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苏南是江苏省南部地区的简称，地处中国东南沿海长江三角洲中心，包括南京、镇江、苏州、无锡、常州，东靠上海，西连安徽，南接浙江，北依长江，总面积27872平方千米，占江苏省土地总面积27.2%。
苏南地区作为全国现代化建设示范区，是江苏经济最发达的区域，也是中国经济最发达、现代化程度最高的区域之一。2018年全区GDP总量达到了5.4万亿元，人均GDP达到16万元，接近发达国家水平。城镇化率超过70%,6个县（市）进入全国综合实力百强县前十。
苏南地区是“苏南模式”的发源地，凭借临近上海的区位条件和发展集体经济的传统积累，逐渐形成以乡镇政府为主组织资源的工业发展模式，形成了先工业化，再市场化的发展道路 [1,2,3,4] 。
苏州市集体经营性建设用地流转发展史可以分为隐形入市、有限入市、严格入市、开放入市四个阶段。
20世纪90年代，全国乡镇企业产权制度改革背景下，原来的集体企业被兼并或参与联营的企业将原有建设用地作价入股。在这种特殊的历史背景下，该市集体建设用地发生了事实上的流转，产生了庞大的“隐形市场”，为集体经营性建设用地入市提供了一定条件。
苏州市政府于1996年下发《农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，其对规划区外的存量集体经营性建设用地（不含宅基地）实行使用权有偿和有期限流转制度，并对集体经营性建设用地的产权代表、流转程序、审批权限、收益分配等做了详细规定，初步形成学术界所称的“苏州模式”。该阶段中，苏州市原隐形入市集体建设用地得到当地法规认可，但流转范围仅限于规划区外的村集体存量建设用地。
为响应中央下发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出的实行全世界最严格的土地管理制度、严格保护耕地、严控建设用地的要求，苏州市政府于1997年出台《关于严格保护耕地实现耕地总量动态平衡的意见》，鼓励分散零星的建设用地项目和村庄迁移到规划区内集中建设，合理调整用地结构，试行土地置换政策。在这一阶段，随着城市规划修编和城市建设发展，集体经营性建设用地在“土地置换”和“三集中”（工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中）政策实施过程中，在不改变集体所有权的前提下经过区位置换进入城市规划区内，基本与国有建设用地享有相近的区位条件和基础设施环境。
2002年，苏州市政府出台《关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意见》，进一步拓展流转范围、明确集体建设用地流转最低保护价，允许城市规划区内的集体经营性建设用地入市流转，此后该市集体经营性建设用地流转以规划区内的“置换”集体土地为主。2007年，苏州进一步放开流转范围，对新增工业项目使用集体经营性建设用地的，同样实行公开交易。
发展至今，全市基本形成国有土地和集体土地“两种产权、统一市场、统一管理”的政府主导流转模式。“统一市场”是指该市集体经营性建设用地流转和出租需要在公开市场进行交易，“统一管理”是指集体土地的市场交易行为需按国有土地出让审批规定由国土部门统一管理。各级地方政府按照最低保护价的30%收缴土地收益，再次流转的收缴20%以上增值额的30%。
无锡市集体经营性建设用地流转经历了3个阶段，初期萌芽阶段、大量流转阶段和长租短约阶段。
改革开放初期，地处长三角的无锡乡镇工业快速发展，优越的经济社会条件为集体建设用地市场发育提供了空间。20世纪90年代初，乡镇企业面临改制，企业资产不再属于集体所有，但企业所占土地的所有权依然属于集体，如何处置存量集体建设用地是当时土地管理部门需要解决的主要问题。1995—1997年，无锡大批乡镇企业改制下，村集体企业资产卖给个人（多为原企业厂长），企业或个人和村集体签订土地租赁合同租用所占集体建设用地，租赁合同每3~5年签订一次，每次签约的租金涨幅在20%左右。
1998年修改实施的土地管理法的例外条件“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，为集体存量建设用地隐形入市提供了条件。集体经济组织将土地使用权随同地上建筑物租赁给改制企业主的，所占土地的集体土地所有权不变，承租企业与集体经济组织签订租赁合同并支付租金。2002—2003年，调研区中锡山区、惠山区原经济开发区相继升级为国家级开发区，滨湖区胡埭镇批准成立工业园区并成为小城镇综合改革试点镇。在法律例外条件和各项政策机遇下，部分集体存量建设用地通过“土地置换”进驻开发区。为鼓励企业安心搬迁，大批集体建设用地在这一阶段以买断50年租赁权（长租）的形式发生流转。同时也带动开发区周边用地需求量增加，集体经营性建设用地大量以“长租”形式发生流转。
2004年以后，未能置换进入开发区的存量集体建设用地依然以短租形式流转。各区借鉴宜兴市长租短约模式，由镇政府提出租赁指导价，村集体经济组织按照实际情况执行。原国土部门不直接参与集体土地租赁管理，但集体土地租赁证需每十年到原国土所登记更换。2008年无锡市政府下发《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，规范管理规划区外集体建设用地使用权流转和规划区内存量集体建设用地使用权流转。首次出租的集体建设用地使用权应向原国土部门提出流转申请，在符合土地利用规划和城市规划的前提下，经市县人民政府批准颁发土地租赁证书。
目前，无锡市集体工业用地流转以短期租赁为主，签约周期普遍在1~3年，租金在镇政府租赁指导价格下按各村实际情况执行，税费以外的全部收益由村集体自收自支，是一种村集体主导的入市模式。
苏州市作为全国最早通过政府制定相关指导政策引导入市的试点地区之一，其集体经营性建设用地入市交易自1996年以来就受地方原国土部门的管理和监督。故苏州集体土地入市流转价格和租赁价格信息主要来自该市原国土部门。
集体土地流转是集体经济组织向原国土部门提交的交易申请获批后，委托国土部门将土地招标信息公示于公开的土地交易平台，与当地国有土地招拍挂相同标准完成交易。集体土地租赁是集体经济组织与承租人签订符合价格管制的租赁合同，向当地原国土部门登记备案后合同正式生效。流转和租赁产生的土地收益均需上缴30%给各级政府部门。
出于与无锡价格口径一致性考虑，将苏州相关原国土部门提供的流转和出租交易样点价格转换为以村为单位的地区均价。另出于时间一致性考虑，选择该市2013年集体土地租金和2003年集体土地价格分别作为因变量。
2015年5月至2015年6月，赴苏州完成两场政府工作人员访谈，并从该市随机选择3个乡镇的32个村的相关交易均价作为研究样本。其中，2013年发生集体土地短租（工业用途）交易的村19个，2003年发生集体土地流转（50年）交易的村32个。
由于苏州市集体工业用地租赁价格以政府部门指导价为准，故年租金价格只有23元/平方米、24元/平方米和25元/平方米三种（均为2013年价），其中年租金为23元/平方米的村占79.5%,24元/平方米的村占20%,25元/平方米的村占0.5%，均价为23.3元/平方米，标准差为0.6，中位数23元/平方米（表3-1）。
表3-1 苏州市集体工业用地价格样本描述统计
全市集体经营性工业用地流转价格均通过公开招标、拍卖、挂牌等方式竞得，单位面积地价为140~162元/平方米（2003年价），均价为150元/平方米，标准差为5，中位数150元/平方米。其中地价为140~149元/平方米的占37.5%,150~159元/平方米的占56.3%,160元/平方米及以上的占6.2%（表3-1）。
根据调研，苏州市受访村集体土地使用权登记确权率为100%，对集体土地流转的用地企业要求同国有土地出让相关要求，租赁集体土地的村委会中有七成会对入驻企业的环保和经济效益提出要求。2003年参与流转的集体土地由于经过土地置换后不再属于原行政村范围内，全部处于城市规划区范围内的工业集中区，故没有自主制定产业发展规划的权利。而参与租赁的集体土地虽然仍然属于行政村范围，但由于全市统一租赁价格标准，村委会缺少自主制定产业发展规划的动力。就定价方式而言，工业用途的集体土地流转的价格严格按照国有土地招拍挂标准执行，属于市场定价方式。而集体土地租赁价格仅有三种刚性定价，完全按照上级指导价执行。受访地区没有工业企业税收优惠，所有流转的土地均可抵押，地方政府从所有集体土地流转和出租交易中收缴30%收益（表3-2）。
表3-2 苏州市调研样本集体工业用地入市交易情况统计
由于无锡市集体经营性建设用地长租（30~50年）多为1997—2003年发生的交易，绝大部分以协商形式确定当时的交易价格，隐形交易模式决定了当时的交易情况、成交价格难以通过统计资料获得，相关信息只能以访谈形式从交易主体村委会处了解。
目前无锡市集体经营性建设用地流转形式以出租为主，村委会是本村土地或厂房的管理者和经营者。租金多通过协商方式确定，除营业税、地税、教育附加费等税费外，租金收入全部归村委会自收自支。
由于各村当年土地长租（出让）价格信息相对敏感，当前各村短租租金价格兼具商业机密性质，考虑到调研可行性和数据可得性，经协商后各村委同意提供全村所有集体土地长租和短租的平均价格水平以供研究。
本研究于2014年7月至8月，对无锡市21个村的村委会相关负责人做了访谈和问卷调研。每村发放3份调查问卷，分别是集体土地长租问卷、集体土地短租问卷和集体土地上厂房短租问卷。其中，15个村存在土地长租情况，有效问卷11份；18个村有土地短租情况，有效问卷16份；11个村有厂房短租情况，有效问卷11份，共形成有效问卷38份。
表3-3 无锡市问卷调研概况
从表3-3可见，无锡市21个村庄样本中，受访人对集体土地长租信息的公开意愿最低；集体土地短租比例最高，受访人公开相关信息的意愿中等；集体土地上厂房出租比例最低，但受访人公开相关信息的意愿最高。
在18个土地短租有效样本中，年租金范围为10~22元/平方米（2013年价），均值为17元/平方米，标准差为4。其中，37.5%的样本租金在10~15元/（平方米·年）范围内，62.5%为16~22元/（平方米·年），中位数为18元/（平方米·年）（表3-4）。
在11个厂房短租有效样本中，年租金范围为60~150元/平方米（2013年价），均值为99元/平方米，标准差为29。其中，64%为60~110元/（平方米·年）,36%为111~150元/（平方米·年），中位数为80元/（平方米·年）（表3-4）。
在11个长租有效样本中，50年长租价格（2003年价，30年长租价格均转换为50年计算）范围为100~400元/平方米，均值为202元/平方米，标准差为102。其中，64%为100~200元/平方米，36%为200~400元/平方米，中位数为150元/平方米（表3-4）。
表3-4 无锡市集体工业用地价格样本描述统计
问卷中涉及的入市交易相关信息包括提供税收优惠政策比例、工业用地处于城市规划区内比例、集体工业用地使用权确权登记率、可以抵押工业用地比例、对入驻企业提入驻要求比例、提前制定产业发展规划比例、市场定价比例、村自主定价比例、上级指导价格比例、政府参与土地收益分成比例，根据问卷对21个样本村的交易情况调研，统计结果见表3-5。
表3-5 无锡市受访样本集体工业用地入市交易情况统计
据调研，无锡市研究区内的全部村集体工业用地均没有税收优惠、处于城市规划区外、集体土地不可抵押，且地方政府不参与收益分成。受访村入市的工业集体经营性建设用地平均确权登记率为95%，大多数集体建设用地使用权已经登记确权。入市时，82%的村委会对入驻企业提出环保、安全等限制要求，55%的村委会根据提前制定的产业发展规划决定企业是否准入。在集体土地定价方式上，52%的村委会认为本村存在市场定价方式，35%的村委会认为自己有自主定价权，87%的村委会认为价格主要在上级乡镇政府的指导下形成。
根据数据和访谈，苏州集体工业用地入市主要分为土地流转和土地租赁两类，均在地方原国土部门的指导和监督下进行，并需要上缴一定比例的土地收益。其中，集体土地流转自2002年苏州市发文以来一直大量存在，集体土地租赁的情况近年来相对较少。总的来说，苏州集体经营性建设用地入市呈现政府主导交易、规划管控范围、同权同价流转、过渡性租赁的特征。
苏州市集体工业用地流转的政府主导特征体现在交易申请、交易审批、交易监督、收益分成等环节，集体土地租赁的价格管制和登记生效也体现了这一特征。20世纪90年代以来该市曾大规模进行“三置换”（承包地换社保，农房换城镇住房，农村户口换城市户口）和“三集中”，其中“工业用地向工业区集中”也包括了农村的集体工业用地大规模向城市规划区范围内的工业区集中，通过地块置换将村内集体经营性建设用地转移到城市工业区。这种历史上的“集中置换”是以政府意志为主导开展的，村集体在顺应这一趋势的同时也从中获得了比原来农村工业用地更优的区位条件、交通条件、基础设施和产业集聚效益。因此，当这些被置换的集体土地获准流转后，一方面其土地已处于城市规划区范围内，任何地上改建均须经政府有关部门统一审批管理；另一方面此时集体工业用地除产权外其余各项外界条件大部分来自当地政府的规划建设，收缴部分集体土地收益也有其合理性。因此，该市由政府主导的集体土地入市模式具有一定历史性和必然性。
苏州市集体土地入市的交易台账显示，土地流转和土地租赁发生的空间位置呈现明显的分异性。结合访谈内容，发现2003年发生集体土地流转交易的均为城市规划区范围内的土地，这其中又分为两种情况，一是历史上因“三集中三置换”而置换到工业区的集体土地，二是城乡结合部的农村被纳入城市规划区范围后的集体经营性土地。而目前发生租赁交易的集体工业用地大多处于该市的偏远地区，尚未被纳入城市规划区范围，也未完成当地村庄规划。以城市规划区范围为界，在规划区内的集体经营性建设用地如果是工业用途往往已发生流转，规划区外的集体经营性建设用地仅以租赁方式入市。
根据相关部门提供的数据，苏州市同一区域范围内的集体工业用地价格与国有土地价格差距很小，可以认为基本实现与国有土地同价同权。然而，这种同价同权是建立在集体土地和国有土地具有相似甚至相同的区位条件的基础上。在未经“三集中三置换”的其他地区，农村集体工业用地的交通区位、基础配套等条件远不及国有土地，而大多数村集体经济实力薄弱，无力支付基础设施建设的成本，难以实现“同地同价”。同时，由于原城市规划掌握建设审批权，但大多数农村地区依然处于规划盲区，政府主导模式也难以实现审批全覆盖。因此，苏州市的集体土地流转模式和同地同价的改革成果都具有其特殊性，在其他地区借鉴开展的难度较大。
苏州市村集体土地租赁的过渡性特征，在一定程度上可以解释租赁交易为数不多的现象。当地集体土地流转在一定程度上已实现规范化管理，其中政府部门对村集体的土地流转申请书的审批就包括“规划部门明确申请地块用途为工业”。然而目前用于租赁的集体土地大多处于偏远地区，本身处于城市规划区范围之外，相关部门无法界定地块用途，也就无法通过流转审批。因此，在村集体对土地流转产生预期且出租价格缺乏弹性的情况下，对土地租赁的热情并不高，少量的集体土地租赁交易也仅是等待纳入城市规划区范围的过渡性策略。也正因此，政府制定统一租赁指导价的本意是制定统一征缴集体土地租赁收益的依据，最终演变成为集体土地租赁价格的决定因素。
无锡市用于工业用途的集体经营性建设用地入市主要有三种形式，土地长租、土地短租、集体土地和地上厂房共同短租（以下简称集体厂房短租），当地集体土地市场存在类似出让的长租、租赁关系稳定的短租、租赁关系不稳定的厂房短租等类型。
集体土地长租起始于2002—2004年不等，其中大多数发生在2003年，2005年及以后几乎未发生土地长租交易。集体土地长租的租期一般为30~50年，调研中90%的村租期定为50年，仅10%的村存在30年长租情况。从“租期”时长看，集体土地长租与土地出让极为相似，可见“长租”只是为了避免不合法律而采取的说法，其交易本质仍然是集体土地出让。
样本村土地长租租金水平差异显著，从100元/平方米至400元/平方米不等（2003年价），但60%以上村集体的长租单价为100~200元/平方米，样本单价中位数为150元/平方米。
集体土地短租起始于1990—2006年不等，大部分土地短租交易一直延续至今。目前当地的集体土地短租的签约周期一般为1~3年，平均签约周期约2年。虽然签约周期为2年，但集体土地短租的租客流动性不大。根据访谈，大多村委会负责人均表示，土地短租的租户往往在租赁初期就在地上建造了厂房或采购了大型准不动产机械，短租到期后一般会协商续约，除非企业破产或村委会赔偿一定数额的厂房机械折旧成本。故现存的集体土地短租由于“房地合一”的现状，往往仅能依靠签约周期小幅调整租金水平，土地短租的租户流动性不高。
样本村集体的土地短租租金水平一致性较高，处于10~22元/（平方米·年），其中60%以上村集体土地短租单价处于16~22元/（平方米·年）水平，样本单价中位数为18元/（平方米·年）。
集体厂房出租起始于1996—2006年不等，绝大多数厂房短租交易延续至今。集体厂房签约周期一般为1~3年，平均签约周期为2年。由于集体出租的厂房大部分为标准厂房、少部分为村办企业旧厂房，均为村集体投资建设，故集体厂房租户与集体土地租户相比流动性更高，部分企业会在租金变化或企业扩张时搬迁至其他地区。
就交易情况调研看，受访样本村入市的集体经营性建设用地使用权登记确权率为95%，大部分村集体对入市的集体经营性建设用地使用权已完成登记。82%的村集体会对入驻企业提出入驻要求，主要集中在安全、环保、税收等方面。55%的村集体表示他们曾制定产业发展规划，相当一部分村集体未对入驻企业的产业类型提出要求。就租金定价方式而言，约半数村集体认为租金价格受市场影响，仅1/3村集体认为租金主要由村委会自主决定，近九成村集体认为乡镇政府部门指导价对租金影响较大。
由表3-6可见，同处于苏南地区的无锡市和苏州市经济社会条件相似，都是经济社会发达、乡镇企业众多、工业实力雄厚的地区，也正因此，两地的集体工业用地交易才有发育市场。两地国有工业用地地价水平相近，2012年无锡市工业用地均价为717元/平方米，同期苏州市工业用地均价为617元/平方米。2013年两地城镇化率均超过70%，城乡一体化发展迅速，实证区农村集体工业用地均已实现五通一平全覆盖。
表3-6 研究区2003、2013年城乡经济社会与工业发展水平比较
两种模式下均存在土地流转（长租）和土地短租两种入市模式。尽管调研区的集体土地出让一种被称为“长租”，另一种被称为“流转”，但其本质均为50年使用权交易。两地的集体土地短租签约周期一般不超过3年。
两种模式下的集体土地市场发育过程相似，其初期市场萌芽均以国企改制为契机，且发育初期都只有土地出租的交易形式，逐渐发展形成土地出租与土地出让并存。
以2003年价计算，无锡50年长租中位数价格为150元/平方米，与苏州同期集体土地均价相同。以2013年价计算，无锡的土地短租年租金中位数价格为18元/平方米，与苏州同期土地租金中位数23元/平方米仅相差5元/平方米。（注：由于无锡样本价格标准差较大，用中位数体现总体水平比均值更合理。）
无锡市是集体主导交易，村集体在交易对象、交易价格等方面有一定自主决定权。苏州市为政府主导交易，村集体在交易对象选择和价格决定方面没有自主决定权，而是以地方政府建立的交易规则和市场机制为依据。
无锡的集体土地的区位、交通、配套等外部条件均来自村委会自主投资，受村委会自身经济实力影响大，且地处乡村，交通条件、配套条件等与当地国有土地的条件有一定差距。而苏州市相当一部分集体土地在经历了政府统一的集中置换后，不仅在位置上处于城市地区，而且在城市统一交通体系和市政设施规划下，集体土地配套条件得到大大改善。
无锡市集体土地市场仍然处于类似隐形市场阶段，而苏州市市场从隐形市场逐步走向规范化。也正因此，反映在价格差异上也有不同，无锡的集体工业用地交易价格差异显著，以出让价为例，标准差达到均价的50%以上，而苏州市土地成交价差异不大，出让价的标准差仅为均价的1%不到。
目前集体主导模式下无锡现存的交易形式以出租类型为主，近年来土地长租交易在明令禁止下已非常罕见。而在苏州，由于集体土地和国有土地基本实现同地同权同价，近年来大部分集体土地市场交易来自土地流转，仅有少数无法流转土地以出租形式入市。
由于缺少第三方参与，村委会与承租者之间为了减少违约风险，往往通过内部交易、熟人介绍等以协议价格完成交易，从而减少交易不确定性，但也在一定程度上降低了交易透明度和公开性。而苏州市在政府这一第三方的参与下，通过公开的平台进行招拍挂交易，大大提升了交易透明度，减少了交易的信息成本，提高资源配置效率。
由于集体主导的无锡主要以村委会主导入市，其集体土地收益除必要的营业税费外其余均收作集体资产自收自支。而苏州在地方政府主导下，村委会只能获得部分集体土地收益，约30%的收益需要上缴地方政府。