应与亚洲国家一道积极加快《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）谈判达成共识，并争取早日生效。尽管RCEP成员国之间对开放市场的速度、开放的主要内容、涵盖哪些领域等还有一些分歧，但面对美国加大贸易保护的态度，各方已加快RCEP谈判进程并取得积极进展，中方将一如既往地尊重并支持东盟的核心地位和建设性的作用，推动尽早达成一个现代、全面、高质量、互惠的协定，在这一进程中，澜湄合作应发挥重要的促进作用。
澜湄国家地处RCEP覆盖范围内，RCEP的相对高标准规则将会对澜湄合作框架下的贸易和投资便利化产生积极推动作用。具体来说，澜湄六国推进RCEP早日生效可从以下几个方面着手。一是加强高层沟通，通过各层次对话平台推动谈判进程，争取率先在若干领域进行政策突破；二是对部分产业设置过渡期和产业损害预警，降低区域内落后国家的参与成本；三是在重大问题上加强磋商，尤其是关于建立多渠道和全方位的争端解决机制，提供贸易和投资救济制度保障。