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虽然宪法并未对国有建设用地和集体建设用地的权能予以差别对待，物权法第四条规定的平等保护原则也赋予了国家物权和集体物权平等的法律地位，但土地管理法
对集体建设用地的权能作出了诸多限制，物权法、担保法
关于担保的规定进一步对集体建设用地使用权的抵押作出了限制，从而使得集体建设用地的权能在法律上与国有建设用地处于不平等状态：
国有建设用地出让和转让的法律途径是畅通的，所有权人可以通过出让、出租、入股等多种方式设定国有建设用地使用权并获取对价，各市场主体以出让方式取得的国有建设用地使用权可以再行转让、抵押、入股等；对国有建设用地的使用主体没有身份或投资属性的限制；用途包括工业商业住宅等多种建设用途，除规划和用途管制外并没有额外限制。
对集体建设用地权能实现的限制则体现在：（1）用途和使用主体的限制。集体建设用地的工商业使用仅限于“兴办乡镇企业”的情形，而且法律对此类用地的主体和用途有严格限制，包括两类：一是农村集体经济组织自身兴办企业，二是农村集体经济组织以土地使用权入股或联营与他人共同举办企业，并且均需履行相关审批手续。由此可见，此处的乡镇企业并不仅仅是一个地理概念（位于乡镇的企业），而是明确限定为以农村集体经济组织投资为主的企业。其他在农村投资建厂的投资主体，由于没有集体经济组织参与出资或入股，则不属于此处的乡镇企业的概念，也没有直接使用集体建设用地的资格。由此可见，集体建设用地的工商业使用仅限于集体经济组织自用或者联合自用的情形。（2）即便是集体经济组织自用或者联合他人自用，集体建设用地上也严禁市场化的住宅开发。（3）集体建设用地没有出让和转让的法律途径，集体土地所有权人不能通过出让等方式设定集体建设用地使用权，集体经济组织投资或与他人联合投资的乡镇企业在取得集体建设用地使用权后，该集体建设用地使用权没有物权地位，不得通过市场交易形式再行转让，原则上也不得抵押，只有两种十分有限的被动流转情形：一是因企业破产、兼并等情形导致此类建设用地使用权被动转移，二是因乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押而导致其占用范围内的集体建设用地使用权一并被抵押。除此之外，其余各种流转情形一律被法律所禁止。
随着土地价值的显化和农民土地权利意识的觉醒，实践中各种突破法律规定扩大集体建设用地使用范围和权能的行为大量出现，在一些市场条件比较好的地方，农民集体将土地出租给各类企业用于工商业经营，个别大胆的农民集体甚至联合房地产开发商利用集体土地进行市场化的住宅开发。虽然这些突破法律规定私自扩展集体建设用地权能的行为，挑战了土地管理秩序和法律的威严，主管部门多次严厉查处，而且其土地利用关系也得不到法律的保护，但由于其能在一定程度上满足农民实现土地权利的诉求，而且顺应了一些企业低成本快捷拿地的需要，法律的禁止性规定阻挡不住旺盛的实践需求。
由此可见，农民集体和市场主体自觉自愿“法外”扩展集体建设用地权能的行为，在实然层面推动了集体建设用地权能向国有建设用地权能的“靠近”，但“靠近”的幅度和范围十分有限，而且得不到国家法律的保护。
显然，主管部门也注意到了这一现象，并有意识地部署了早期探索。自1999年起，国土资源部开始在安徽芜湖、江苏苏州、河南安阳、广东顺德、浙江湖州以及上海等地广泛开展集体建设用地使用权流转试点，2007年成渝地区在全国统筹城乡综合配套改革试验区框架下也开展了集体建设用地流转探索。一方面，这些探索受制于土地管理法等国家法律层面的规定，地方探索缺乏合法性依据，市场主体取得的集体建设用地权利由于没有国家层面法律的保障，难以被社会各界所认可，银行等金融机构更是不愿也不敢为地方探索中的集体建设用地进行抵押融资。另一方面，遍地开花的地方探索在统一性、规范性方面存在诸多不足，难以形成可复制、能推广、利修法的试点成果，不利于从国家法律层面推动改革。
当然，这些探索也为此次中央层面进一步聚焦关键性改革问题、部署集体经营性建设用地入市试点积累了宝贵经验。2014年12月中办71号文为集体经营性建设用地入市探索绘制了蓝图，2015年2月全国人大常委会的正式授权则为试点探索提供了合法性依据。