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在讲不同政府形式之前，让我们先来明确政府这个词的具体意思，该词至今尚未得到很好的解释。
我必须提醒读者，本章应当仔细阅读，因为对于那些不想全神贯注的人，我是没有办法讲明白的。
每一种自由的行为都有两个使其发生的原因，一个是道德——确定这一行为的意志，另一个是身体——实施行为的体力。当我们走向一个目标时，首先是要想好该走哪条路，然后就是得确保我们的双脚能带着我们走到那儿。当一个瘫痪病人决心要跑步时，当一个健康的人决心不走时，两者都会停留在他们所在的位置。政体具有相同的两个动力——并且我们能在意志和体力之间作出相同的区分：前者为立法权；后者为行政权。要是两者不相一致，在这政体中就没有什么事能够或者应该做成。
我们已经明白，立法权属于且只属于公民。另一方面，从以上（第二卷第四章和第六章）所制定的原则不难看出，行政权不可能像立法权和主权那样属于一般人，因为行政权只在处于法律范畴之外的特定行动中实施，而既然主权仅有制定法律的职能，那这些行动也就自然不属于主权的范畴。
这样一来，公众力量便需要靠一个代理人才能集中起来，并公意的指导下实施行动。这个代理人是国家与主权者之间沟通的手段，就像一个个体需要灵魂与肉体的结合才能完整一样，公众也需要代理人的牵线搭桥来发挥其应有的力量。这就是国家需要政府的原因之所在。某些时候，人们会因为分不清政府和主权者而产生误会，但其实对于主权者来说，政府扮演的完全是大臣一样的角色。
那么，什么是政府呢？政府就是臣民与主权者之间为了相互沟通建立起来的中间体，它的职责是行使法律，同时维护社会自由和政治自由。
这个主体的成员被称作行政官或国王，换句话说就是执政者，而整个主体又被冠以君主的名称。
因而，那些不承认人民服从统治者的行为是一种契约的理论家们是完全正确的。那种行为只不过是一种委任，也就是说，执政者只不过是被主权者雇佣、以其名义代行其权利罢了，而且主权者随时可以凭自己的意志限制、改变，然后再次赋予执政者这种权利。既然如此，这种权力的转让便与社会主体的性质不可兼容，而且也违背了社会联盟建立的初衷。
因此，我把“政府”或“最高行政”称作行政权的合法行使，而把“君主”或“行政官”称为负责管理机构的人或主体。
正是在政府中，我们才可能辨别出构成整体与整体之间、或主权者与国家之间相互关系的中间力量。这最后一个关系，可描述为一种几何意义上的连续，有着明确的两个端点，而政府的位置就是这个连续的中项。政府从主权者那儿接受其给予公民的敕令；如果想让国家处于完全平衡的状态，就必须对一切进行精确计算，最后得出一个等式——政府权力的二次方等于既是主权者、又是权力实施之对象的公民权力的二次方。
此外，这三个条件中的任何一个都不得被破坏，否则比例立刻会发生改变。不管是主权者试图统治、行政官试图立法还是臣民拒绝服从，秩序都将让位于混乱，权力和意志将停止步调一致的行动，解体的国家不是陷入专制政治，就是陷入无政府状态。最后，由于两个极端之间只有一个几何学平均值，所以一个国家也只能有一种好的政府形式；但是，许许多多的事件可能会改变一个国家内部的种种关系，在这个基础上，除了不同的民族可以拥有各不相同的好政府，同一个民族也可能在多个时期拥有不同形式的好政府。
为了设法解说可能存在于这两个极端之间的种种关系，我将以人口数量为例，因为这是一种不难表达的比率。
假设一个国家由一万个公民组成。在这里，主权者只能被共同视为主体，而每个成员作为臣民必然被视为个体。因而，主权者与臣民的比率就是一万比一，那就是说，国家中每个成员只有万分之一的主权份额，尽管他自己是完全从属于主权者的。现在，假设这个民族的人口增加到十万。每个臣民的地位并没有改变，因为每个人与其他人一道平等地支撑起整个法律体系，而作为主权者，人们的投票份额减少到十万分之一，结果就是，一个人在法律制定方面的影响力也按比例骤减了。因而，当主权者与臣民的比率随公民数量而增大时，臣民依然还是单一的个体。由此可见，国家越扩大，自由就越减小。
当说到比率增加时，我是以一作为标准的。这样，数学意义上的比率越大，现实中的比率就越小，因为在前者中，根据数量考虑的比率是用商数来衡量的，而在后者中，根据相等考虑的比率是用相似值来衡量的。
个意与公意，即人们的道德与法律之间的比率越小，需要使用的压制力就越大。因此，要想维持一个好的政府，就应该让其力量与人口数量同步增长。
在人口比率中，既然国家的扩大意味着为官员提供更多的诱惑，以及更多滥用手中权力的机会，那么当政府管理公民的权力增大时，主权者也需要有更大的权力来制约政府。我在此所说的并非绝对权力，而是国家不同成分的相对权力。
由这种双重关系可见，主权者、君主和公民之间的几何连续并不是一个任意的概念，而是政体性质的必然结果。由此还可见，既然公民在两个极端之间作为一而存在，那么每当连续的平方发生增减，连续本身同样会增减。中间项——即政府——也就随之改变。这就表明，不存在唯一绝对的政府形式，有多少大小不同的国家，就有多少不同类型的政府。
如果有人会对这种体系不以为然，并说：按照我的思路，想要建立一个好政府，即找到这个几何连续的中项，只需算出人口数的平方根即可。那么，我的回答是，我在此仅以数量为例；我所讲的比率不仅以人口数来衡量，而且更多地以无数原因并发产生的作用量来衡量；我得补充说明的是，虽然为了用三言两语表达自己的想法，我刚才借用过数学语言，但是我仍然意识到，数学的精确度完全表达不出精神层面的深刻考量。
包含政府在内的政体规模有多大，政府本身的规模就有多小。政府是一个被赋予某些功能的、像主权者那样积极却像国家那样被动的虚构人格，它可以再被细分为几种相似的关系，而新的比率由此产生。在每一种比率中，我们都可根据行政官的等级继续分析，直至我们取得唯一不可分割的中间项，也就是唯一的最高行政官为止，他可以被认为是分数数列和整数数列之间的“一”。
我们也可以不纠结这些复杂的概念，只把政府简单当作国家之内的一个新主体，它与公民和主权者都不相同，而且正好处于这两者的正中间。
这新旧两个主体之间存在着本质上的差异——国家就其本身而言是存在的，而政府只有借助主权者才能存在。因而，君主的统治意志是或应该只是公意或法律；他的权力仅仅是公共权力的集中体现。一旦他决心以自己的权威施行某些绝对不受约束的行为，整个主体就会开始涣散。最后，如果君主拥有了比主权者更积极的个意，而且他为了贯彻这一个意而利用了手中的公众权力，以至于让两个主权者同时存在——一个是权利上的，另一个是事实上的——那么，联系社会的纽带便会即刻消失，政体也会随之瓦解。
即便如此，为了让政府本身拥有一个真实的、有别于国家的确切存在形式，也为了使它的全部成员能步调一致地依照政府设立的初衷提供服务，它必须有一个特定的“自我”、一种所有成员共有的觉悟、一种力量、一种倾向于延续自身的意志。如此特定的存在形式就需要有大会、内阁会议、审议权和决定权、头衔和专属于君主的特权，而且对于那些担当艰难任务的行政官，君主要用自己的特权给予他们相应的尊贵地位。难的是找到一种方法，在整体中妥善安排这个附属性的整体，使政府在自我调整的时候，不对总的国家体制造成影响。只有这样，政府用以维持其生存的自身力量，才能与保障国家之存续的公众力量区别开来。总而言之，国家应该始终准备为了公民牺牲政府，而不是为了政府牺牲公民。
再者，即使政府这个人造主体是另一个相似人造主体的产物，且它仅仅具有一种模仿的、附属的存在形式，但这并不妨碍它能以或多或少的活力和或快或慢的速度自由行动。同样，它的健康程度也完全由自身决定。最后，虽然政府不会直接走上与其设定好的种种目标相悖的道路，但根据其被构建起来的方式，政府确实有可能在不同程度上偏离那些目标。
正是这些差异促成了应当存在于政府与国家主体之间的多样化的关系，且这些使国家本身发生变化的关系都遵照种种偶然的、特定的比率。因为，若不想让本质上最好的政府演变为最邪恶的政府，就必须让它与国家的关系保持在最优状态，从而弥补它所属政体的种种不足。
既然我已经在国家与主权者之间做过区分，所以为了解释这些差异的一般原因，现在有必要在君主和政府之间也做一番区分。
行政官主体可能由或多或少的成员组成。我们已经知道，人口越是众多，人民的主权份额就越小。通过明显的类推，我们可以说，政府较之行政官也有同样的比率。
不论何时，政府的整体力量就是国家的力量，这一点是永远不会改变的；由此可见，政府为其成员消耗的力量越多，它用在全体公民身上的力量就越小。
所以行政官的数量越多，政府就显得越弱。由于这是一项基本原则，那就让我们努力把它弄得更清楚吧。
我们可在行政官个人身上辨别出三个本质上不同的意志。第一，他作为个体拥有的、只倾向于他个人利益的意志。第二，行政官的集体意志，这种意志只涉及君主的利益，可以被称为团体的意志，因为它与对政府来说是普遍的，而对包含政府在内的国家来说又是特殊的。第三，公民意志或主权者意志，这种意志不管是对作为整体的国家来说，还是对作为整体一部分的政府来说，都是普遍的。
在一个立法健全的体制中，个意或特殊意志是不该存在的，而政府自身的团体意志也应该处于非常次要的地位。这样一来，公意或主权者意志就永远起到主导作用，并且成为所有其他意志的唯一规范。
相反，在自然秩序中，这些不同的意志越是各行其道，他们就越是活跃。因此，公意始终是最软弱的，而团体意志排列第二，特殊意志名列第一；结果，在政府内部，每个成员首先是个人的自我，其次是行政官，最后才是公民。这一排序正好与社会秩序所要求的相反。
这一点成立之后，让我们假设政府被掌握在单一个体的手中。那时，特殊意志与团体意志将完美地结合在一起，而团体意志也从而得以被提升到尽可能高的程度。既然已知权力的行使取决于意志，而政府的绝对权力总是不变的，那么我们就可以得出一个结论，即最具活力的政府就是一个人的政府。
然而，如果我们将条件替换，使政府和立法权威相结合，使君主成为主权者，使每个公民成为行政官——结果就是，与公意合并的团体意志变得与公意一样不活跃，只剩下特殊意志去指挥整个权力。而这样一个始终被同一个绝对力量所掌控的政府，势必只能拥有最少的相对力量和活力。
这些关系是无可争议的，而其他的思考也可以进一步补充证据。例如，我们清楚，每个在政府机构内的行政官肯定比每个在国家主体内的公民活跃。因此，政府行为比主权者行为更容易受到特殊意志的影响，因为每个行政官基本上都肩负着政府的某种特有职能，而公民作为个体却并不承担主权的任何职能。此外，国家扩张得越大，其真正的力量就增加得越多，尽管这两种增长不成一个固定的比例。然而，如果成倍增长的不是国家面积，而是行政官的数量的话，政府便无法从中获得任何实际的力量，毕竟政府力量就是国家力量，这两者总是完全相等的。所以，在其绝对或真正力量不可能增加的情况下，政府的行政官越多，它的相对力量或相对活力就越是减少。
而且，毋庸置疑的是，公众事务的处理速度会随着负责人的增加而下降。庞大的机构过于谨慎，不爱碰运气，往往会错失许多机会；他们花大量的时间深思熟虑，反而使思考的结果一文不值。
我刚刚说过，行政官成倍增加，政府就会涣散。我之前也提到，人口数量越多，对人施加的约束力也必须相应增大。由此可见，行政官与政府的比率应该跟臣民与主权者的比率相反；换句话说，国家扩张得越大，政府越得缩小自身的规模，从而让行政官数量按人口的增加成比例地减少。
我得补充一点，我在此谈的是政府的相对力量，而不是其行为特性。因为，反过来讲，行政官人数越多，他们的团体意志就越接近公意，而在唯一的行政官行使职权的情况下，唯一的的团体意志就像我所说的那样，只是一种特殊意志。所以，在一方面有所失，在另一方面就有所得；立法者的艺术就在于懂得如何确定这样的一个点：让始终在比率上背道而驰的政府力量与政府意志按最有利于国家的比率结合起来。
从上一章我们了解到，为何要按组成政府的成员数量来区分政府的各种类型或各种形式；本章将继续阐明政府的分类如何进行的问题。
首先，主权者可能将政府交到全体公民或绝大多数人手中，使得作为行政官的公民比普通公民更多。这种政府形式就是民主制。
此外，主权者可能将政权限制在少数人手中，这样，普通公民就比行政官更多：这种政府形式就是贵族制。
再次，主权者可能将整个政府集中在唯一的一个行政官手中，所有其他人都从他那儿得到权力。这第三种政府的形式最为普遍，被称作君主制或王室政府。
应当注意的是，所有这些形式，或者至少前两种形式都可以增强或减弱其程度；它们具有相当明显的伸缩性。民主制可能包括所有人，但其实只要有一半以上的人数它就能成立。而贵族制既可以包括多达一半的人，也可以局限于极少数人。即使是王室政府，在某种程度上也可能由人们分享。斯巴达按其宪法，通常有两个国王；而在维持统一的基础上，古罗马帝国以同时拥有过多达八个君主而闻名于世。因而，每一种政府形式总有与另一种政府形式重叠的地方。另外，很明确的一点是，政府虽然只有三种名称，但它实际上的形式却有许多种，就像国家拥有众多不同的公民一样。
再者，既然一个政府在某些方面能够将自己细分成几个独立的部分，并让这些部分以不同方式进行行政工作，那么这三种政府便可以结合起来，产生多个混合形式，而每种混合形式又可以与三种原有形式结合。
在每个历史朝代，人们都争论过这样一个问题：“什么是政府的最佳形式？”然而，他们不明白，每一种可能存在的形式在某种情况下都是最佳的，但在另一种情况下又会变成最坏的。
假设在每个特定的国家，最高行政官数量都应与跟公民人数成反比，那么我们就会得出以下结果：一般地说，民主政府适于小国；贵族政府适于不大不小的国家；君主政府则适于大国。这一法则可以直接从我们的定理中得出；可是，我们怎么去计算那些可能出现的例外情况呢？
制定法律的人比任何其他人都清楚法律应该如何实施与解释。这样看来，不可能有比行政权与立法权相结合更好的体制了；事实上，正是这种结合使政府的形式在某些方面变得不完善，因为本应该被分开的东西没有分开，而且，合为一体的君主与主权者只会造就一个徒有其表的政府。
让制定法律的人去执行法律，或者让公民共同体不关注普遍的观点而关注特殊的对象，都不是什么好事。在公共事务中，没有什么会比私利的影响更加危险了。立法者若追逐私利，就必将导致腐败，造成比政府滥用法律还要邪恶的后果。这种情况发生时，国家便会从自身的肌体内开始腐败，再进行改良也无济无事。一个从不滥用政府各种权力的民族，同样也不会滥用独立自主，而一个始终自我管理良好的民族，是无需由别人来管理的。
从严格意义上说，至今还未曾有过真正的民主制，而且将来也决不会有。管理人员比被管理人员还多，这是违背自然法则的。我们几乎无法想象所有人都永久地坐在大会席位上处理公务的情形，同时也很容易明白，我们不可能以此为目的成立委员会，除非连行政形式也一起改变。
我的确相信，人们可以制定这样一条原则：当政府的种种职能由若干委员会分别掌握时，那些拥有最少成员的委员会迟早会获得最大的权力。这不是出于别的原因，而是由调度事务的机制所导致的自然结果。
此外，民主形式的政府还需具备多少难以同时拥有的条件呢？第一，它必须要在一个非常小的国家，因此能迅速地将人们聚集在一起，而且使每个公民都很容易相互认识。第二，作风上要简朴，道德上要单纯，从而避免过多的事务和棘手的争论。第三，要竭力保持社会等级和财富的平等，若非如此，则权利和权威的平等也不会持久。第四，要尽量杜绝奢侈，因为奢侈要么是财富带来的结果，要么是人们视敛财为必要的动因。奢侈不但腐化富人，也腐化穷人；奢侈导致懒惰和虚荣之风盛行，也让一个国家失去所有公民，因为不管是拥有奴隶的人还是成为奴隶的人，全部都是观念的奴隶。
这就是为什么过去的一个著名作家主张将美德作为一个共和国的基本原则，因为没有美德，我前文所说的一切条件就不可能成立。然而，就算天才如这位伟大的作家，他也没能分辨一些必要的区别，因此常常犯错，有时还令人费解。他无法明白，既然主权者的权威放之四海而皆准，那么同样的原理在每个健全的国家就都应占有一席之地——当然，或多或少也要考虑到该国的政府形式。
我们可以补充说，没有一个政府会像民主政府或人民政府那样，极易发生内战和自相残杀的冲突，因为没有哪个政府会如此坚定有力地趋向于改朝换代，也没有哪个政府需要那么多的警惕性和勇气以维护其不变的状态。正是在这种体制而非其他的情况下，公民必须用力量和忠诚武装自身，并且于每天的生活中发自内心地反复重温一位善良的巴拉丁
在波兰议会上曾说过的话：“我愿自由而有危险，但不愿安宁而受奴役。”
如果真的有一个天神之国，那它想必就是以民主的形式存在的。然而，如此完美的国家并不适合我们人类。
我们这里有两个截然不同的人造人格，即政府和主权者，所以也就有了两个公意，一个属于全体公民，另一个只属于行政官。因而，政府虽可随意制定其内部规章，但除非以主权者的名义，否则它决不能直接向公民传达意见。这一点我们必须牢记。
最初，社会都是由贵族治理的。家族的首领们组成小圈子商讨公共事务：年轻人则心甘情愿地服从经验的权威。因此，就有了宗师、长老、元老、长者等名称。北美洲的野蛮人现在仍然保留着这种治理方法，且卓有成效。
可是，当人为的的不平等渐渐胜过自然的不平等时，财富与权力
便显得比年龄更为重要了，因此，贵族社会开始实行选举。最后，决定一个家族显赫与否的是父辈遗留给子辈的权力和附带的财产，于是一些家族就有了世袭政权的资格；到那时，年仅二十的年轻人也能当元老了。
如此，就有了三种贵族制，即自然的、选举的和世袭的。第一种类型只适合原始社会，而第三种类型是所有贵族制中最糟糕的一种。第二种类型最好，并且代表了贵族制这个词的真正含义。
贵族制的好处，不仅在于它能将主权者与政府区别开，还在于它可以对行政官进行挑选。在公民政府中，所有公民生来都是行政官，而在贵族制国家，只有少数人能被选举
成为行政官，这一方法使得诚实、明智、经验以及所有其他受人喜爱并尊重的理由成为了优质政府的进一步保证。
此外，集会的安排也将变得更加容易，方便人们进行细致的商议，在处理事务时更加有序、恪尽职守；在外人看来，比起身世平凡、人微言轻的无名之辈，德高望重的元老更能维护国家的声誉。
总之，如果我们能确定，最英明的人会为大众利益而非为一己之利治理国家的话，那么由这样的人来统治大众就是最佳最自然的安排。同时，一味地增设机构毫无益处，我们也不该雇两万人来完成一百个出色的人就能圆满完成的任务。不过，必须注意到的是，这样一来，共同利益就会渐渐不再只按公意来引导国家力量了；更不可避免的趋向是，一部分权力的执行将脱离法律的管控。
若考虑与政府形式相适宜的状况，那么国家的面积就不必太小，公民也不必非得那么单纯、那么正直，以至于就像在理想的民主制社会一样，法律的实施可以完全遵照公意。同时，国家也没必要大到足以让四处分散的地方行政长官自立门户、侵占主权，从追求独立渐渐发展成各霸一方。
可是，如果说比起公民政府，贵族制更不在意人们普遍的美德的话，它对一些特定的美德却要求更高，比如让富人懂得节制、让穷人学会满足，因为严格的平等不但在这里无法实现，甚至在斯巴达也是见所未见的。
此外，如果政府的这种形式牵涉到一些财富上的不平等，那么好的做法应该是把公共事务委托给那些能全心全意投身于此的人，而不是像亚里士多德所主张的那样委托给富人。作出这样的选择是有必要的，因为那会时不时提醒人们：人的功绩比财富更有资格得到优先考虑。
到目前为止，我们一直把君主看作是一个集体的、人造的人格，他与法律的力量融为一体，并在国家中扮演行政权的受托人的角色。现在，若是我们把这个人格换成一个自然的、真正的人，即只有这个人能够依法行使这种权利，那么他就可以被称为君主或国王。
这正好与其他管理机构相反。在其他机构，集体集中体现为一个个体，而君主制是让一个个体代表整个集体，所以，君主的精神统一性同时又是物质统一性，使得其他制度用法律难以聚拢的力量，在这里却能自然而然地聚拢起来。
由此，公民的意志、君主的意志、国家的公众力量、政府的个体权力，所有这些都听从同一个行为者的调遣，所有机器杠杆都掌握在同一个人手中，所有行为都指向同一个目标，不存在什么相互对抗的矛盾。面对这样一种体制，我们再也想象不出有什么别的形式能使一个国家以更少的努力获得更多的成果。阿基米德静静地坐在海岸上，却能毫不费力地发动一艘巨轮，这就是一位身居斗室而管理广阔疆域的君主的理想形象。他必然十分熟悉治国之道，所以即使自身不动，也能使国家的一切有序运转。
但是，如果说君主制是最为朝气蓬勃的一种政府，那么它同时也是最容易让特殊意志压倒其他所有意志的政府。诚然，在君主制国家，各方都在朝着同样的目标努力，可那个目标并不是公众的幸福。另一方面，就连行政权力本身也持续不断地为国家带来危害。
国王们都想尽可能地巩固自己的地位，而人们的声音从远处传来：若想高枕无忧，最好办法是使自己得到公民的爱戴。这是一条很好的箴言，甚至在某些方面还是一条千真万确的箴言。不幸的是，这条箴言总在宫廷里遭到嘲笑。建立在民众拥护基础上的权力无疑是最强大的权力，不过也是不稳固的、暂时的权力；君主们绝不会对此心满意足。再好的国王，都会想要一边为所欲为，一边稳坐一国之主的位子；一个政治说教者很可能会对国王说：既然公民的力量就是国王的力量，那么国王的最大利益就是使得民族繁荣昌盛、人丁兴旺、外敌不敢来犯。可是，国王们其实都非常明白，这并非事实。对他们的个人利益来说，首要的就是，人民应该软弱、不幸且永远无力反抗。我承认，如果国王拥有的是一群完全顺从于他的臣民，那么他的个人利益自然也就要求他使公民变得强大，因为这样一来，他便能将公民的力量作为自己的力量，从而对邻国施威；可既然这只是一种次要的、从属的利益，而且既然公民的强大与顺从不可兼得，君主们总是优先采纳更能带来直接利益的主张。这就是塞缪尔极力向希伯来人强调的东西，也是马基雅维利很清楚地证明过的东西——他表面上是在指导国王，实际上是给人民上了重要的一课。马基雅维利的《君王论》是一部为共和论者而写的指南。
通过对一般比率的讨论，我们已经知道，君主制只适合大国，而且当我们检验君主制本身时，这一点也十分明显。公共行政人员的数量越多，君主与臣民的比率就减少得越多、越接近相等，乃至在民主制中达到一比一，即完全相等。而随着政府的收缩，这一比率会越来越大，且在政权掌握于唯一一人手里的情况下达到最大限度。到那时，君主与公民之间存在太大的差距，国家便缺少团结的纽带。要想形成纽带，就必须增加中间社会阶层，并以王公、大臣和贵族来填充。但是，这一切都不适合一个小国，因为它承受不了如此之多的社会阶级。
如果管好一个大国是有难度的，那要一个人单枪匹马管好大国就是难上加难了；每个人都知道，当一个国王找来许多副手治理国家时会发生什么情况。
一个使君主制始终不如共和制的关键而又不可避免的缺陷是，在共和国中，民众只会选择有知识、有能力的人来担任举足轻重的职位，而且这些人也会以相应的业绩来回报这份荣誉。相反，那些在君主制下加官进爵的人，几乎总是糊里糊涂的平庸之辈、身无长处的流氓和卑鄙的阴谋家，他们的小聪明只够让自己在宫廷里爬到高位，一旦履行起职务来，他们的无能便在公众面前暴露无遗。比起君主，公民更不经常在这样的选择中犯错。一个真正有才的人给王室当阁臣，几乎就像一个傻子在共和政府里当首相一样稀奇罕见。因此，如果在一个君主制国家中，碰巧有一位天生的明君出世，在一批糟糕到足以使巨轮倾覆的行政官中力挽狂澜、执掌事务之舵，那么每个人都会惊愕于他发展国家的能力，而他的统治也将在国史上开创一个新纪元。
君主制国家要想得到很好的治理，其领土大小和边界范围都应与统治者的才能成比例。征服一个国家比治理一个国家来得容易。一根手指在足够长的杠杆的帮助下可以撬动地球；可如果要一直撑住地球，一个人必须拥有一副大力神赫克里斯的肩膀。无论一个国家有多小，其君主的力量也几乎总是不足以顾及方方面面。而当两者地位颠倒，即国家对其统治者而言竟显得太小时，这个国家的治理肯定只会更差，因为这样一个统治者在高瞻远瞩时忽略了公民的利益；他过度使用自身强大能力给人民带来的不幸，可能比才能平平的统治者给人民带来的不幸还要多。同样，一个王国也需要根据各朝君主的能力来决定要扩张还是收缩。另一方面，共和国在选举元老院成员时已经基本确定了他们的水平，所以国家在面积上就不必再有变动，而行政机构的运转也可以保持顺畅。
一人掌权的政府最显而易见的缺点，就是缺乏继承者之间的连续性，而在另两种体制中却存在着一条持续不断的纽带。当国王驾崩时，新国王必定要继位；在下一个统治者人选得到确定之前，有一段危险的间歇，国家往往要经历一场狂风暴雨。而且，在这样一种体制下，除非全体公民都能保持超乎寻常的公正无私和团结一致，否则贿赂和腐化的现象必将出现。要让一个已经买下国家的人到头来既不把它转手卖掉，也不向弱者收回强者从他那儿勒索走的黄金，基本是不可能的。在这样一种行政机构的管理下，迟早一切都会成为贪污腐败的交易筹码，同时，比起动荡的政权空白期，人们在国王统治的和平时期反而会过得更糟糕。
为了避免这种邪恶的境况，人们都做了什么呢？其中一种做法是指定某些家族来世袭王位，并且设立继承秩序，以避免国王的驾崩引发任何争端——换句话说，为了避免王位争夺和新王继位带来的不利，明智的政体选择接受表面的和平，他们宁可冒着由小孩、怪胎或傻瓜来担任统治者的风险，也不愿意为了选出一位好国王而发生纠纷。他们没有意识到，在将自己置于种这两难境地时，这其实是在为一种非常小的可能性孤注一掷。小但尼斯的父亲因其不光彩的行为而责备他：“我给你树立过这样的榜样吗？”小但尼斯答道：“啊！可您的父亲不是国王啊。”这是一句多么精辟的话语。
当一个人生来就是要被培养成统治者时，他周围的一切都会来争相剥夺他的正义感与理性。我们听说过，年轻的统治者历经磨难是为了更好地掌握治国的艺术，但根据现实情况来看，这种教育对他们似乎并没有什么好处。相反，他们还不如将服从的艺术作为学习的起点。史上已知最伟大的国王，都不是接受了从小到大的教育才成为统治者的，因为统治是一门必须通过大量实践才能基本掌握的学问，而且比起发号施令，懂得顺从往往能帮助统治者更好地领悟其中的精髓。
Nam utilissimus idem acbrevissimus bonarum malarumque rerum delectus, cogitare quid aut nolueris sub alio Principe aut volue-ris
（因为区分好坏最有效最简便的方法是：如果当君主的不是自己而是别人，那就考虑一下自己想要什么，不想要什么）。
这种缺乏连贯性的后果之一，便是王室政府的不稳定，这种政府时而由这个方针指导，时而由那个方针指导，一切都取决于在位国王或是替他执政的人们的个性。因此，这种政府无法长久地拥有一个固定的目标或连贯的政策，且这种不稳定的状况使得国家的准则和国家的方针也漂移不定。在其他政府形式中，由于统治者始终固定不变，这一缺陷便自然得以避免。因而，我们明白，如果通常在王室宫廷中有更多的狡诈，那么在元老院中就有更多的智慧，而共和国也能遵循更稳定、更有效的引导——这对每次管理层变革都意味着一次国家变革的君主制国家来说是不可能的——毕竟所有大臣和近乎所有国王都无一例外地要颠覆他们先辈的政策。
此外，这种缺乏连贯性还给保皇党政治思想家们常有的一种谬论提供了不实的依据，他们不仅把公民政府和家族政府作比较、把君主和一家之长作比较——我已经反驳过这种谬误——而且把治国的所有美德赋予一位国王，假定他已经是一位最优秀的统治者。若是这种假定成立，那么王室政府显然要比其他政府更优越，因为它无可争议是最强大的政府；要是它也有一个与公意相协调的团体意志的话，它必然也是最佳的政府。
可是，如果根据柏拉图的说法，一个天生的国王十分罕见的话，那天性与好运合二为一、使这样的人登基的可能性又有多大呢？而且，如果王室教育必然会腐化那些受教育者的话，我们又如何指望那些被培养出来的继任者会成为明君呢？
将王室政府与有一个好国王的政府混为一谈，这是故意自欺欺人。要了解政府的这种形式究竟是什么，人们必须把平庸或邪恶君主统治下的政府也考虑在内，因为这些君主若非本身就昏庸无道，那他们就只能是因为王位才变成了这个样子。
的确，我们的作家们都注意到了以上这些困难，但是困难从未使他们处于进退两难的尴尬境地。他们说，毫无怨言地去服从是一剂良药。神愤怒时强行把坏国王给了我们，于是，必须将其作为一次神的惩罚来忍受。这个观点无疑是有启发性的；不过，我想比起政治理论书，它更适和被用来布道。若一个医生许诺奇迹会发生，而他的全部医术就是教病人训练耐性，对这样的医生我们还有什么话可说呢？
我们大家都知道，当一个政府不好时，我们不得不容忍这样一个坏政府；真正的问题是，我们如何去寻找一个好政府。
严格地说，一种形式简单的政府是生存不下去的。一个国家元首必须有属下的行政官；一个公民政府必须有一个首脑。因而，在行政权力的分配中，总是存在着从较大到较小的等级——其中的差异就在于，有时少数服从多数，有时多数服从少数。
有时，还存在一个平等的划分，要么像英国政府一样，各个组成部分相互依赖，要么像波兰的情况那样，每部分的权力都是独立而不完善的。后者的形式不是很好，因为这样一来，非但政府内部无法团结，整个国家也缺乏联系的纽带。那么哪一种政府更好？是简单形式的政府还是混合形式的政府呢？这是一个政治理论家们争论已久的问题，也是一个我本人在早先探讨政府的所有形式时就给过答案的问题。
就其本身来说，简单形式的政府是最好的，因为它的简单就是优点。但是，当行政权不完全依附于立法权，即当君主与主权者的比率大于公民与君主的比率时，这种不平衡就必须通过划分政府来加以矫正。因为到那时，政府的各个部分依旧对臣民有足够的权威，但零散的结构将使政府不再有力量与主权者相抗衡。
同样的不利还可以通过设立居间的行政官来避免，这些行政官与整个政权分隔开来，只起到平衡这两种权力的作用，并为维护双方的权利而提供服务。那么，这样一种政府就不是混合的，而是调和的。
与此相反的不利也可以用类似的方法加以补救；当政府太涣散时，可设立一些委员会使之集中化。在前一种情况下，划分政府是为了将其削弱；而在目前所说的这种情况下，加强政府才是主要目的。这是所有民主制的惯用做法。简单形式的政府既有可能极端强大，也有可能极端弱小，而混合形式则可以让政府维持一种适中的强度。
自由并非每种社会思潮的产物，因此不是每个民族都能获得自由的。人们对孟德斯鸠的这一理论思考得越多，就越会觉得其中蕴含着真理。同时，人们越是想要反驳这个理论，就会为它提供越多新的证据。
在世界上的每个政府中，公众人格都是只消费、不生产的。那么，它从哪儿得到其所消费的物质呢？是从其成员的劳动中得到的。正是私人生产的过剩保证了大众衣食的供给。由此可见，只有当成员的劳动生产所得比其自身所需要的多，公民国家才能生存下去。
可是，这种过剩在世界上的每个国家不尽相同。在一些国家是相当过剩，而在另一些国家是中等过剩；在一些国家是没有过剩，而在另一些国家是亏空。过剩的比例取决于气候的适宜与否、不同土地对应的劳动种类、产品的性质、居民的力量、居民的消费水平以及其余各种各样的因素。
另外，并非所有政府都拥有相同的本性。一些政府比另一些政府更贪婪；它们之间的差异建立在以下的原则基础上——民众贡献的提供者和接受者之间的距离越远，造成的负担就越重。要衡量这种负担，不应看它的具体数量，而应该看它的回报最终落到生产者头上要经过多远的距离；如果这一流程运作得快捷且良好，那不管产出的要求是多是少，都没有关系；人们将一直富有，财政也将昌盛。相应地，就算人们给出得再少，若是一点回报都不返还给他们，那他们很快就会在不断的付出中将自己消耗殆尽；于是国家就永远富裕不起来，公民就永远赤贫。
这表明，公民与政府之间的距离越大，负税就变得越重，因此，人们的税金负担在民主社会最少，在贵族社会较多，而在君主国家则是三者中最多的。所以，君主制适宜于富国，贵族制适宜于那些富裕程度与领土大小适中的国家，而民主制则适宜于贫穷小国。
的确，人们思考得越多，对自由国与君主国之间存在差异的这个问题就认识得越深；在前者中，一切都为共同的利益所用；而在后者中，私人利益与公众利益则相互竞争，即一个要只能通过削弱另一个而增加。至于专制统治，它的目的从来不是使人民幸福，而是尽可能使他们过得悲惨，从而无力进行抗争。
于是，根据每个地区特有的自然因素，人们可以决定该地区所需要的政府形式；我们甚至还可以说出每个政府必须拥有什么样的居民。
有些地方一片荒芜，产出的物品抵偿不了所付出的劳动，所以人们不应该耕作，而应该放任不管，或者只让未开化的野人来居住。有些地方的生产所得只能勉强维持人们的生活，所以应该让缺乏教养的民族定居，因为政治社会不可能在那儿发展起来。有些地方条件尚可，适度的劳动就能换来过剩的产品，所以应该让崇尚自由的民族居住。有些地方环境优越，少量的劳动就能带来丰厚回报，所以应该实行君主制，以便君主的奢侈生活可以消费掉臣民过剩的产品——因为由政府来吸收这些多余产品总好过它们被私人用来浪费。我知道有例外的情况，不过这些例外本身就证实了这一规则，即它们迟早都会产生种种变革，使得事物回到自然的秩序。
我们应当始终把一般法则与无法预测其结果的特殊原因区别开来。纵然整个南方由共和党人居住，而整个北方由专制国家占据，我们也依然可以说一个法则是正确的，即根据气候条件，专制适宜于气候炎热的国家，野蛮适宜于气候寒冷的国家，优良的制度适宜于气候温和的地区。我意识到，人们虽然肯定这个一般法则，但它的应用却可能遭到质疑；有人会说，气候十分寒冷的国家也有非常肥沃的土地，而气候十分炎热的国家也有非常贫瘠的土地。不过，只有那些不从全面的比率看情况的人才会对这一问题无从下手。正如我曾说过的那样，人们必须考虑到生产、力量、消费等因素，然后问题便会迎刃而解。
假设有两块大小相同的土地，一块生产五份产品，另一块生产十份产品。如果前者的居民消费掉四份，后者的居民消费掉九份的话，一个过剩五分之一，另一个过剩十分之一。这两种过剩的比率与其产量的比率是相反的，其结果是，生产五份产品的土地所显示的过剩是生产十份产品土地的两倍。
但是，这个两倍指的仅仅是过剩比例，而不是产品数量。我相信，任何人都不敢把寒冷国家的生产能力等同于炎热国家的生产能力。不过，让我们暂且假设这是相等的吧：例如，让我们两两比较一下英国和西西里岛、波兰和埃及。再往南有非洲和印度；再往北就什么都没有了。为了达到产品的同等，不同国家在农业技术方面需要作出怎样的改变呢？在西西里岛，简单地耙一耙土壤就足够了，而在英国，要解决问题则需要付出多么大的努力啊！这就说明，需要更多人手才能获得一样多产品的地方，过剩必然更少。
除此之外，在炎热的国家，同样数量的人会消费更少的东西。炎热的气候要求人们变得饮食有度以保持健康——那些试图在炎热国家保持原有生活习惯的欧洲人都死于痢疾和胃病。沙尔丹说：“与亚洲人相比，我们是食肉动物，是狼。一些人把波斯人的饮食有度归因于他们国家耕种的土地较少；可相反，我认为，他们国家之所以在食品方面不够丰富，是因为居民需求量较少。如果他们的节俭[他继续]是由土地不足导致的，那么应该只有穷人才吃得很少；但实际上，他们每个人都是这样；人们发现，王国上上下下所有人都一样节俭，并没有哪个省份的人根据土地的肥沃程度吃得更多或更少。他们对自己的生活方式颇感自豪，并且说：人们只须看他们的气色就会明白，他们的生活方式比其他国家的优越得多。的确，波斯人的面色都干干净净，他们的皮肤精致、细嫩又光滑，而依附于他们的亚美尼亚人，生活习惯和欧洲人一样，他们的皮肤就粗糙而易于长斑，身体也肥胖笨拙。”
人们离赤道越近，生活就越节俭。他们几乎不吃肉；大米、玉米、蒸粗麦粉、小米和木薯是他们的日常食品。在印度，有好几百万人一天的饮食费用都不到一便士。而在欧洲本土，我们注意到，北欧人的胃口和南欧人的明显不同。德国人的一顿晚饭，可以让一个西班牙人吃上八天。在人们胃口比较大的国家，消费也更加奢侈。在英国，奢侈表现为在餐桌上堆满各种肉食；而在意大利，人们只要有糖和鲜花就心满意足了。
服装的奢侈显示出同样的差异。在季节变化又快又明显的国家，人们拥有更为简单而优质的衣服；在人们穿衣只考虑外表的国家，人们更注重衣服的款式而非实用性，且衣服本身也成了一种奢侈品。在那不勒斯，你天天都会看到人们身穿绣金外套而不穿长统袜沿着普斯里普漫步。那儿的建筑也是同样的风格；当人们不必担心气候问题时，他们就会注重建筑的宏伟壮丽。在巴黎或在伦敦，人们首先想居住得温暖舒适。在马德里，人们拥有华丽的会客室，但房子的整体质量却不怎么样，窗户都是关不上的，而卧室也像是耗子洞一般。
在炎热的国家，食物更加充足、种类丰富——这是第三种差异，它对第二种差异不能不产生影响。在意大利，人们为何吃很多的蔬菜呢？因为人们认为蔬菜好，有营养，且味道极其可口。而在法国，人们觉得蔬菜除了含水份外，根本就没有营养，在餐桌上算不了什么东西；即便如此，在蔬菜种植方面，法国人开垦的土地、耗费的其实并不比意大利人少。试验表明，巴巴利的小麦能产出更多面粉，因此优于法国的小麦；而法国的小麦又比北欧的小麦产量高。由此可以得出这样的结论：从赤道到地球极点，其间的各个地区都可以观察到类似的差异。产出同等数量的农产品，得到的食物却更少，这岂不是一个实实在在的劣势吗？
我可能得在所有这些思考中补上另一点。这一点源自这些思考，并且对它们也有所加强：炎热的国家比寒冷的国家需要更少的居民，但其物资却可以养活更多人——这就产生了有利于专制的双倍剩余。同样的人口，分布在越广阔的地区，叛乱就越困难，因为他们无法迅速秘密地集中起来，而政府总能轻而易举地看出这种企图，并且切断他们的交通。另一方面，越多人挤在一块，政府就越不容易侵占主权；民众首领在私人房间里商讨事务，就像政务院里的君主一样安全，而公共广场上的人群集结速度之快，堪比兵营里的部队。因而，广袤的领土有利于专制政府运筹于千里之外。在作为支点的防守战略据点的援助下，根据杠杆作用的原则，其势力因距离而增加。
恰恰相反，公民的力量只有当集中起来时才是有效的；当公民的力量分散时，它就大幅衰减，正如撒在地上的火药只能一粒一粒地点燃。因而，人口少的国家最适合暴政，就像野生动物只有在沙漠里才可称王。
因此，如果有谁提问，在绝对条件下什么是最好的政府，人们便无法给出答案，因为这个问题是不确定的；或者，我们也可以说，一个民族的绝对地位与相对地位有多少种可能存在的组合，这个问题的好答案就有多少个。
可是，如果问的是人们根据什么标志才能判断一个特定民族在治理方面的好坏，那就是另一码事了；作为一个实际的问题，这是可以回答的。
即便如此，人们还没有给出过确切的答案，因为每个人都会以自己的方式来回答这个问题。臣民珍视公共的安宁；公民珍视个体的自由——前者更喜欢财产安全，而后者则更喜欢人身安全；臣民认为最好的政府最苛刻，而公民则认为最好的政府最温和；前者要惩罚犯罪，而后者则要避免犯罪；臣民认为让邻国惧怕是一件好事，而公民则宁愿被邻国忽视；只要货币流通，前者就满足，而后者则要求人们必须有面包吃。那么，纵使各方能在诸如此类的问题上达成一致，我们就能更进一步地探讨吗？道德的尺度没有精确的衡量标准；即使我们认同了这些标志，我们又该如何认同其价值呢？
对我自己来说，我总感到惊讶的是，人们竟识别不出一个如此简单的标志，或者竟如此不诚实地否认这个标志。什么是一切政治团体的目标呢？这个目标就是保护其成员，让他们繁荣起来。什么又是他们被保护和得到繁荣的标志呢？是人口的数量。那么，就别再舍近求远，去找别的未经论证的证据了。由于所有其他条件都是平等的，所以要是没有像移民这样的外援，使公民人数增加最多的政府，必然是最好的政府。而使公民减少、民族衰亡的政府就是最差的政府。统计学家们，这可是你们的工作了：请你们算一算、测一测、比一比吧。
就像特殊意志不断反对公意一样，政府也不断极力反对主权。这种努力越加大，体制向坏处转变得就越多。由于在这种情况下，没有明显的团体意志能够与君主意志相抗衡并达到一种平衡状态，所以君主意志迟早将不可避免地压制主权，破坏社会公约。这是政府固有的、无法回避的缺陷，这一缺陷从政体诞生之日起就无情地使其趋于毁灭，就像老年与死亡必然摧毁一个人的身体一样。
政府的衰退通常有两种方式——其本身的萎缩和国家的解体。
当政府成员人数从较多变为较少，即民主制转向贵族制，或贵族制转向王室政府时，政府就萎缩。这是政府发展的自然趋势。
如果成员人数从较少变为较多，政府可以说是松散了；但是，这样一种逆向发展是不可能的。
事实上，政府从来不会改变其形式，除非它消耗了太多能量以至于无法保持原有的状态。假如政府要一边扩大，一边使自身变得松散，它就必然会失去所有力量，更有可能直接消亡。因此，当政府开始松散时，一定要收拢并紧缩结构，因为不这样的话，依赖于政府的国家将陷于毁灭的境地。
国家的解体可能以两种方式发生。
第一，当君主不再依法治国而是侵占主权时，国家便解体。接着一个显著的变化就发生了，由于不是政府在收缩，而是国家在收缩——我的意思是，国家作为一个整体解体，并在其内部形成一个仅由原政府成员组成的国家，对其余人民来说，这个新国家只能是主人，是暴君。其结果是，新政府一旦侵占主权，社会公约便遭到破坏。于是依照权利恢复其自然自由的所有普通公民，便被强迫——并不是由道德驱使地——顺从新政府。
当作为个体的政府成员分别侵占了只能由集体来行使的权力时，同样的情形也会发生，因为这同样违反了法律，而且还会产生更大的混乱。到那时候，可以说每位行政官都成了君主，而国家和政府一样处于四分五裂的状态，不是灭亡就是改变形式。
当国家解体时，政府滥用权力，不论是以什么样的形式，这种情况都可以称为无政府状态。更准确地说，民主政治退化为暴民政治，贵族政治退化为寡头政治，而且我还得补充说，王室政治退化为暴君政治，但最后这个词含糊不清，需要加以解释。
在通常理解的意思中，暴君就是凭借暴力而非正义和法律来治理国家的国王。但更严谨地说，暴君应该是指一个没有任何王室权利却将王室权力据为己有的人。这就是希腊人对“暴君”一词的理解。不管是一位好君主还是坏君主，只要他权力的来源是不合法的，希腊人就会说他是暴君。
因而，暴君和篡权者的意思是相同的。为了进行区别，我称王室权力篡夺者为“暴君”，称主权权力篡夺者为“专制君主”。暴君是一个违法干政却依法治国的人；而专制君主则是一个让自己凌驾于法律之上的人。所以，暴君不必是专制君主，而专制君主则永远是暴君。
制度健全的政府不可避免的趋势自然就是如此。既然斯巴达和古罗马都灭亡了，还有什么国家能期望永世长存呢？如果我们希望建立起一种持久的体制，那就别幻想让它永恒不朽。只有当我们既不去进行徒劳的尝试，也不因自己能够为人类之事业付出超人的耐力而沾沾自喜时，我们才会成功。
政体跟人的身体一样，一出生就开始走向死亡，其内部有着导致自身毁灭的种种原因。但是，这两种体质都有可能拥有一个特定强健程度的构成，而这种构成最为适合维持其或长或短的生命。一个人的身体组织是自然的产物，而国家的组织则是人为的产物；人对延长自身的寿命无能为力，但尽量给予国家可能拥有的最好组织来延长其生命，却是我们可以做到的事。最好的体制虽然也会走到尽头，但总归是比其他形式的体制终结得更晚，除非一些预料不到的危险在那之前降临。
政治生命的原则在于主权的权威。立法权是国家的心脏，而行政权是控制所有活动器官的头脑。头脑瘫痪了，个体会陷入痴呆状态，但仍然有可能活下去，可心脏一旦不起作用，人就会死亡。
国家能维持生存并不是借助法律，而是借助立法权。昨天的法律并不约束今天的行动，然而我们可以把沉默当作默许，将主权者有权废除但没有废除的法律视为可以继续生效的。主权者宣布过的一切意志——至少在主权者发布一道废除令之前，它们永远会是主权者的意志。
那么，为什么古代法律会博得那么多人的青睐呢？准确地说，就是因为它们的古老。我们应当相信，正是这种法律的卓越才使它们可以持续那么长时间；如果主权者不是一直都认为它们是有益的，它们肯定已经被废除过成百上千次了。这就是每个体制健全之国家的法律不但不会被削弱、反而不断获得新生力量的原因之所在；人们对古老之物有一种偏爱，因此它们会越来越受到尊敬；另一方面，若是法律随着时代的变化愈加软弱，那便说明这个国家已经不再有立法权，而且必将走向灭亡。
主权者只能借助法律而行动，因为他除了立法权以外没有任何其他权力。而既然法律就是公意的正当表达，那么主权者行动时还必须将公民聚集到一起。把公民召集起来，可以说——简直就是幻想！在今天，这确实是一个幻想；可在两千年前其实不然。难道是人性发生了如此大的变化吗？
道德领域可能存在的界线并不像我们想象中一样狭隘；正是我们的弱点、恶习及其偏见才限制了它们的拓展。卑鄙的头脑不会去相信伟人；低贱的奴隶则嘲笑“自由”这个词。
根据我们过去的所作所为，让我们来考虑一下现在有什么是可以做的。古希腊共和国我就不谈了；不过在我看来，古罗马共和国是一个伟大的国家，罗马城也是一个伟大的城市。最后一次人口普查给出的数据是，古罗马有四十万武装人员，而整个帝国不算臣民、外国人、妇女、儿童和奴隶，总共有四百多万公民。
人们总是认为，把首都及其周边大量的人经常集中起来必然是一件难事。然而，古罗马人基本每周都有集会，甚至一周还可以集中好几次。他们不但行使主权，而且还行使一部分政权，比如处理某些事务、审理某些案件等。在集会中，全体人民都扮演行政官的角色，而且他们使用这一身份的时间和使用公民身份的时间是一样长的。
回顾各国最早的历史，我们注意到，大多数古代政府，甚至像马其顿和法兰克那样的君主政府，都有过类似的民众集会。不管怎样，一个不可争议的事实已经回答了我们的问题；在我看来，从实际情况推论可能存在的情况，是很符合逻辑的。
集会的人们一旦认可一套法律，就等于是确定了国家的体制，但这是不够的；他们创建了一个永久性的政府，或者为行政官的选举制定了一劳永逸的方法，但还是不够。除预料不到的事情可能需要的特别集会之外，还必须有固定的、周期性的、任何事都不可取消或中止的集会，使人们在指定日期依法正当地被召集在一起，而无需任何其他正式的召集手续。
但是，除这些按期举行的合法集会外，任何——只要不是由职责在身的行政官按规定形式召集的——公民集会，都应该被视作不合法的，而且其所做的一切决定都应该是无效的，因为召集集会的命令本身必须合法下达。
至于合法的集会应该以怎样的频率举行，这取决于无法预先规定准确规则的许多情况。我们只能说，通常政府拥有的权力越大，主权者就越应该经常举行集会。
有人会告诉我，这种集会可能对单个城市来说是有好处的，可如果国家有若干个城市，那又得怎么办呢？主权者的权力要进行分割吗？或者主权者应该集中在某一个城市，并使所有其他城市成为其附属吗？我的回答是，这样那样的事都不该做。首先，主权者权力只是一个单一的单位，分割就意味着将它摧毁。其次，一个城市同一个国家一样，不能合法地屈从于另一个城市，因为政体的本质在于自由与服从的结合，这样，“臣民”与“主权者”才是同义且相关的两个词，而它们的意思也就共同构成了“公民”。
我应当更进一步回答，要把一个国家中的若干个城市联合起来，这始终不是件好事。不论谁希望形成这样的联盟，都不能自以为能避免种种天然的负面影响。向那些只想要小国的人抱怨大国带来的祸害，是没有用的。可是，怎样给予小国足够的力量以抵抗大国，就像希腊城邦抵抗过波斯王，以及前不久荷兰和瑞士抵抗过奥地利王朝一样？
无论如何，假如国家无法被限定在合理的边境内，那么就只剩一种办法，即不设立固定的首都，而将政府所在地不断从一个地方迁移到另一个地方，在各个城市轮流举行全国会议。
让人口均匀地分布在国土上，赋予每个人相同的权利，并且使每个地区同样富足、生机勃勃——只有这样，才会产生一个在力量和治理方面都尽善尽美的国家。请记住：城墙造得越雄伟，乡村的房屋就越破败。每当我在首都看到一幢在建的大楼，我心里都会想，我能看到整个农村遍地布满简陋的茅舍。
当人民作为主权者团体合法集会之时，政府的所有管辖权就不再起作用，其行政权也就中断。于是最卑贱的公民跟最高贵的行政官具有同样神圣不可侵犯的人格，因为既然被代表人全部在场，就再也不需要什么代表人了。古罗马各种集会上的骚乱，大多数都是因为人们不知道、不重视这条法则才发生的。在集会中，执政官只不过是人民的首领，保民官仅仅是人民的议长
，而元老院就什么都不是了。
在这种权力中断的间歇，君主将认识到——或者应该认识到——一个比他地位更高的存在，而这总是会使他警觉起来；人民的集会是政体的盾牌和政府的制动器，并且一直是首领的梦魇；所以，身居高位的人不余遗力地提出异议、问题、许诺，希望使公民转而反抗集会。如果公民贪图钱财、胆怯懦弱、热爱休息胜过热爱自由，他们就很容易在政府的这种长期攻势下服软。由于反对派势力不断增加，最终主权者的权威一落千丈而不复存在，于是大多数共和国纷纷崩溃，提前灭亡。
但是，在主权权威与专断政府之间，有时会插入一种我们现在必须论及的中间力量。
当公共服务不再是公民关注的主要对象，并且他们逐渐更乐于以资金而非人力来提供服务时，国家就已接近毁灭。军队需要参战吗？他们可以给雇佣兵报酬，而自己呆在家里。人们需要参加集会吗？他们可以给议员报酬，而自己呆在家里。由于懒惰和金钱，这个国家最终将被士兵奴役、被官员出卖。
正是由于商业和手工业的兴旺，正是由于唯利是图、柔弱娇气、贪图安逸，原本由人提供的服务才转变为金钱交易。人们放弃一部分利益以增加舒适的休闲时间。就这样利用金钱吧！你很快就会为金钱所束缚。“钱财”这个词是奴隶的话语，土生土长的共和国公民都不会知道它。在一个真正的自由国家，公民们用自己的双手做每样事情，而用钱是办不了任何事的；他们非但不会花钱免除职责，反而会为了亲自履行义务而付出金钱。我完全不同意目前大众普遍接受的观念，反之，我认为，税收比义务服务更违背自由。
国家创建得越好，公务便越优先于公民心目中的私事。而且私事的数量会大大减少，因为整个公众幸福就代表大部分的个人幸福，于是，个体便没有太多需要追求的幸福了。在一个管理完善的国家，每个人都会赶去参加各种集会；而在一个管理不善的国家，没人愿意参加集会，而且连这样的念头都不会有，因为他们对大会上发生的事一点也不感兴趣。毕竟，正如他们所料，公意在那里并不占优势。归根结底，人们的注意力已经全都放在了家庭事务上，所以无暇参与集会。好法律使人制定出更好的法律；而坏法律则使人制定出更坏的法律。要是有人一谈到国事，就说：“这关我什么事？”到那时一个国家就算完了。
爱国心的冷却、私人利益的活动、国家的庞大、征服他人、滥用政权——所有这些都导致我们不得不在国家的各种集会中任命人民议员或人民代表作为权宜之计。他们被某些国家的人们公然称为第三阶层——把两个阶级的私有利益摆在前两位，而公共利益只占第三位。
主权不能被代表，就像主权不能被转让一样；主权的本质是公意，而意志是不能由他人代表的——它要么是自己，要么就是另外一种东西，不存在中间的可能性。因而，人民议员不是也不可能是人民代表；他们只不过是办事员而已；他们无法最终决定任何事。人民未亲自认可的一切法律都是无效的，根本就不算什么法律。英国人认为自己是自由的；他们是大错特错了；他们只在选举议会议员的时候是自由的；议员一选出来，人民就遭受奴役，变得什么也不是了。在那短暂的自由时刻，英国人是如此充分地使用了自己的自由，所以他们之后失去自由也就不那么可惜了。
代表是一个近代的观念。它从封建政权——人类就是被这种邪恶荒唐的体制玷污了名声、剥夺了尊严的——中诞生，一直发展到今天。在共和国中，甚至在古代的君主制中，人民从来就没有什么代表，也没听说过代表这个词。值得注意的是，在古罗马，保民官的职责是如此神圣，以至于人们从未想过他们会不会篡夺人民的权力；同时，尽管有那么多的公民，但任何一次公民投票都没有出现过有人试图转让自己权力的情况。要知道，在格拉古时代，许多公民甚至得站在屋顶上投票，造成十分尴尬的局面。
在权利和自由就是一切的地方，没有人会怕麻烦。这些明智的人们会对每样东西给予公正的衡量；保民官不敢做的事，就让执法吏去做，而人们无需担心这些执法吏会企图越俎代庖。
即便如此，要解释保民官究竟如何代表人民，想一想政府是如何代表主权者就足够了。既然法律除了是公意的宣言之外什么都不是，那么显然在立法权上就不可能有人民的代表；不过，行政权，可能并且应该有这样的代表，因为行政权仅仅是行使法律的工具。由此得知，我们只要仔细观察，就会发现几乎没有什么国家拥有法律。无论如何，有一点是确凿无疑的，即没有任何行政权的保民官，决不可能以自己的职权来代表罗马人民，除非他篡夺了元老院的权力。
在希腊人当中，人民要做的一切都由他们自己来做；市场中经常举办集会。希腊人生活在温和的气候中；他们不具备贪婪的个性。奴隶负责干活，而希腊人整天要考虑的是他们的自由。如今，没了这些有利条件，同样的权利又怎么能维持呢？严酷的气候使得你们产生更多的需求；
公共场所一年中有六个月都无法举办集会；你们那发不出声音的舌头在露天说话都难以让人听清；比起你们的自由，你们更在乎自己的利益；你们觉得当奴隶也不比当穷人更可怕。
什么？自由只有依靠奴隶制才能维持吗？或许吧。自由与奴隶制两个极端碰到了一起。任何诞生于自然之外的事物都有其不利之处，而文明社会是所有这些事物中最为不利的。确实有一些如此不幸的情形，以致于人们只能牺牲别人的自由来维护自己的自由；而且只有当奴隶完全是奴隶时，公民才能完全自由。斯巴达的情况就是如此。至于你们这些现代人，你们没有奴隶，可你们自身就是奴隶；你们用自己的自由为奴隶的自由买单。你们认为这是一桩善事，并自吹自擂，但在我看来这只是徒劳；我从中看到的更多是懦弱，而不是仁慈。
我所说的这些并非想暗示奴隶的存在是必要的，或奴隶制的存在是合法的，因为我所证明过的与之恰恰相反。我只是想说明，自认为自由的现代人为何还要有代表、以及古代人为何不曾有代表的种种理由。无论如何，一个民族一旦接受了代表，它就不再自由，也不再存在了。
纵观一切之后，我认为主权者已经无法继续在我们之间行使自己的权利，除非我们是在一个非常小的共和国。可是，如果非常小，它会不会被别国征服呢？我的答案是，不会的。大民族的防御力量怎样才能与小国的自由政权及其良好的秩序结合在一起，我将在后面的文章中
对此加以说明。
确立了立法权之后，就应该以同样的方式确立行政权，因为只由特殊行为操作的行政权与立法权迥然不同，且自然分离。设想，如果主权者拥有了行政权，那么法律与事实将被混淆，以致于人们再也不知道什么是法律、什么不是法律；由此，这种误入歧途的政体很快就会成为暴力的牺牲品，尽管政体设立的初衷就是要避免暴力。
所有公民按照社会契约一律平等，于是集体中的个体便集体的行动有决定权。原本，一个人是无权要求另一个人必须替自己做事的，但在这种情况下这一点却能成立。主权者在创建政府时赋予君主的，正是这种对政体生命和活动不可或缺的权利。
一些理论家主张，创建政府这种行为是人民与其自身指派的行政官之间的一项契约，即一项双方之间规定一方施令而另一方服从的契约。我确信，应当承认的是，这是一种奇特的契约方式。但是，让我们看一看这种理论是否站得住脚吧。
第一，最高权威不可转让，同样也是不可更改的；限制最高权威就等于破坏最高权威。让主权者设立一个比自身更高的存在，这是荒唐可笑、自相矛盾的，就好比一边使自己服从一个主人的命令，一边又要求回归到绝对的自由状态。
第二，我们很清楚，人们与这样那样的人签订契约总是一种特别行为。由此可见，这种契约既不可能是法律，也不可能是一种主权行为，所以它就是不合法的。
进一步讲，契约签订的各方只服从于自然法则，于是就不存在什么他们相互约束的保证——这与公民国家完全是对立的。既然大权在握的人最终总是做决定的那一方，这就像是在说，“契约”的意思是一个人告诉另一个人：“我把所有的财产给你，你可以随意决定要还给我多少。”
国家只有一种契约：联合体本身的契约，且它把所有其他契约排除在外。要想出一个不违背原始契约的公共契约，是绝无可能的。
那么，我们应该以什么概念来看待建立政府这一行为呢？我得先解释一下，这种行为是复杂的，或者说是由其他两种行为构成的，即法律的制定与法律的执行。
第一种行为使主权者规定，一个政府主体要以这样那样的形式建立起来；显然，这种行为就是一项法律。
第二种行为使人民任命行政官来管理已经建立好的政府。由于人民的任命是一种特殊行为，它就不是第二项法律，而只是第一项法律的后果，是政府的一种职能。
令人费解的是，在政府存在之前怎么就有了政府的行为，还有，仅仅是主权者或臣民的公民在某些情况下怎么会成为君主或行政官。
于是，正是在此处，我们得以再一次发现政体中的一个令人惊讶的特性，按照这一特性，政体调和了似乎相互矛盾的行动。由于这种调和是通过主权到民主制的突然转变来完成的，所以政体没有发生显而易见的变化。仅仅是出于一种整体与整体的新型关系，公民就变成了行政官，而且实现了从普遍行为到特殊行为、从法令到执行的过渡。
这种关系的变化并非是纸上谈兵的投机性理论；相反，我们每天都可以在英国议会找到这样的实例。在某些场合中，议会下院往往担任代表上、下议院的委员会，以便更好地商讨事务，这样，下院就一瞬间从主权之所在转变成了一个单纯的委员会，尽管它实际上依旧是原来的那个下院。于是，就出现了这样的情形：身为委员会的下院自己对自己作报告，声明自己刚刚成为了上下两院的委员会，并且以一个新名义再次讨论它之前已经以旧名义所决定的事项。
正是由于这种民主政府特有的优势，它的建立只需要公意的一个简单行为。在此之后，如果这个临时政府的形式刚好是人们所需要的，那么它就会被沿用下去；如果不是，那么就以主权者的名义重新确立一个遵循法律的政府。这样一来，一切就都符合规定了。这也是唯一一种方式，能既不违背之前所说的原则，又以合法的方式创建政府。
综上所述，就可以得出符合第十六章内容的结论，即创建政府的行为不是一种契约，而是一项法律；行政权的持有者并不是人民的主人，而是人民的办事员；人民可以随心所欲地任命和开除他们；而对办事员来说，这不是要他们签订契约，是要他们服从；在履行国家赋予他们的职务时，他们只是在行应尽的义务，并没有谈条件的权利。
因而，当人民创建一个世袭政府时，无论它是家族世袭的君主制，还是特定公民阶层世袭的贵族制，那都不是真正的政府形式，而只是人民在出于自己的意愿另作安排之前给予管理机构的一个临时形式。
确实，如果真的要改变政府形式，那总是很危险的，人们决不应该去碰一个已经建立好的政府，除非它变得与公共利益水火不容；不过，如此的慎重只是政治的箴言，而不是法律的规则；同样，就像国家没有必要把军事权交给将军一样，它也没必要把公民权交给行政官。
还有一点是千真万确的。在此类情况下，为了正确区分合法的行为与煽动性的骚乱、区别全体人民的意志与派系的要求，人们再怎么小心谨慎地仔细观察也不为过。其中，人们尤其必须避免屈从于社会上有害的主张，除非是在法律的容许范围内。同时，正是在这一义务的履行中，君主才得了大好的机会，掌握了与人民相抗衡的力量，而且人民还不能说他是篡夺了权力。因为对君主来说，当他看起来似乎只是在行使其权利时，其实就能轻而易举地扩大那些权利，并以公众安宁为托辞阻止为重建良好政府而策划的种种集会。通过这样一种方式，君主使人民难以打破一种沉默，或不得不承认一种特殊事态，这正是他的目的，因为接下来他便可以假定那些因害怕而一言不发的人都是他的支持者，并惩罚那些胆敢发言的人。古罗马的十人会议就是如此。最初他们当选时，规定的任期是一年。第二年，他们连任了。到了第三年，他们终于不再允许公民集会，以期用这种方式永久地保留其权利。世界上所有的政府，一旦有了公共力量作武装，迟早会通过这种简单的手段篡夺主权权威。
我已说到的那些周期性集会——尤其是那些不需要通过正式手续召集的集会——都是避免或延缓这种恶行的正确方法，因为君主若是阻止集会，就等于宣布自己是法律的违犯者和国家的敌人。
这些只以维护社会公约为目的的集会，应该以两个决不可取消且必须单独表决的提议为开场。
第一个提议：“主权者期望保持现有的政府形式吗？”
第二个提议：“人民期望那些目前负责管理机构的人继续当政吗？”
我相信我已经论证了一些东西，所以我在这里就以它们作为假设的前提：国家不存在任何不可废除的基本法，甚至也不存在不可废除的社会公约，因为如果所有公民聚集起来，一致决定终止这条公约，我们就必须认为它是被非常合法地终止的。格老秀斯确实也认为，每个公民都可以放弃其公民资格、从一个国家离开，并即刻恢复其自然的自由及本来拥有的财物。
这样看来，如果所有联合起来的公民甚至都不能做他们中的每个人单独能做的事，那肯定是荒谬可笑的。