三、集体经营性建设用地与国有建设用地“同权”的考量因素

集体经营性建设用地入市改革的目标是实现集体建设用地与国有建设用地的“同地同权”，因此，在考察集体经营性建设用地权能实现的程度时，需要以国有建设用地的权能为“参照物”。结合国有建设用地的权能和试点地方对集体经营性建设用地入市的探索，本文将集体经营性建设用地与国有建设用地“同权”的主要考量因素归纳为规则设定和实践两个层面的因素。

（一）规则层面的考量因素

在规则设定层面，主要是考察法律法规和其他规范性文件等赋予集体经营性建设用地的权能是否与国有土地一致或大体相当，是否在规则设定上对集体经营性建设用地“歧视”对待。无论是基于发展市场经济、平等保护市场主体和产权的需要，还是基于贯彻落实物权法平等保护原则的需要，对不同类型土地权能的规定只可以基于实施规划和用途管制的原因而设定不同规则，不得仅仅因为拥有主体的不同而区别对待。对于33个试点地区而言，则考察其针对集体经营性建设用地入市制定的系列规范性文件（包括操作规程）中是否有“歧视”该类土地的现象。

结合建设用地上的权利体系，依据权利主体之不同，在考量因素上可以区分为所有权权能实现和使用权权能实现两个方面。结合试点地区集体经营性建设用地入市政策体系设计中的关键性因素，本文在所有权权能实现下设定8个二级指标，包括：是否允许入市、入市范围、入市条件、入市程序、入市方式、入市用途、入市年限、入市承担的义务；在使用权权能实现下设定3个二级指标，包括：占有使用权能、再处分权能（包括是否允许再处分、再处分的方式、再处分的条件、再处分承担的义务等）、到期后的处理方案。

（二）实践层面的考量因素

在实践操作层面，主要考虑设定的同权规则是否能够有效落实，社会各界是否认可等。结合试点地区探索情况，主要从市场发育程度、社会各界认可程度两个方面考察。在市场发育程度方面主要考察交易平台、中介服务、地价体系等是否健全等交易客观环境，以及通过统计分析实际交易数量来分析交易活跃程度；在社会各界认可程度方面主要考察社会各界对集体经营性建设用地权能的认可程度（是否认可其具有与国有土地的同等全能，同等情形下是否更倾向于使用国有建设用地），以及对集体经营性建设用地权利得到保障的信心（是否更倾向于短期用地行为）（表1）。