陈美球，廖彩荣，刘桃菊

（江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心／江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西 南昌330045）

摘 要 土地是农业最基本的生产要素，是农村最宝贵的发展资本和农民最根本的生存资源，农村土地制度是乡村振兴最重要的制度支撑。科学诊断乡村振兴对土地要素保障需求与现行土地制度供给之间的矛盾，明确乡村振兴对现行土地使用制度的挑战，创新土地使用制度，对实施乡村振兴战略具有积极的现实意义。研究表明，乡村振兴对现行土地使用制度的挑战主要表现为村土地利用规划严重滞后于实践需求，现行用途管制与供地政策难以适应现实需求，农村土地节约集约利用及环境友好利用的约束机制尚未建立，农村建设用地管理制度适应不了“迁村并点”的发展潮流。为此，研究提出4个方面创新土地制度：一是科学编制村土地利用规划，科学统筹乡村振兴的用地保障；二是完善产业用地供给制度，为产业兴旺提供用地保障；三是以土地综合整治为抓手，提升用地保障能力；四是加强农村建设用地使用制度改革，为村庄建设提供用地保障。

关键词 乡村振兴；土地使用制度创新；挑战；对策建议

收稿日期： 2019-3-30

基金项目： 国家自然科学基金（71473112）、江西省高校人文社科基地招标项目（JD17067）、江西省高校哲学社会科学创新团队建设项目。

作者简介： 陈美球（1967— ），男，江西石城人，教授，博士生导师，研究方向土地资源管理，E-mail：cmq12＠263．net。

乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代，解决“农村空心化”“农业边缘化”“农民老龄化”的“新三农”问题、决胜全面建成小康社会、全面对接社会主义现代化强国建设目标的重大方略 ^［13］ 。土地是农业最基本的生产要素，也是农民最根本的生存资源、农村最宝贵的社会资产和发展资本，在乡村振兴战略中发挥着基础性作用 ^［45］ 。然而现实中却普遍呈现“土地利用粗放、资源沉淀”与“产业发展、村庄建设用地需求难以满足”并存的尴尬局面：一方面，农村大量建设用地闲置、农地抛荒低效利用，造成巨大土地资产沉淀，难以实现其资源、资产和资本的权能；另一方面，现代农业需要的适度规模经营土地条件难以形成，农村公共基础设施建设用地难以保障，土地征收征用等社会纠纷频发，不少学者甚至认为土地制度是制约乡村振兴最关键的因素之一 ^［67］ 。因此，创新土地使用制度，为乡村振兴提供土地要素保障，已成为实施乡村振兴战略的一个基础性课题。

农村土地制度是乡村振兴最重要的制度支撑已成为社会的共识 ^{［8 10］} ，如何深化农村土地制度改革，为乡村振兴提供土地政策支撑，也是近期学术界讨论的一个热点。如赵龙 ^［4］ 强调要加大用地政策支持力度，助推农村产业融合发展；杜伟等 ^［11］ 提出要进一步激发农村集体建设用地入市改革的内生动力、巩固完善农村承包地“三权分置”制度、推进农村宅基地退出与优化利用；刘守英等 ^［7］ 提出要改革生产要素配置制度促进城乡互动，完善农地权利体系促进农业转型，推进宅基地制度改革促进村庄转型；倪维秋 ^［12］ 强调要盘活农村土地，提高土地服务乡村振兴的能力；陈美球等 ^［13］ 则在总结各地实践创新的基础上，提出了服务乡村振兴的产业用地制度创新的实现路径与制度安排。既有研究充分表明，土地制度作为影响乡村振兴制度因素中最为重要的一项安排，必须通过不断创新来满足其需求。因此，系统剖析现行农村土地使用制度与乡村振兴对土地要素保障需求之间的种种表现，明确乡村振兴对现行土地使用制度的挑战，进而有针对性地提出土地制度创新的对策建议，对实施好乡村振兴战略具有积极的现实意义。 R0lllkFy9jFQc49SGUx6iBIa67KssupTR03yObqAS8JmZVh0iRyP5ig+aHswYmVf