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迄今已建立的种种原则的首要也是最重大的结果在于，唯有公意才能按照已创建的国家想获得共同利益的目标来指导国家的各种力量。因为如果个人利益之间的冲突已使必要的公民社会得以建立的话，那些相同利益之间的和谐一致就会使公民社会的建立成为可能。正是那些不同利益的共同点才产生这种社会联系。假如没有了与个体利益相一致的契合点，那么可以想象，社会就不可能存在。因此社会就是必须在这共同利益的基础上进行治理。
那么我的论点是，主权不外乎公意的运作，因而决不能转让。主权者只是一个集体存在，因而不能由任何其他人代表，而只能由本人代表——权力可以由他人代表，意志却不能由他人代表。
实际上，个意与公意在某些点上相互一致不是不可能的，但至少这种一致不可能连续持久。因为个意本质上倾向于偏私，而公意则倾向于平等。甚至更不可思议的是，在个意与公意之间的和谐一致可以有保证，即使如此，这种保证还要一直继续下去，因为如此持久的和谐一致往往是碰巧产生的，而不是人为的结果。主权者可能会说：“我现在想要的正是这个人想要的，或者至少是他说他想要的。”但是，没有一位主权者会说：“这个人明天想要的，也是我想要的。”因为一个人希望在未来受到束缚，这是荒谬可笑的，而且说一个人希望同意与其利益相悖的观点，这是自相矛盾的。如果一个民族只是唯命是从，那么这个民族会因为这样的承诺而解体。因为一旦有了一位主人，就不再有主权，原有政体因而消亡。
这并不是说，如果主权者有反对的自由却没有这么做，领袖的命令也不能算是公意。在这种情况下，人民的沉默可视为人民的同意。这一点将在下文详细阐述。
正如主权是不可转让的，同样的道理，主权也是不可分割的，因为意志要么是公意，
要么不是。主权不是民族主体的意志，只是一部分人的意志。在前者中，主权宣布意志是主权国家与宪法法律的行为；而在后者中，主权宣布意志只是特定意志的表达，或者说是管理机构的行为，它充其量不过是一道法令。
然而，我们那些无法对主权原则分类的政治理论家们，将主权原则按其意图来分类。他们将主权原则分为权力与意志，即将其分为行政权与立法权，征税权、司法权与战争权，内政权与外交权。我们的理论家们时而将这些东西混为一谈，时而将它们割裂开来。他们把主权者变成一只空想的动物、一件用破布缝制的拼缀物，更确切地说，仿佛他们是用几个人的肢体来凑成一个人体的样子——其中一个人有眼，一个人有腿，而另一人则只有脚。据说，日本的江湖郎中可以当着旁观者把一个小孩切开，将身体的不同部位抛向空中，然后让这个小孩落下来，结果每一部位都有生命。这或多或少是我们的政治理论家玩弄的戏法——总之，他们用一种只配在露天市场上耍弄的手法肢解社会主体之后，再将碎片拼凑在一起。
这一错误出自没有形成主权者权威的正确概念，也出自仅仅把权威的派生产物误认为权威本身的各个部分。例如，宣战与媾和都被认为是主权行为，它们实际上并不是主权行为，因为这些行为都不构成法律，而只是法律的应用、决定该法律如何加以解释的特定行为——我给附在“法律”这个词上的思想下完定义之后，这一切就显而易见了。
如果我们以同样的方式仔细考察关于主权其他假定的分类法，我们应该会发现，无论何时我们认为主权被分类，我们都搞错了，因为被认为是主权的那一部分权利，实际上现已被证实只是从属于主权，预示着主权付诸实施的最高意志的存在。
当到了法律理论家该运用自己的原则来分别确定君主和人民的权利时，这种缺乏确切性的情况已大大模糊了他们自己所下的那些结论。读过格劳秀斯第一部作品中的第一卷第三、四章的读者都会明白，这位渊博的学者及其译者巴贝拉克是怎样陷入他们自己的诡辩论中的，他们担心不是说得太多就是说得太少（根据他们的偏见），也担心违背了他们需要调和的各种利益。格劳秀斯，一个在法兰西的流亡者，对自己的国家心怀不满，逃离本国，想追随路易十三，将自己的书献给路易十三，所以他不遗余力地剥夺各民族的一切权利，并千方百计地将那些权利奉献给君主。这肯定非常合巴贝拉克的胃口，巴贝拉克将自己翻译的格劳秀斯的译著献给英国国王乔治一世。然而，不幸的是，詹姆斯二世的被逐——巴贝拉克称之为一次“逊位”——迫使他把话说得明显有所保留、含糊其辞、模棱两可，以免暗示威廉三世是一个篡夺者。如果这两个作家采用了正确的原则，他们的所有困难就都烟消云散，他们的论点也就一致了。但可悲可叹的是，他们本该说出真理，并且只追随公民。真理不会给他们带来财富，而公民也不是授予他们大使、教授头衔和给之高薪厚俸的人。
由我所论证的论题可见，公意总是正义的，并且总是趋向于公共利益。但这并不表明，公民的讨论总是有同样的正确性。我们总想得到对我们有利的东西，可我们总是辨别不出对我们有利的东西。人民决不会腐败，可他们常常误入歧途。而只有在这时，人民似乎愿意要不好的东西。
众意（一切个体想要的东西）与公意之间常常存在极大的差异。公意只研究公共利益，而众意则研究个人利益——确实只不过是个体欲望的总和。但是，如果我们从这些相同的意志中去掉互相抵销的加减数，那么剩下的总数依然是公意。
当公民能够充分了解情况并展开讨论，而公民彼此之间有没有任何勾结时，许许多多的小分歧往往会产生公意，所作出的决策总会是正确的。但是，如果以牺牲大集体为代价而形成小团体，则每个小团体的意志对自己的成员来说成了公意，而对国家来说却成了个意。那么，我们可能会说，投票数不再与人数相等，而是与现有的组群相等了。分歧变少，结果是产生更少的公意。最终，当其中一个小团体变得很大，大到能够超过其余的小团体，其结果不再是许多小分歧的总和，而是只有一个唯一的分歧。到那时，就不存在公意，而那占上风的意见不过是个意而已。
因而，为了公意能够得到清楚的表达，国家中不应该存在各种派系，而每个公民应该只为自己做决定，这是绝对必要的
——这便是伟大的利库尔戈斯那独一无二的发明。可如果存在着各种派系，那就成倍增加它们的数量，并像梭伦、努玛和塞尔维乌斯所做的那样，防止它们中出现不平等。这些是能确保公意始终得到启迪、人们不会误入歧途的唯一预防措施。
如果国家或城邦，只是一个道德人格——由成员联盟构成其生命，如果它最担忧的东西是其生存，那它就需要具有普遍的强制力，以便以对整体最有利的方式推动并应对每一部分。正如大自然给予每个人以支配自己四肢的绝对力量一样，社会公约赋予政体以支配其所有成员的绝对权力。正是这相同的权力，在公意的指引下，才有了像我所说的主权的名称。
然而，除公众之外，我们还得考虑构成公众的个人，个人的生命和自由自然独立于公众之外。由此，我们必须清楚地区分公民与主权者各自的权利，
而且还必须将公民作为臣民所应尽的义务与他们作为人所应享受的自然权利区别开来。
我们承认，每个人可按社会公约转让其与集体有关的权力、动产和自由的；可还必须承认的是，唯有主权者才是上述关系的裁断者。
无论公民能够为国家作出什么样的贡献，只要主权者要求，他就应该去做；而主权者不能将对集体不必要的任何负担强加给臣民。事实上，主权者甚至不能有这样的意图，这与其说是依照凡事必有因的自然法则，倒不如说是依照推理的法则。
将我们与社会团体联结在一起的之所以是义务，只是因为它们是相互的。鉴于其性质如此，一个人在尽义务的过程中，要是不能同时为自己工作，就无法为其他人工作。公意总是正当合法的，所有人常常希望获得各自的幸福，只是大众将“各自”一词用在自己身上，在投票中都想着自己，这怎么可能呢？这表明，权利的平等及平等所产生公正的概念得自于每个人对自己的偏爱，因此也得自于同样的人性。这还表明，公意若要成为真正的公意，就必须在其目的和在其性质上都是普遍的。公意应该从公众为了公意延伸到公意适用于公众。当对准任何特别限定的目标时，公意就会失去其自然的公正——因为在判断陌生事物时，我们没有任何真正的公正原则来引导我们。
实际上，无论何时，在我们处理一件特定的事情或权利，且其未能按照事先的公约得到解决时，事情就会变得有争议。这是一种个人利益和公共利益针锋相对的冲突，我既看不到需要遵循的法律，也看不到作出裁判的仲裁者。这在如此有赖于公意决策的争论中，显得荒唐可笑，因为得出的结论只能有利于其中一方，而对另一方而言则认为这是一种不相同、不公平的，在如此情况下有失公正而犯过失的意志。于是，正如个意无法代表公意，如果公意试图处理个体情况的话，也将改变其性质，它也就不能再作为公意对任何人或任何事作出裁决了。例如，雅典人在任命或罢免其领导人时，授荣誉予一个人，而惩罚另一个人，并且按照许多特别的规定，不加选择地行使行政的一切职能，那么，此时雅典人不再使明白无误的东西变成公意，不再像主权者那样做事，反而像行政官那样做事。所有这一切似乎与通常接受的观念并不一致，但是，请给我时间来详细说明我自己的观点。
从我迄今为止所说的来看，公意产生其公意性，与其说源自人们的选票数目，倒不如说源自人们结合在一起的共同利益——因为公意是一项制度，在这一制度下，每个人都必须服从他所施加给别人的相同条件。利益与正义之间这值得赞美的和谐一致性给予了社会讨论以公正性，但这种公正性在讨论个体事件时会立刻消失，因为不存在一种能够将判决方和争论方各自的判决结合统一起来的共同利益。
无论以哪种方式看待这件事，我们始终都要回到同样的结论：社会公约在公民中建立起平等，因为他们遵从相同的条件，也都必须享有相同的权利。因此，按照契约的性质，主权者的每一个行为，即公意的每一次真实的行动，同样约束或有利于所有公民，结果是主权者只认识到民族的整体，而不区分构成民族的任何成员之间的差异。那么，什么东西真正称得上是主权行为呢？它并不是高贵者与低贱者之间的契约，而是主体与其每个成员之间的契约。它是一种合法的契约，因为它的基础是社会契约；它是一份公正的契约，因为它对公众而言是共用的；它是一份有益的契约，因为除了共同利益外它别无所求；它也是一份持久的契约，因为它得到武力和最高权力的保障。只要臣民履行这样的契约，他们就不是顺从任何人而是顺从自己的意志。而要问主权者和公民的各自权利延伸多远，那就等于问这两类人共同履约的程度如何，也就是问每个人对全体及全体对每个人履约的程度如何。
由此可见，很显然，主权者的权力事实上是完全绝对的、神圣不可侵犯的，但它并不超越也不能超越公共契约的限制。因而，每个人都可以随心处置这些契约留给他的财富和自由。由此推断，主权者绝对没有将负担厚此薄彼地强加给臣民的权利，因为一旦发生这种情况，事情就会变成个人的事，主权者的权利对此不再奏效。
一旦承认这些差异，要断言个体会按照社会契约作出什么真正的放弃，明显变得不真实。的确，由于这种契约，他们发觉自己处在一种比以前更为优越的处境中。为谋取利益，他们用了不确定且不稳定的生命来交换更美好更安全的生命，而不是进行转让；他们用了自然的独立交换自由，也交换为享有自己的安全却伤害他人的权力；他们用了其可被战胜的权力交换社会联盟使其不可战胜的权利。他们抵押给国家的真正生命始终受到国家的保护；甚至当他们冒着生命危险保卫国家时，除了归还他们从国家那儿接受的东西外，还做了什么呢？除了他们不再经常做的事之外，在面临更大的危险时，在每个人不可避免地处在战争、冒生命危险保卫任何为维护生命而服务于自己的自然状态中，还做了什么呢？确实，所有人现在都必须在万一需要时为自己的国家而战，但是，至少每个人不再为自己而战。为了保障安全，我们只需要冒着在没有这种保障时每个人所必须独自面对的危险中的一部分，这难道不算是某种受益吗？
有人会问，无权掌控自己生命的个体，怎么能将他们不曾拥有的权利转让给主权者？这个问题看起来似乎难以解答，只因为问题提得很糟糕。每个人都有权冒生命危险以保存生命。你听说过一个跳出窗口逃避火灾的人犯有自杀罪吗？一个人上船时知道有危险而死于暴风雨，能以此认定他自杀吗？
社会契约的目的是维护契约方。不论哪一方，想要达到目的，就要有手段，而这种手段与一定的危险，乃至一定的牺牲是分不开的。无论谁想要以别人的生命代价来保全自己的性命，就必须在必要时为别人献身。现在作为公民，个人不再自行判断法律要求他冒的是哪种危险。而当君主对他说：“你应该死，这对国家来说是有利的。”那么，他应该死，因为正是这样的条件让他得以安全生活至今，而且，他的生命不再是自然的赠物，而是国家给予他的一种有条件的礼物。
判处罪犯死刑可以用相同的方式来看待：正是为了避免自己成为杀人事件的被害人，如果一个人本身成了杀人犯，他才同意去死。在社会契约中一个人只会想到保住性命，而决不会想舍弃性命。我们绝不认为，任何契约方会从开始就设想自己被绞杀。
此外，每个罪犯都会触犯社会法律，按其行为被判为叛乱者、叛国者。他违反了国家法律，便不再是国家的一员。甚至于，他对国家发动战争。在这种情况下，国家存亡与其个人生存是不相容的，要么国亡，要么人死。而当这个罪人被处死时，他与其说是公民，倒不如说是敌人。审判和判决证明并且宣布他违反了社会契约，结果他再也不是这个国家的一员了。既然他接受了这样的成员资格，就其公民身份而言，就应该将其作为社会公约的违犯者驱逐出境，或者将其作为众矢之的处死。这样的敌人不是一个虚构的人，而是一个活生生的人，因此，战争权使杀人变得合法。
可有人会说，谴责一个罪犯是个体的行为。这我同意。接下来，这样的行为并不从属于主权者，谴责罪犯是主权者可赋予却不可自行运用的一项权利。我的所有想法都融会在一起，但我无法一下子描述清楚。
此外，频繁的惩罚是政权软弱或涣散的标志。不存在一个坏到一无是处的人。人不该被处以死刑，即使是以儆效尤，也不该如此。如果他对社会不构成危险，就应该放他一条生路。
至于赦免或免除一个法律判定有罪且法官已宣判的罪犯刑罚的权利，这只属于凌驾于法官和法律之上的那种人，即主权者。可即使是的话，这种权利也并非十分清晰，并且极少付诸实施。在一个管理良好的国家，极少有人受处罚，这不是因为有许多的赦免，而是因为极少有罪犯：而在一个日渐衰落的国家，大量犯罪的涌现才确保了罪犯不受惩罚。在古罗马共和国的统治下，元老院和执政官绝对都不想赦免罪犯，古罗马人也是如此，尽管他们有时取消了自己的判决。经常性的赦免标志着犯罪将很快不需要赦免，任何人都能明白那必然导致的结果。然而，我能感觉到我的心正在低语，并且正在阻止我下笔。让我们把对这些问题的讨论留给那些从不犯错因而无需赦免的公正的人吧！
我们已按社会公约赋予政体以生命和存在，而现在按立法赋予政体以运动和意志却成了问题，因为联合形成政体所依据的原始行为并不决定其为保存自身所要做的事。
事物的美好和井然有序皆源于其真正的本性，而与人类契约无关。一切的正义都来自那唯一的源泉——神，如果我们知道如何从这高贵的源泉中获取正义的话，我们就既不需要政权也不需要法律了。毋庸置疑，存在一种完全出自理性的普遍正义，但要认可那种正义，它就必须是互惠的。从人性上说，由于缺少自然的制裁，自然正义的法则便不适用于人间。其实，这样的法则只益于恶劣的人，却伤害了正直的人，因为正义的人尊重法则，而其他人却不以尊重法则作为回报。于是，就必须有契约和明确的法律，以此将权利和义务相结合，并将正义引向其目标。在一切事物都处于公共的自然状态下，我对那些我未曾许诺过的人并没有什么亏欠，并且我认识到，对我没用的那些东西只属于别人。但是，在一切权利依法而定的公民社会中，就不再是那样了。
然而，究竟什么是法律呢？如果我们根据形而上学的观点简单地给法律下定义的话，我们就会继续谈论下去，却无法理解。即使我们能说出自然法则是什么，也仍旧无法理解国家法。
我已说过，公意不可能涉及任何特定的目标，因为这样的特定目标不是在国家之内，就是在国家之外。如果它是在国家之外，那么，一种与其无关的意志对其而言就不是公意；如果它是在国家之内，那么它将构成自然的一部分。因而，整体与部分就形成了一种关系，这其中包含两个独立的存在，一个是部分，一个是除掉这一部分后的整体。可是，除掉这一部分后的整体不再是一个整体，于是，只要这种关系存在的话，就没有整体而只有两个不平等的部分。由此可见，其中一方的意志从不是另一方的公意。
但是，当全体人民为全体人民制定规则时，就只考虑自身。而如果有什么关系出现的话，这种关系则存在于一种观点下的整体和另一种观点下的整体之间，全体不存在分裂。在此，制定规则就像制定规则的意志一样，是普遍的。这就是我称之为法律的行为。
当我说法律的对象总是普遍的时候，我的意思是，法律只考虑全体臣民及所有抽象行为，可它并不考虑任何个人或任何特定的行为。因而，法律可以规定应该存在有特权，但不可能指名将特权赋予某一个人；法律可以给公民划分多个等级，甚至确定各个等级的准入资格，但不可能指名把某某人列入某个等级之中；法律可以创建一个王室政权，并安排一个世袭继承人，但不可能选举一个君主或指定一个王室家庭——总之，涉及个体的职能并不在立法权的范畴之列。
根据这一观点，立刻就能发现，我们再也不用问由谁来制定法律，因为法律是公意行为；再也不用问君主是否可以凌驾于法律之上，因为君主只是国家的一部分；再也不用问法律是否可以是非正义的，因为没有人对自己是非正义的；再也不用问我们如何能做到既自由自在又受法律约束，因为法律不过是我们自己意愿的记录。
我们还能发现，既然法律将意志的普遍性与立法范畴的普遍性统一起来，任何人，不管是谁，依据自己的权力所要求的任何东西都不是法律，甚至主权者本身就某一特定目标所指令的东西也不是一条法律，而是一道法令，它不是主权的行为，而是政权的行为。
因此，我称任何有法可依的国家为“共和”，不论其宪法形式如何，因为只有到那时，公共利益才能得以统治，并且只有到那时，公共利益才是真实存在的东西。所有合法政府都是“共和的”。
我下面会解释政权是什么。
实际上，法律只是公民社会赖以存在的条件。既然人人都得服从法律，他们就应该是法律的制定者。制定社会规则的权利只属于构成社会的那些人；但是，他们如何运用法律呢？法律靠的是公共契约，还是突发的灵感？政体拥有一个宣布其意志的机构吗？谁将赋予法律以必要阐明条例和提前宣布条例的远见卓识呢？法律将如何在必要时宣布条例呢？一大群盲人常常不知想要什么，因为他们很少知道什么东西对其有用，他们怎么会独自承担像立法制度那样宏大而艰难的事业呢？人们自己总是很想得到好东西，可他们自己并非总能辨认出好东西。公意总是正当合法的，可引导公意的判断并非总是明智的。必须促使公意看事物的本质，而且有时也要看事物的表象；还必须为其指明所探索的美好之路，以便抵御个体欲望的诱惑；还必须赋予其对地点和时间的感知，以便其在眼前切实优势和未来隐患间加以权衡。个体看到好东西却拒绝了它，公众期望好东西却又看不到它。两者都同样需要加以引导。必须强迫个体使其意志服从其理性，必须教会公众识别其所期许的东西。这样的公众启迪将在社会团体中使理解与意志结合起来，使各个部分达到完美协调，使整体提升至拥有最大力量。为此，我们需要立法者。
为了寻求最适合国家的社会法则，需要有一个能理解人之七情六欲但本身无欲无求的高明智者。这个智者与我们的天性无关，却又对其了如指掌；他的幸福并不依赖于我们的幸福，然而他始终致力于为我们谋求福祉，且愿意在长久的时间里平静等待一份不知何日才会授予他的荣耀。他总是在年轻时劳动而在年老时享受劳动的果实。
人类总得需要神明给予其法律。
为了给公民或国王下定义，柏拉图曾在他的对话录《政治家》中，从哲学角度应用了与卡里古拉从经验主义角度所应用的相同推理。如果说伟大的君主很少出现是事实的话，一个伟大立法者的出现又该有多稀罕呢？毕竟，君主只需遵循立法者提供的模式即可。立法者是发明机器的工程师；而君主只不过是启动并操作机器的机械师。孟德斯鸠说过：在政治社会诞生之时，规范种种制度的是共和国领袖，而后来，造就共和国领袖的是种种制度。
无论是谁在建立民族的艰巨事业上冒险，要我们说，都必须准备改变人类的本性，将每个自身彻底完整而孤独的个体改变为更大整体的一部分，到那时，从某种意义上说，同样的个体会从这个整体得到自己的生命与存在。国家的缔造者必须削弱人的组织以强化国家，并用道德上的集体存在取代我们大家从自然那儿得到的物质上的独立存在。总之，每个人都必然要被剥夺去自己的权力，并被赋予对他来说是外部的、而在没有别人的帮助下却无法使用的种种权力。人们的自然权力越是接近灭绝或消灭，社会制度就越是强大和完美，因此，当每个公民若不与别人合作就绝对一事无成，且整体所获取的权力等于或大于个体中每个人的自然权力的总和时，我们便可以说，法律的制定已经达到尽善尽美的程度。
在一个国家里，立法者从各方面看都是非同寻常的存在。非同寻常既是指他的天赋，也是指他肩负着的、既非行政者也非主权者的职责。这种赋予共和国以宪法的职责在这宪法中却不占一席之地。这是一项与帝权无关的、特别的、超然的职责，因为，正如指挥人的人没必要掌握法律一样，掌握法律的人也没必要指挥人。否则，当法律成了立法者感情的产物，不公正的判决便会层出不穷，并不可避免地损害立法者之事业的神圣性。
在利库尔戈斯为自己的国家制定法律时，他是以放弃自己君主之位的方式开始这项工作的。将制定城市法框架的任务授予异乡人原是大多数希腊城市的惯例。意大利现代的共和国往往仿效这个惯例。日内瓦共和国也是这样做的，并且发觉这种做法挺管用。
古罗马早在其最繁荣的年代便已显现暴政死灰复燃的迹象，而它后来的覆灭只有一个原因，那就是立法权和主权的合二为一。
然而，即使是古罗马的十大行政官，他们本身也从未以自己的权力霸占立法权。他们曾对公民说：“我们对你们提出的东西，未经你们同意，都不可能成为法律。能制定出确保人民幸福之法律的，只有古罗马人自己。”
正是由于这个原因，制定法律的人既没必要也不应该拥有立法权，而且就算人民心甘情愿，也绝不可以任由他们将这一权利拱手相让，因为按照基本的契约，能约束个体的只有公意，如果没有举行公民的自由投票、让个体发表意见，个意与公意的相互一致便无法确保——这一点我已经说过，但它值得我重复论述。
于是，在立法者的工作中我们发现两件看起来似乎互相矛盾的事情——超越人权的任务及其不存在的行政权力。
还有一道难题值得一提。由于有成千上万个无法译成大众化习语的概念，那些坚持用自己的语言对凡夫俗子说话的圣人，肯定不为人所明白。一些普遍的观点及其生僻的用意同样超越了普通人群所理解的范围；在一些人眼里，只有为他们的利益服务的政策才是好的政策，他们很难明白，优秀的法律对人施加的种种限制能带来益处。对一个刚建立起来的民族而言，若要求人人理解英明的政治原理，并遵守治国要领的基本法则，那就必须将因果倒置；也就是说，必须让作为社会制度产物的社会精神反过来支配制度的建设；而人也应该在法律出现之前就自发将自己变成法律的遵守者。出于以上这些原因，立法者既不能使用权力，也不能展开辩论，所以必须求助于另一制度的权威——不用暴力就能强迫他人、不用规劝就能说服他人的人。
正是这样，历史上各国的缔造者才不得不求助于神的调和，并将他们自己的智慧归功于神，因为只有当民众像顺从自然法则那样顺从国家的法律、认为人与城邦出自于同一造物主之手的时候，他们才能真正出于自己的意愿听人发话，并温顺地接受公众幸福必须被束缚的现实。
立法者就是使用了这样高妙的技巧，借神的嘴巴将自己的决策传达下去，并且不让普通民众察觉其中的原理，这样一来，神权便驱动了那些不相信由人制定的审慎决策的人。
但是，有一点要注意，不是人人都能让神开口说话，或是假扮神之旨意的解释者来获取民众的信任的。立法者必须彰显其灵魂之伟大，并证明自己的存在有如奇迹，因此有资格肩负使命。任何人都能用一些粗劣的手段来装神弄鬼、显示自己的与众不同，比如雕刻石碑、贿赂一名预言者、声称秘密接触过神学、训练一只小鸟在自己的耳边窃窃私语等。可以想象得出，一个会做这种事情的人，可能会聚集起一群蠢人，但他永远也创建不了一个帝国，那些不入流的小把戏只会随他一起消亡。毫无价值的伎俩也许能成为暂时的纽带，但只有智慧才能维系永久的联盟。至今仍流行的希伯来法律，以及以实玛利的后代使用的、统治了半个世界多达千年的的法律，现今依然显示出最初的制定者的伟大。即使傲慢的哲学家和目中无人的派别认为他们不过是走运的骗子，真正的政治家也能看得出谁拥有那只伟大之手，以及隐藏在千秋功业后面的强大智慧。
然而，通过以上的论述，我们并不能得出与瓦波顿一样的结论：宗教和政治都有着同样的目的。我们只能说，在国家成立之时，宗教充当了政治的工具。
正像建筑师初次安装建筑测量仪，以检验地面能否承载重量那样，明智的立法者一开始并不是制定对自己有利的法律，而是判定那些对法律感兴趣的人是否能支持法律。这样的推理导致柏拉图拒绝为阿卡迪亚人或塞伦人提供法律，因为他很清楚，那些富人无法容忍平等。克里特岛也提供了一个好法律和坏民众的例子，米洛斯人本身的恶习不改，即便引进法律也是无益。
这个世界已见证过成百上千个灿烂辉煌的民族，它们基本都没接受过好法律，甚至那些据说接受过好法律的民族，也可能只是在其历史上有过短暂的法治时期。民族
就像人一样，只有在其青年时期是可教的；随着年龄的增长，民族就变得积习难改。一旦习惯形成了，偏见根深蒂固，改造民族便成了危险而无果的事业；人们非但不会自发地消灭民族内的邪恶，还会全力阻碍他人来揭露自己的缺点，就像愚蠢胆怯的病人一看见医生就发抖那样。
我并不否认，正如某些痛苦搅乱人们的思想并消除人们对往事的记忆一样，在民族中也有某些重大的暴力事件或革命会对公民产生影响。不过，疾病只会使人遗忘，而历史留下的是清晰的恐惧感。在遭内战毁灭后，民族可以说是在一片废墟中再生，跨过了存亡之关隘，重新获得青春的活力。利库尔戈斯时代斯巴达人的经历是如此；塔尔昆之后古罗马的经历是如此；在近代世界驱逐专制君主之后，荷兰和瑞士的经历也是如此。
可是，这样的事件并不寻常：它们都是需要由国家特别机构加以解释的例外情况。这种情况不可能第二次在同样的民族身上发生，因为虽然一个民族在仍未开化时可以使自己自由，但当这个民族的成员筋疲力尽时，它就无力抗争了。到那时，骚乱会导致覆灭，而且连革命也不能挽救这个民族的命运，其结果是锁链一旦被打破，民族就土崩瓦解、不复存在；之后，其所需要的便是一个主人，而不是一个解放者了。自由的人儿，请你们记住这句格言：自由可以获得，但决不可以重新获得。
民族与人一样，若要使其服从法律，必须等到成熟期；民族的成熟是不易被察觉的；一些事情做得太快，结果反而夭折。而且不同民族之间也有差别；有的民族从一开始就懂得约束自己，而有的民族即使延续千年也依然桀骜不驯。俄国人永远不会成为归顺的臣民，因为这个民族在还未成熟的时候就受到了强制性的统治。彼得大帝有模仿者的才能，但没有真正创造性的天资。他所做的一些事情是好的，可大多数时候他会误入歧途。他明白，他的人民尚未开化，可他并不明白自己的人民尚未为政权做好准备：在本应适当指导臣民的阶段，他却试图让他们文明起来。他努力将他们变成德国人或英国人，而不是变成俄国人。他敦促他们脱胎换骨，而不是以自然的方式成长。法国的家庭教师也是这样，这就是为什么他们训练出来的学生在童年时展露才华，成年后却大失风彩。俄罗斯帝国想征服欧洲，却反被征服。鞑靼人——俄罗斯帝国的邻居和臣民——则成为俄罗斯帝国乃至更广疆域的主人。依我之见，这场革命必将到来，欧洲所有国王都在齐心协力做工作以加快这一进程。
自然已给一个发育健全的人设定了身高范围，出了这范围他不是巨人就是矮子。同样，国家体制若要达到最佳状态，也必须在规模上有所限制，这一规模既不能大到不好治理，也不能小到无法维护自身。一个政体有其力量的上限，通常来说，随着政体扩张，这一极限会愈来愈可望而不可及。而社会关系就如同皮筋，拉得越长，越容易松弛。所以，若是以面积与实力所成的比例为标准，那么小国往往强于大国。
成百上千次的思考应该能证明这一结论的准确性。第一，大国幅员辽阔，偏远地区的行政工作不能顺畅进行，这就像物体放在杠杆长的那一端，就得花更大力气去抬动一样。由于领土扩张，政府在治理方面的任务也更加繁重了。每个城镇的居民都要为他们自己的管理机构支付运行费用；城镇所属的每个区同样设有政府，费用还是居民来出；到了省里，又有更高一级的管理机构，然后是再上面的政府、总督府或总督辖区。越是往上，民众越是得掏更多的钱来支付管理成本，而国家最高行政机构的花费更是成为了每个人必须肩负的重担。如此大量、层层叠叠的费用使得臣民精疲力竭。而且，这种分级的管理结构远没有达到其治理目的，相反，如果只有一个行政机构，民众的生活会轻松不少。事实上，庞大的管理体系消耗了太多资金，以至于几乎没有剩余的公共税收能用来应急，一旦有状况发生，国家便会在崩溃的边缘摇摇欲坠。
这还没完。在实施法律、避免骚乱、纠正恶习、防止偏远居民区发生暴动等方面，有问题的不仅仅是软弱无比、反应迟钝的政府，还有无动于衷的人民。他们对素未谋面的政府官员、疆域辽阔的祖国、千千万万形同陌路的同胞缺乏更多的热情。相同的法律并不适用于许多不同的省份，因为它们有着各自的风俗习惯和千差万别的气候，形式划一的管理是行不通的。然而，各地偏偏又处在相同的统治之下，若是施行不同的法律，只会在相互往来的民族中产生曲解，造成混淆；在这种情况下，若是不同族群混居并通婚，他们甚至会搞不清楚自己是否有权继承遗产。当众多对彼此毫无了解的人通过一个单一的最高管理机构聚集在同一地方，人才就会被埋没，德行就会被忽视，恶行也将得不到惩罚。政府官员事务繁多，自顾不暇，在小事上很少亲力亲为，因此，实际上在处理国家政务的是那些普通职员们。同时，官员们逃避职责或滥用权力也是必然现象，一个政府为了维护基本的权威，往往得想尽一切办法监督这些官员，不管他们身在多么偏远的地方。如果做到了这些，政府便再没有什么余力去关心公民的幸福快乐了，而且若是受到攻击，它也毫无自我防御的能力。这个因其建制过于庞大而与国家规模不符的政府，将会在其自身的重压下崩溃，乃至灭亡。
另一方面，假如一个国家要有势力的话，它就必须为自己打下扎实的基础，以便能抵抗其必受的种种打击，并且能进行延续自身之存在的种种活动，因为所有民族都会产生一种离心力，凭着这种离心力，它们不断磨擦、互相抗击，都试图以牺牲邻国为代价，像笛卡儿的旋涡一样扩张自己的势力。因而，弱者总是处在被吞食的危险境地。的确，没有哪个民族能妥善地保护好自己，除非它与其他民族达成一种势均力敌的平衡。
这就向我们表明，扩张和收缩都自有其意义；实际上，要准确判断两者混合的比例、使国家顺风顺水地发展下去，其中的政治智慧不可小觑。一般地说，扩张是外部的、相对的，而收缩是内部的、绝对的，因此后者的意义更为重大。强健的组织是一个国家所期待的第一样东西，因为这种出自好政体的势力，比起大片领土所产生的资源更加可靠。
人们可能会补充说，已存在这样的国家，其政治结构要求它必须把征服作为国家体制的一部分；对它们来说，不停地扩张领土实属维护自身的无奈之举。或许，它们的人民也会暗中庆幸，毕竟国家的强大正是仰仗了征服的必要性。可是，这种必要性本身就是一个预兆，揭示了这些国家的最终命运——繁荣过后，便是崩塌。
衡量一个政体有两种方式，一是按其领土的广阔程度，二是按其人口的数量；如果国家想达到最佳规模的话，在这两个方面之间必须存在一定的平衡。公民创造国家，而土地滋养公民；因此，这种均衡要求国家以足够的土地养育人民，而人民的数量又刚好能为土地所承受。正是在这种均衡之中，已知数量的人口得以产生最大限度的力量，因为如果拥有太多的土地，治理便成了沉重负担，国家的劳动力不足，且无力消耗过量的产品，这样很快就会引来别国的侵略；而另一方面，如果拥有的土地太少，国家便不得不依靠从邻国进口的东西来维持生存，这又必然发展成进攻别国的理由。任何须在商业与战争之间抉择的民族，实质上都是虚弱的；它不但依赖其邻国，还要靠运气来撑过难关，因此终究只能在动荡不安的局势中短暂存在。它不是去征服别国、结束自己的困境，就是被别国征服然后消亡。要么弱小到毫无威胁，要么强大到战无不胜，只有这两种手段能让它保全自己的自由。
由于物产的性质、气候的影响，由于不同地方的不同特征以及土地肥沃程度的差异，还由于居住在不同区域的人——有些鱼米之乡的居民格外节俭，也有些荒蛮之地的居民生活优渥——存在性格上的差异，一个国家无法在其国土面积和居民数量之间确定一个应有的、数学上的确切比例。并且，我们还应该将妇女的生育能力的强弱、不同土地的特点和宜居程度、立法者希望其制度能吸引的移民数量考虑在内。由此可见，立法者必须根据其预见而非所见作出决策，计算出与其说是现有人口的数量，不如说是人口必须自然达到的数量。最后，意外事件会导致数量众多的特殊情况，要求或允许少数人生活在似乎不必要的大面积的土地上。比如，耕作型山区农村——森林地和牧场——不需要太多的劳动力，由于那里的妇女通常拥有比平原妇女更强的生育能力，且陡峭山坡仅留下平地边缘角落能用来种植植物，这个地区的居民确实需要更广阔的土地。与此相反的是海边的情况，在那儿，人们会聚集在一个狭小的区域，甚至聚集在几乎贫瘠的沙石地当中，因为捕鱼可以弥补当地农业生产的诸多不足，且密集的聚落帮助人们更好地抵抗海盗；此外，他们还更易于以殖民的办法来减轻小面积国土的人口负担。
然而，还有一个创建民族的条件，即人们必须享有和平与富足。这一条件是其他条件所无法替代的，没有了它，所有的其余条件都归于无效。这是因为，一个处在形成时期的国家期就像一个正在列阵的军团，抵抗力最弱，也最容易被摧毁。这段酝酿的时间危机四伏，比国家局势陷入混乱还要糟糕，因为此时每个人只考虑自身的处境，而不是共同的危险。如果在这紧要关头爆发一场战争，或是发生饥荒和騷乱的话，国家将不可避免地走向灭亡。
诚然，许多政体都是在这样的混乱中成功建立起来的，但是随后，这些政体自身却成了国家覆灭的原因。一个要颠覆国家的篡夺者，总是会选择在多事之秋利用民众的普遍恐慌来制定他们在冷静时决不愿意接受的法律。立法者之事业有别于暴君之事业的最明确的特点之一就是：为民族制定宪法的时机。
那么，哪些民族适合接受法律呢？我的回答是：一个已经与现有的某种联盟、利益或习俗紧密联系在一起，但还未正式被严密法律所束缚的民族：一个没有根深蒂固的风俗习惯或迷信的民族：一个不惧怕突然的入侵、不参与邻国的纷争也不畏惧任何邻国、能获得一国支援去抵抗另一国的民族；一个让内部每个成员都能为大家所知，且不强迫任何成员过度劳动民族：一个不依靠别国，也不被别国依靠的民族；
一个既不富裕也不贫穷，恰好能维持自己生存的民族；最后，一个将古代民族的凝聚力与现代民族的可塑性结合起来的民族。使立法者工作变得如此之难的，与其说是必须创建的东西，不如说是必须摧毁的东西；而使其成功变得如此稀罕的，则是自然之简单朴素与社会产生的需求的不相容性。把所有这些条件融为一体是有困难的。这就是为何体制完备又能生存下来的国家少之又少。
在欧洲还有一个适合接受法律的国家，它就是科西嘉岛。为了重获和捍卫其自由，这个无畏的民族展现出了无与伦比的英勇和忠诚，他们理应得到一些智者的指导，学习如何维护并延续这份自由。我有一个预感：这个小岛总有一天将让欧洲为之震动。
如果我们要问，那个造福全体人民、应该成为每种法律制度目标的最好的结果究竟是什么，我们会发现它有两个主要方面：自由与平等：之所以自由，是因为但凡个体不独立，国家主体的力量就会被大幅削弱；之所以平等，是因为它对自由的实现来说必不可少。
我已经解释过什么是公民自由；至于平等，这个词的意思绝不是说所有人都应拥有完全等量的权力与财富，而是说，权力不该成为任何暴力，而只有凭公正的权威与法律才能加以行使，同时，在财富方面，既不能让一个公民富得足以买下另一个公民，也不能让一个公民穷得被迫出卖自己。这反过来表明，地位较高者必须在财富和权力上有所节制，而地位较低者必须在贪婪和私欲上有所节制。
有人会说，这样的平等完全是一个虚构的理论，它事实上并不存在。可就算恶习不可避免，难道我们不该至少尝试去抑制它吗？正因为环境的力量总是趋于破坏平等，我们才应该一如既往地用立法的力量去维护平等。
然而，一切制度的普遍目标必须在各国加以修正来满足当地的条件、适应相关民族的特性。正是根据这样的要素，一个国家才必须给每个民族制定专门的体制，这种体制在本质上或许不是最好的，但对那个采用它的国家来说应当是最好的。例如，你的国家土地贫瘠、一片荒芜吗？或者它的领土对居民来说太小了吗？那么，这个国家可以重点发展工业和手工业，并用工业品来交换短缺的天然资源。另一方面，假定你的国家拥有富饶的平原和肥沃的坡地，但优质的土地上却没有足够的人口，那么最好的解决办法就是集中精力搞好农业，增加人口，同时尽量避免居民进行工艺活动，因为此类工作不但会减少农村人口，还会让仅有的那些居民向少数城市中心聚集。
你的国家拥有便于船只停靠的宽阔海岸吗？那么，若是大量造船、发展贸易和航海业，你的国家即便历史短暂，也能繁荣富强。如果你的国家运气没那么好，只有一条风急浪高、岩石嶙峋的海岸线，那么也不必强求，顺其自然、像原始人一样捕鱼为生即可。这样，你的生活将更平静，或许也将更好，而且你一定会觉得更加幸福。总之，除了那些为大家所共用的原则之外，每个民族都有其特殊的理由以自己的方式去接受这些原则，并且遵循适合自身的法律。因此，古代的希伯来人和近代的阿拉伯人把宗教当作主要目标，雅典人搞文学，迦太基人和提尔人搞贸易，罗得西亚人出海远航，斯巴达人打仗，而古罗马人注重公民道德建设。《论法的精神》一书的作者已经用几十个例子表明，立法者的艺术是怎样为各国的体制指明其各自的目标的。
要想国家的体制变得真正持久强大，就要对惯例和习俗进行仔细的考量，使自然与法律逐渐在各方面变得和谐。这时候，我们就可以说，法律不管维护、伴随和纠正何种事物，都是在遵循自然规律。然而，立法者也有可能搞错目标，建立与环境要求不一致的原则。当他的原则和环境背道而驰，比如一个倾向于奴役而另一个倾向于自由、一个倾向于财富而另一个倾向于人口增长、一个倾向于和平而另一个倾向于征战时，法律将不知不觉地被削弱，体制将退化，国家将一直处于动乱，直到被毁灭或改朝换代。到那时，不可征服的自然将重新建起自己的帝国。
为了使一切井然有序，也为了给公众带来最可行的法律形式，有各种各样需要考虑的关系。第一，整个政体对自身的作用，换句话说，就是整体与整体之间的关系，或主权者与国家之间的关系。而正如我们会看到的那样，这种大关系由是由许多两者之间的个体的小关系构成的。
制定这种关系的法律被称为政治法，也叫作基本法——只有那些明智的法律才担得起这个称号。因为，如果国家只有一种规范秩序的好办法，那么制定这一办法的民族理应遵守它。但是，如果已建立的秩序不太好，那么这种阻碍人们获得幸福的法律又有什么基本性可言呢？而且，在任何情况下，一个民族都应有修改法律的自由，哪怕那条法律已经十分完美。毕竟，一个人无论做什么事，就算他是要伤害自己，别人也无权干涉。这对民族来说也是如此。
第二种关系是政体成员之间的关系，或个体与整体之间的关系。个体之间的关系应尽可能受制约，而个体与整体之间的关系应尽可能广泛。这是为了让每个公民既完全独立于其他公民，又十分依赖共和国——既然只有国家权力才能使其成员变得自由，这一结果总是以同样的手段获得，民法正是源自这第二种关系。
我们可能会考虑到人与法之间的第三种关系，即不服从法律和处罚之间的关系。刑法的制定就是以这一点为基础的，不过，与其说刑法是一种特殊法律，不如说它是所有法律背后的准则。
在这三类法律之外还有最为重要的第四类。它既不是雕在大理石上，也不是刻在黄铜上，而是铭记在公民的心坎上。它是一种构成国家真正宪法的法律；它每天都在凝聚力量，当其他法律变得陈旧或衰退时，它便会提供新的动力，或直接取而代之；它在其制度精神的鼓舞下维护国家，不知不觉地以习惯势力代替官方势力。我所说的这第四类法律，正是道德、风俗以及信仰：这一特性虽不为我们的政治理论家所知，却是所有其他法律成功的必要条件；伟大的立法者正是对此特性给予着秘密关注，尽管他们似乎将自己局限于法律详尽的条款，但这些条款只不过是拱顶的拱架，立法者清楚地知道，发展更为缓慢的道德最终将成为国家毫不动摇的基石。
在那些不同类型的法律中，唯有构成政体形式的政治法才与我的主题相关。