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“同地、同权、同价、同责”是中共中央关于农村土地制度改革的重大决策，也是地方“三块地”改革实践所关注并坚持的改革方向，更是城乡统一的建设用地市场体系构建的重要内容，对于“同地、同权、同价、同责”的认知与理解是制度建设的关键。
同地，即区位条件、规划用途等条件相同或相近的城乡建设用地空间。事实上实践过程中的“同地”往往难以实现，存在理论同地与实践同地的矛盾，主要体现在规划用途、增量扩张、存量挖潜等方面，所以即使是同样区位的城、乡建设用地空间也存在较大差异。从理论同地来看，只要符合规划用途，农村集体土地可用于各类建设用地；但从实践同地来看，虽然上海、北京等地开展了集体建设用地上建设公共租赁住房，但是大多地区农村集体建设用地入市主要是存量建设用地，较少被用于商品住宅。虽然实践上未能完全实现同地入市的目标，大多学者对同地仍然有更高的期望，如认为允许农地农房入市并不会引起“天下大乱” [7] ，市场机制对于城镇土地的配置为我国城镇化和工业化完成了资本的原始积累 [8] ，这为同地入市奠定了坚实的基础，而当前乡村振兴也迫切需要土地资本化。但从实践管理者或地方政府来看，可能担心对于被征收集体或农民土地权益的不对等，以及地方政府财政的可持续性等问题。这也进一步验证了政府对于产权保护是以其利益实现为基础，而国有土地从土地产权性质上保证了这一利益基础。
中国城乡二元的土地所有制结构造成了集体土地与国有土地在所有权方面的根本差异，也导致了土地产权歧视 [9] 。因而，同权的内涵实际上是赋予不同所有权的城乡建设用地以统一且平等的权能，而不是只有实现农村集体建设用地的国有化才能实现真正的同权。但问题的关键在于如何突破宪法、物权法、土地管理法等相关法律法规的束缚，为赋予集体建设用地与国有建设用地同等的使用、处分、收益、抵押等权利消除制度障碍。例如，《中华人民共和国宪法》规定“城市土地属于国家所有”。但从理论上来看，这一规定着重是针对20世纪80年代初期城市土地产权性质所做出的规定，以改变原有较为复杂的城市土地关系。此后，城镇化建设的实践，尤其是国家有关征地制度、“三块地”改革、多主体供地等一系列重大改革部署也明确地证明了这一点。当前城乡建设用地的不同权，尤其是权利结构不完整、产权权能不一致、产权安全难保障，也导致了农村集体建设用地难以实现同价。正如有关研究所揭示的，与国有建设用地相比，试点集体经营性建设用地在权能实现上仍存在入市范围、抵押条件等方面一些差异性因素 [10] 。例如，江苏省海门市、昆山市农村集体建设用地评估价值一般只占市场价值的 1/6 左右，抵押贷款额度也仅为同等国有土地的 1/2 左右 [11] 。
同地、同权，则同价，这业已成为地价确定的理论共识。当前，总体来看，对于同价有结果同价、过程同价两种观点。结果同价，是指同区位、同基础设施、同用途，在同时期具有相同的价格实现。而过程同价，则要求按照自然资源部门统一管理城乡用地的要求，实行统一的收购储备、统一的市场出让、统一的交易机制、统一的价格体系、统一的市场平台、统一的价格监管等。当然，就集体建设用地价格而言，本质上是要形成以集体经济合作组织为主导的土地市场决策机制以及相应的价格形成机制。中国农村集体经济合作组织，大多是从人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来、以土地集体所有为基础的合作经济组织。因此，其自身具有拥有土地所有权权能并依法开展土地资源配置的权利。可见，形成与国有建设用地价格机制一样的过程同价，若符合农村集体经济合作组织的意志要求，则从理论上是可行的。当然，也有研究认为，集体建设用地入市后并未受到与国有建设用地“同价”的待遇，其原因主要是村集体作为土地交易代理人利用或故意导致信息不对称而产生机会主义行为 [12] 。其实，这与国有建设用地市场中所存在的土地收益流失一样，是难以避免的。但在制度建设层面，应强化集体对于其建设用地价格形成的决定权。
国有建设用地的价值实现体现了较强的公益性特征，包括在城市基础设施建设、教育等公共事业发展、涉地农民或居民生计保障等方面。农村集体建设用地市场实现价值如何体现同责？有学者认为应该在允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市的同时，在土地增值归公和税费义务上也实行同等对待，进而实现同权同价 [13] 。为了建立兼顾国家、集体与个人的土地增值收益分配机制，2016年4月财政部、原国土资源部联合印发了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，规范了农村集体经营性建设用地土地收益管理。但是，与国有建设用地出让收益在一定区域内的共享平衡机制不同，农村集体建设用地入市收益归属各个农村集体经济组织，农村集体的公益性建设也着重体现在集体区域。因此，国有建设用地具有地方政府所有特征，应该实现“区域同责”；而农村集体建设用地应该实现“村域同责”或“集体空间区域同责”，不需要也不应该过度扩大农村集体土地资产价值实现的责任，这样才能体现同责的公平性。
“同地同权同价同责”不仅是城乡统一的建设用地市场体系的构建目标，更体现了城乡建设用地市场配置的核心内涵。而“同地同权同价同责”所体现出的理论内涵、实现路径、目标内涵都具有圈层性特征，且相互关联（图1-1）。
图-1-1 城乡统一的建设用地市场
（1）内涵层次性。“同地同权同价同责”中，同权是核心，是同地、同价、同责的基础。通过实现同权，才可能增强集体建设用地产权主体的权益维护意识，从而推进同地；通过实现同权，才可能构建平等竞争的市场机制，从而推进同价；通过实现同权，才可能创新集体建设用地产权主体的决策参与意愿，从而实现同责。
（2）目标多元性。“同地同权同价同责”体现了城乡统一的建设用地市场构建的多元目标。同权，体现了城乡统一的建设用地市场体系构建的价值目标，即体现了“在一个正义的社会里，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡 [14] ”这一价值准则；同地，体现了城乡统一的建设用地市场体系构建的空间目标，为促进城乡融合发展提供了国土空间政策工具；同价，体现了城乡统一的建设用地市场体系构建的利益目标，即有利于促进国家、集体、个人利益协调的产权市场机制；同责，体现了城乡统一的建设用地市场体系构建的社会目标，集体建设用地产权主体权能的实现和保障，增强了对于集体这一共同体的价值认同，为集体公共事业发展提供了实现路径。
（3）“四同”关联性。以同权为核心，形成“同地”“同价”“同责”的内涵圈层，不仅三者与同权都有正反向的关联性，而且“同地”是“同价”的基础，“同价”是“同地”的表征；“同地”是“同责”实现的基础，“同责”是实现“同地”的保障；“同价”为“同责”提供了有效支撑，“同责”为“同价”提供了共同监督机制。
（4）路径互促性。以同权为核心，形成了权益维护、市场平等竞争以及产权主体参与的“同地”“同价”“同责”实现路径。权益维护机制是平等竞争的有效保障，平衡竞争是对权益维护机制的有效促进；市场平等竞争保障了产权主体共同参与的利益基础，产权主体的共同参与为实现市场平等竞争的社会目标提供了可能；权益维护机制是产权主体共同参与的基本保障；产权主体共同参与又增强了权益维护的力度。
（5）目标制衡性。“同地同权同价同责”构建了相互制衡的目标体系，即以“价值目标”为核心，形成了“空间目标”“利益目标”“社会目标”的目标圈层，即“价值目标”为“空间目标”“利益目标”“社会目标”提供了正义基础。而“空间目标”的实现，有利于协调“利益目标”，实现“社会目标”；“利益目标”的实现，也保障了“空间目标”“社会目标”的实现；“社会目标”的实现，维系着“空间目标”“利益目标”的社会正义。