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部分学者从权利与义务的角度定义地方政府性债务。陈共（1999）认为，地方政府性债务是政府债务的重要构成部分，是指各级地方政府作为债务人发行公债而形成的债务，并且公债融资资金归属于地方政府支配。黄燕芬和邬拉（2011）指出，地方政府性债务是地方政府以政府名义举借或担保举债而形成的、到期承担偿付义务的债务。
政府决策部门从举借主体、产生原因等角度更细致地界定了地方政府性债务。审计署（2010）在2010年开展的地方政府性债务审计中指出，地方政府性债务是指地方政府及其相关机构、经费补助事业或公用事业单位、融资平台公司等主体为公益性项目或竞争性项目建设直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持而形成的债务。2013年全国政府性债务审计工作中再次采用审计口径界定地方政府性债务。
此后，我国政府部门对地方政府性债务的界定不断完善并逐渐统一。地方政府性债务是指地方政府部门及其机构、全额拨款或经费补助或公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位以直接借入、拖欠、回购、融资租赁等融资方式筹集的，到期由地方政府承担偿还责任，或者由地方政府承担担保或救助责任的债务（陈志勇、庄佳强等,2017）。
依据不同的分类标准，地方政府性债务可以划分为不同的类型。基于后续分析的需要，本书将根据债务偿还责任、偿债主体和偿债资金性质、政府层级等标准对地方政府性债务进行分类。
根据债务偿还责任的不同，可以将地方政府性债务划分为直接债务和或有债务两类。直接债务是指不依附于任何其他事件，地方政府在任何情况下都需要承担的债务；或有债务是指债务是否最终需要由地方政府承担是以其他或有事件的发生与否为条件的，主要包括地方融资平台机构作为举债主体融资形成的债务。
根据偿债主体和偿债资金性质，可以将地方政府性债务划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。政府负有偿还责任的债务是指明确需要由财政资金偿还的债务，属于政府直接债务；政府负有担保责任的债务是指那些当债务人在偿还债务面临困难时，政府因承担连带担保责任而需要履行的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指当债务人偿还债务出现困难时，政府因救助责任而需要履行的债务。政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务均是当原债务人无力偿还时政府才需要承担的偿还责任，属于政府或有债务。需要注意的是，政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务给政府带来的风险程度存在明显差异，因此三类债务不能简单相加。
根据政府层级标准，可以将地方政府性债务划分为省级、市级、县级和乡镇级四级债务。
我国中央政府与地方政府的财政分权制度改革后，地方政府的财政支出与财政收入不匹配的问题日渐凸显。然而，修订前的《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国担保法》中明确规定，地方政府不得举债、发行债券或提供担保。为了在规避法律约束的前提下，寻求外部资金支持以缓解财政压力，地方政府或者通过直接出让土地获得财政收入，或者以融资平台为载体以土地为抵押获取银行贷款，逐渐形成了以土地为中心的融资模式。
目前，我国地方政府性债务的举债主体主要有政府部门和机构、融资平台公司、经费补助事业单位、自收自支事业单位、国有独资或控股公司和公用事业单位等。债务资金来源渠道主要包括银行贷款、建设-移交（BT,下同）、其他单位和个人借款、应付未付款项、发行债券（企业债券、中期票据、短期融资券和地方政府债券）、信托融资、垫资施工延期付款、集资、融资租赁、国债外债等财政转贷、证券保险业和其他金融机构等。地方政府性债券的举债主体是政府部门和机构等。
以下主要介绍银行贷款、发行债券、BT和信托融资四类地方政府融资渠道。
地方政府将其拥有的土地资源作为资本注入融资平台，并使用该土地未来开发收益的资金流入作为抵押向银行申请贷款。由于地方政府融资平台属于独立于地方政府的法人，并且土地是地方政府作为资本划拨给融资平台的，因此该融资方式能够规避“地方政府不得从银行借款、不得提供担保”等法律限制。
与发行股票和债券等直接融资方式相比，银行贷款具有准入门槛低、手续简便等优点，是地方政府债务融资渠道的重要选择。与一般的企业相比，作为举债主体的地方政府融资平台资信水平较高，并且以地方政府为担保，被商业银行视为优质客户。
地方政府融资平台萌芽于我国改革开放时期。1979年，在改革开放政策的带动下，我国开始推行基本建设“拨改贷”制度改革，地方政府财政资金难以支撑大规模的基础设施建设资金需要，形成巨大的资金缺口。1987年，上海市政府成立久事公司，创新性地尝试利用国际资金实现城市基础设施建设的投融资。上海久事公司被视为最早的地方政府融资平台。1992年，上海市政府又成立了上海市城市建设投资开发公司，成为我国第一家专业型的地方政府融资平台。随后，全国各地开始参考和借鉴这种以融资平台公司为举债主体，以地方政府信用为依托，积极引入外部资金参与城市基础设施建设的投融资模式。
为缓解1997年亚洲金融危机对我国经济发展的消极影响，地方政府开始实施积极的财政政策和货币政策，推进城镇化战略。积极的宏观经济政策有效地缓解了地方经济的下行压力，同时也给地方政府形成了较重的资金压力。在此背景下，地方政府开始积极探索新的融资方式。银行贷款在城镇化进程中，对基础设施建设发挥了重要的作用。国家开发银行开创了银政合作的“打捆贷款”模式，即以城投公司为举债主体、由地方政府出具担保，将市政建设、环保、交通、供水等不同类型的单个建设项目打捆成一个整体项目统一向国有商业银行申请贷款，以满足多个城市基础设施建设项目的资金需要。鉴于该阶段地方政府融资平台的盲目扩张和可能潜在的财政金融风险,2006年该模式被叫停。
2008年爆发了全球性金融危机，我国政府开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策以应对金融危机对我国经济产生的不良影响。为配合经济刺激政策，地方政府大力推动基础设施建设投资。2009年3月，中国人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷机构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确指出“鼓励地方政府通过多种方式吸引和鼓励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度”。这极大地激发了地方政府组建融资平台的热情，各商业银行纷纷向地方政府融资平台提供贷款融资。
我国地方政府融资平台债务规模的井喷式增长和国外一系列主权债务危机的发生，引发了我国中央政府对政府性债务风险的担忧。2010年6月，国务院发布的《关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》中梳理了当前地方政府融资平台发展中的问题，并要求各级地方政府全面清理融资平台债务。随后，一系列规范地方政府融资平台债务的要求相继出台。地方政府融资平台的资产质量和债务偿还能力大幅提升，在一定程度上降低了地方政府性债务风险。
1.城投债
面对1994年出台《中华人民共和国预算法》中严禁地方政府借债的法律限制，地方政府通过融资平台的法人主体地位发行城投债。城投债是指由形式上独立于地方政府、实际隶属于地方政府的法人融资平台作为发行主体而公开发行的企业债券。我国的城投债依托于企业债券市场，以企业债券的形式审批发行，规避了《中华人民共和国预算法》的法律限制。与企业债券不同，城投债的举债主体是融资平台，主要用于满足公益项目建设的资金需要，参与城投债发行的各主体都将其视为当地政府发债，因此城投债又被称为“准市政债券”。城投债的债券类型主要有企业债、中期票据和短期融资券等。
1997年7月，上海市城市建设投资开发总公司首次发行城投债。此后，各地政府融资平台开始效仿上海市的创新性做法，借助城投债融资。2005年开始，城投债的发债主体不再局限于大型省会城市，发行门槛也不断降低。2009年3月，中国人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷机构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确指出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”。加之企业债的发行由“批准制”变为“核准制”，相关政策推动了依托于企业债券市场的城投债发展，城投债的发行数量和融资规模增长较快。
2010年6月，国务院发布的《关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》对城投债的发行产生重大影响。此后，相关的整改措施和规范文件相继出台，城投债也逐渐步入规范化。
2.中期票据
中期票据本质上仍属于企业债券，但是期限一般为3~5年，介于企业债券和商业票据之间，因此被称为中期票据。中期票据对发行主体的准入门槛设置得比较高，基于发行主体的高信用评级，其发行利率水平相对较低，是地方政府融资平台门槛高但成本低的融资渠道。由于中期票据的准入门槛较高，部分融资平台难以达到信用等级要求，因此中期票据成为地方政府融资平台的补偿融资渠道。
2008年4月，中粮集团发行第一期价值15亿元、信用等级为AAA的中期票据，中期票据开始出现在资本市场。2009年，宏观经济政策的实施推动了中期票据发行。2011年后，地方政府融资平台开始借助中期票据进行融资。
3.地方政府债券
地方政府债券是指为满足公用基础设施建设的资金需要，地方政府或其代理机构以政府信用为担保、以税收收入等作为偿还保障公开发行的债券。
1950年，东北人民政府首次发行地方政府债券，用以满足东北地区经济建设的资金需要。1998年，为刺激国内经济，国务院采用“国债转贷”的方式发行了地方政府债券，财政部增发一定量的国债并转贷给省级政府，用以满足地方经济建设的需要，到期时地方政府向中央政府还本付息。2009年，为配合国家经济刺激计划，国务院批准发行地方政府债券，推动了地方政府债券的发展。就发行方式而言，自2009年起，我国地方政府债券相继经历了 “代收代还” “自发代还”和“自发自还”方式。“代收代还”方式下，只有省级政府可以作为地方政府债券发行主体; “自发代还”主要以上海、浙江、广东、深圳、江苏和山东等地为试点地区，允许其在核定的额度内自主发行债券，但是还本付息仍由财政部代办；“自发自还”在“自发代还”试点地区外，将试点范围扩展到江西、宁夏、北京和青岛，允许其自发自还地方政府债券。2015年起，我国地方债发行建立了一般债券和专项债券并存的发行机制，由地方政府按照市场化运作方式自发自还。自此，我国地方政府债券制度正式建立。
BT是指地方政府通过引入社会资金参与基础设施项目建设的融资方式，将建设项目承包给项目公司，并由项目公司负责融资和建设，项目建成且验收合格后转交给投资者，投资者向项目公司支付总投资款。
2006年《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》明确要求，政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设。这限制了垫款施工融资渠道在地方基础设施建设中的应用，但是并未明确限制采用BT融资渠道。于是,BT融资渠道得到广泛应用，成为地方政府性债务融资的重要渠道。2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》规定，地方政府及其相关机构不得以BT融资方式举借债务，但符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目的建设确需采用BT融资方式的不受该规定约束。这在一定程度上抑制了BT融资方式的应用。
信托融资是地方政府性债务的创新性融资方式，属于银信合作类金融产品。本质上看，信托融资是变相的银行贷款。地方政府融资平台和商业银行就贷款事宜达成共识后，由商业银行设计理财产品并向投资者发行以筹集资金，商业银行会将筹集的资金委托信托公司投放于事前约定的融资平台，用以满足融资平台的资金需求。在信托融资渠道中，商业银行仅充当信用中介，提供给融资平台的资金并未占用商业银行资金，属于其表外业务；作为商业银行的代理人，信托公司只提供通道服务，不承担筹资责任。
面对融资平台银行贷款限制，信托融资方式快速发展，成为地方政府性债务融资的重要方式，融资规模增长较快。然而，信托融资方式也存在着潜在的风险。依托于银信合作理财产品的信托融资方式属于商业银行表外业务，规避了商业银行相关的监管限制，易引发金融风险。因此，自2010年起，银监会出台多项限制条款，规范银信合作理财产品，将其转入资产负债表中。此后，信托融资方式受到了一定的限制，融资规模有所收缩。