第二节
我国房地产发展历史及历年房价调控政策

一、我国房地产发展的历史阶段

（一）初步形成时期（1978—1992年）

1978年之前的20多年中，我国几乎没有房地产市场，没有房地产业，房产的唯一供给就是计划经济时代特有的福利房分配形式。1978—1991年，随着住房制度改革和土地使用制度改革的启动与推进，房屋和土地既是产品和资源，又是商品和资产的认识由浅入深，房地产价值逐渐显化，房地产市场初步形成。

（二）房地产过热时期（1992—1995年）

1992年下半年至1993年上半年，我国许多地区骤然掀起了房地产热潮，房地产开发公司急剧增加，房地产开发投资高速增长。

（三）市场调整时期（1995—1998年）

1994年继续1993年下半年的宏观调控。1995—1997年仍然实施适度从紧的财政政策和货币政策。但从1996年开始，经济已由短缺转变为相对过剩，产品卖不出去，企业停产，工人下岗；1997年又遇亚洲金融风暴。随着整个经济出现“通货紧缩”，房地产市场进入了低潮。

（四）培育新的经济增长点时期（1998—2003年）

从1998年以后，延续了近半个世纪的福利分房制度被彻底改变，随着把住宅业培养成为新的经济增长点的制度改革，以及各项政策措施的出台和贯彻落实，我国房地产市场和房地产业进入了新的发展时期。

（五）房价快速上涨时期（2003—2009年）

2003年以后，房地产投资快速增长，房地产价格大幅上涨，住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱，百姓住房难问题越来越突出，行业“过热”的迹象进一步显现。政府相继出台“国八条”“国十条”等政策措施对房地产市场进行调控。

（六）房价螺旋式上升时期（2009年至今）

2008年之后，房地产价格又进入了刺激→过热→紧缩→萧条→刺激的循环之中，2009—2012年、2012—2014年、2014年至今，反复的政策以及城市发展的不平衡，导致了房地产市场分化现象明显，一线城市和部分二线城市房价暴涨，甚至翻倍，三四线城市房价涨幅有限。

表1-2-1为1991—2017年中国住房制度市场化改革的重要文件汇总。

二、我国房价调控政策

近年来，中国城镇住房市场上房价与居民购买力之间的矛盾十分突出，政府部门用以调控房价的行政管制手段典型体现为经济适用房和限价房。然而，通过对这类限价房产的社会福利与效率效应的分析发现：如果对住房上涨的控制不是基于对市场供求关系的改善，而是单纯的限价管制，不仅不能达到控制价格的政策预期目标，反而会因为抑制产量导致社会福利净损失，而且会因为在流通分配过程中的寻租行为和商品错误配置而产生多重福利损失。

我们从需求端和供给端两个角度，对国家房地产调控进行分析。

2015年11月10日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经领导小组组长习近平主持召开了中央财经领导小组第十一次会议，研究经济结构性改革和城市工作。习近平发表重要讲话强调，推进经济结构性改革，要针对突出问题、抓住关键点。要促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组。

纵观我国房地产历年来的调控政策，按照其对房地产的作用目的，可以分为抑制性和扶持性两种。随着近年来房价的持续走高，抑制性逐渐成为房地产调控政策的基调。该政策的本质特点在于对房地产业及其上下游或与之相关的银行业起到直接的打压作用。

政府作为“政府、房地产业及其上下游、银行”三个节点中的关键节点，其往期政策都会对当下与将来的政策制定提供借鉴和参考。及时吸取教训、总结经验，可以改善政策的传导效果，防止政策失误进一步推动房地产市场的畸形发展。因此对相关抑制性政策进行科学的评估和分析，寻找其失效的原因并提出针对性建议有着重要意义。本节概括了抑制性房地产政策的传导和叠加两套机制。

将房地产及其上下游看成实体经济的代表，银行作为虚拟经济的代表。政府作为政策的制定者对以上两者进行干预，同时又受其反作用不断加强或调整其政策。三者相互影响，其博弈结果表现为房价水平的波动。该过程可以被拆解为三种具体的二元传导模式：

一是银行与房地产业通过信贷资金紧密联系，风险高度相关。陈俊刚（2013）指出，银行融资预计占房地产全部开发资金的60%~70%，房地产资金高度依赖于商业银行，并通过信贷依赖关系把自身风险和银行牢牢绑定在一起。

二是房地产下游消费者在信贷环节中起着风险推动作用。许多购房者不顾自身经济能力，涌入房地产市场，导致房地产市场的交易膨胀。

三是政府在房地产调控中扮演多重角色。首先，构建保障房体系等政府支出手段在房地产调控中扮演疏导角色。政府通过加强保障房体系对房地产行业进行间接干预，在一定程度满足一部分低收入人群的需要，进而抑制房价。其次，现行土地及土地使用权政策尤其是垄断供给制度影响商品房开发的成本，抬高房价并加剧了房地产泡沫破裂的风险。最后，税率提高对房地产业的影响具有多面性。税率的提高一方面增加了房地产开发商的资金成本，打击投机性住房；另一方面也会进入商品房的成本中，推高房地产价格，存在一定的税收转嫁机制。

在对房地产业、银行、政府三个结点进行两两分析后，按照政府、银行、房地产业等各个结点传导效果和作用进行传导关系的相互连接，得出三者的叠加机制模型，并将其拆分成以下五条叠加链：

（1）政府→房地产下游购买者→房地产业→政府。首先，随着政府对城镇化建设的推动，城市化趋势转化成为房地产市场的刚需。其次，在中国资本市场很不发达，居民投资渠道和品种单一的情况下，老百姓把目光投向了楼市，这便产生了投资投机的需求，从而导致房价走高。

（2）政府→房地产业→政府。从政府方来看，一方面现行土地制度容易引发房地产泡沫过重的问题，另一方面地方政府过度依赖土地财政。由于土地资源数量有限，在未来不能取得相应收入的情况下财政必然会捉襟见肘。 从政府的“推动”角色来看，“过火”推动往往造就的是更长时期的抑制，而从政府的“抑制”角色来看，抑制往往适得其反。

（3）政府→房地产业→银行→政府。政府能够通过对房地产的限制和改革向银行发出抑制信号：①从行业门槛来看，越来越高的行业准入门槛使不合规的房地产开发项目面临中断，加上银根紧缩，房地产资金链面临断裂的风险，最终转嫁给银行形成坏账。②从融资方式上来看，马凌指出，对于银行贷款之外的融资方式，如房地产信托、股权融资、REITS等，政府都有很大的限制，使得房地产资金来源只能向单一的银行信贷不断集中，加剧银行风险。

（4）政府→银行→房地产业→政府。政府扩张型的货币政策使大量银行信贷资金被投放到房地产市场，对房地产产生了如下三个方面的影响：①风险方面。房地产信贷高度依赖商业银行，信贷资产的质量和经营效益与房地产市场的关联度太大，隐藏着巨大的风险隐患。②房价方面。郑海涛等利用四个直辖市的行业数据进行分析，得出银行体系的金融风险影响房地产价格的波动，其因果关系稳定性较差，短期有影响，长期将逐渐减小的结论。③发展与保障方面。董双全等指出，商业银行给房地产提供贷款，促进了房地产供给的增加。另外，银行对房地产企业贷款证券化的功能是在出现危机后进行信用隔离。

前四个叠加链反映政府直接对房地产及其上下游施加影响，最后一个叠加链反映政府通过对银行的调控间接影响房地产，最终导致三个结果——房价升高、房地产企业和商业银行风险不断积累、社会福利流失。

（一）供给端

1. 鼓励性质的政策

①2006年8月：建设部出台廉租房管理实施办法，逐步落实住房保障政策。

②2006年9月：完善二手房市场交易管理。

③2007年8月：《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》颁布，回归保障、健全廉租住房制度。

2. 强制性质的政策

①2003年6月：出售的房屋开始征收房地产税。

②2004年3月：监察部、国土资源部共同下发文件，要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让。

③2004年5月：对高尔夫球场、会展中心、物流园区、大型购物中心等项目进行清理，对土地管理的严格控制，抑制房地产投资过快的增长。

④2004年12月：严禁非法压低地价招商；严格规范地方政府土地管理，抑制通过土地招商带来的土地流失和固定资产投资的增加。

⑤2005年5月：国家税务总局、财政部、建设部日前联合下发《关于加强房地产税收管理的通知》，房屋转让开征营业税。

⑥2005年9月：中国农业银行总行下发《关于积极稳健发展二手房贷款业务的通知》，明确二手房贷款必须集中在个人住房贷款管理经验丰富、风险控制能力较强的经办机构办理。

⑦2008年1月：国务院重拳打击囤地。

⑧2009年5月：为加强房地产开发企业的土地增值税收管理，规范土地增值税清算工作，国家税务总局制定《土地增值税清算管理规程》。

⑨2009年12月：财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部等公布了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，将开发商拿地的首付款比例提高到了五成，且分期缴纳全部价款的期限原则上不超过一年。而此前各地方土地出让大多执行20%~30%的首付政策。

（二）需求端

1. 鼓励性质的政策

①2005年7月：商业银行个人征信系统开始联网，个人购买第二套以上住房不再享受优惠利率。

②2008年3月：免征出租廉租住房租金收入的营业税、房产税，住房用地城镇土地使用税和免征廉租房和经济适用住房的印花税。

③2010年：在国内各大城市房价狂飙的情形下，1月10日，国务院出台“国十一条”，严格二套房贷款管理，首付不得低于40%;4月2日，财政部下发通知称，对两个或两个以上个人共同购买90平方米及以下普通住房，其中一人或多人已有购房记录的，该套房产的共同购买人均不适用首次购买普通住房的契税优惠政策。

④2013年3月：国务院出台“国五条”及其细则，多个城市公积金贷款政策收紧。

⑤2010年9月：国土资源部和住建部继续发力，联合发布了《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，从用地的角度进行规范调控。9月29日，财政部、国家税务总局、住房城乡建设部联合发布新五条，取消个人所得税优惠政策。

2. 强制性质的政策

①2003年6月：中国人民银行出台对“五大行业”限制投放信贷资金的政策，其中包含房地产行业，发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，规定对于个人购买高档住房、两套以上（含两套）的按揭，要求各商业银行调高首付比例和利率水平。

②2006年4月：中国人民银行将房贷利率在不到18个月的时间内第三次提高。

③2006年7月：建设部出台171号“外资限炒令”，以打击房地产投资。

④2007年9月：中国人民银行规定以家庭为单位，第2套住房贷款首付不得低于40%，利率不得低于基准利率的1.1倍，严厉打击炒房行为。

⑤2009年5月：发改委提出将由财政部、税务总局、发改委、建设部负责研究开始征发物业税。

⑥2011年1月：国务院常务会议推出房地产市场调控措施，要求房价上涨过快的城市要从严制定和执行住房限购措施；对已有1套住房者限购1套、拥有2套及以上住房者暂禁购房。 NCuMw7nH2Xv+/oZpCb9Uc1TvYpmvIN+/u4FbvYqIqz4OV4UTMqRuuC+Z90CzFQIg