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服务于乡村振兴的土地使用制度创新，应在坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的基础上，紧扣乡村振兴用地保障的种种现实需求，坚持目标导向与问题导向相结合，有针对性地展开。为此，提出以下土地使用制度创新的建议。
一是健全公众参与机制，提高村土地利用规划质量。健全的公众参与机制是编制出切合实际、可操作性强的村土地利用规划的关键，广大村民不仅是最了解本村家底的“知情者”，而且也是规划具体实施的“执行者”，应该尽可能多地吸纳村民参与村土地利用规划编制，这不仅有助于确保规划的可操作性、本村特色的保留，而且可使村庄未来的发展更符合村民的愿望和要求，从而有利于规划的组织实施。
二是统筹产业布局，实现乡村振兴的错位竞争。产业是乡村振兴的原动力，但产业发展是市场经济的产物，而不是人为随意“规划”的。由于市场的开放性，产业规划必须依据区域资源禀赋、区位条件的比较优势，确定具有市场竞争力的产业，避免同类产业的遍地开花、无序恶性竞争，实现错位竞争。“一村一品”的规划理念就是农村产业错位竞争的典型 ［22］ ，其基本原理就是按照市场需求，充分挖掘发挥本地资源优势、传统优势和区位优势，通过大力发展有特色、价值高、影响力大的拳头产品，推进规模化、标准化、市场化、品牌化建设，提升本地经济整体实力和综合竞争力的乡村经济发展模式。
三是既要重视村庄建设的规划，也要重视体系规划。农村居民点体系是区域村庄布局的“战略”蓝图，是引导“迁村并点”、产业集中布局、土地规模经营、优化农村基础设施和公共设施配置、整合农业生产和生态空间的真正“龙头”。因此，要改变只重视单个村庄建设规划的现状，通过农村居民点体系规划，明确不同类型、不同层次的居民点布点，确定区域配套公共服务设施、基础设施、产业发展与分工协作、生态环境保护，甚至包括历史文化的传承与保护。
一是科学界定农村新产业新业态的内涵与分类，制定差异化的供地政策。虽然农村新产业新业态是现阶段高频度热词，但其内涵尚未有一个清晰的界定。依据《辞海》定义，产业是指由利益相互联系的、具有不同分工的、由各个相关行业所组成的业态总称，那么现实中的休闲农业、乡村旅游、农村电商以及农业观光采摘园、农业科技游、民俗风情游、古民居、古宅院游、农家乐、农业博览园、民宿、乡村酒店等，其产业体系如何划分？休闲农业和乡村旅游是否为同一类新产业？这些都有待作出政策和实践层面明确的界定与分类，并根据各类新产业新业态的特征，分类制定用地标准和用地保障方式。
二是正视农村土地利用功能的复合性，健全用途管制体系。要针对农村新产业新业态用地具有明显的功能复合性和地域性特征，改革现行规划用途分类体系，增加土地复合用地的用途分类与管制规则，并明确界定集体经营性建设用地和农业设施用地，同时应允许村土地利用规划在国家统一的用途分类体系中进行合并或进一步细分，从而为不同乡村地域条件下的新产业新业态用地的用途管制提供依据。
三是恢复实施永久基本农田面积多划的弹性管理制度。乡村道路等基础设施线形工程不可避免地要穿越基本农田保护区，如果每占用一分永久基本农田都需报国务院审批，将困扰乡村振兴。建议恢复以往多划永久基本农田的弹性管理制度，即每县多划定一定数量的永久基本农田，当不可避免的线形工程穿越基本农田保护区，只要占用的耕地面积少于多划的永久基本农田，则按占用一般农田管制，这样既确保了国家永久基本农田任务的落实，又符合乡村振兴实际需求。
四是加强土地利用风险评估，强化土地利用监管。要加强包括生态风险、对区域耕地生产基本功能损害的风险，以及对传统建筑与文化破坏风险的评估与监管。如开设在现代农业园中的大型餐饮，必须避免生活污水的直接排放而污染农田。乡土文化是乡村之魂，在新产业新业态发展的用地配置上，应注重对当地原生态乡土文化的保护、挖掘、继承与创新，包括具有历史价值、地域风情的各类建筑物、构筑物，以及丰富的农耕文化，留住乡愁。
一是树立区域土地系统整体观。要遵循“山水林田湖草”生命共同体的基本规律，统筹区域内农用地整理、建设用地整理、未利用地开发与环境整治和生态修复，按照全域规划、全域设计、全域整治的要求，整合力量，集中资金，对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局、综合整治，对农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准配置，对农村人居环境进行治理修复，有效破解当前用地碎片化、无序化、低效化等突出问题。现实中一些地方结合实际探索出新的土地综合整治模式，取得了明显成效，已表现出助推乡村振兴的强大生命力。浙江省在这方面取得了不少成功经验，如苍南龙港镇中对口村坚持“全域土地综合整治＋美丽乡村建设＋产业振兴”模式，绘就了一幅“小桥流水、粉墙黛瓦、柳枝低垂、西风斜阳”的美景 ［23］ ；湖州市吴兴区按照“用地集约、资源共享、设施配套、民生改善”的要求，对农村土地实施“田水路林村”综合整治，不仅培育了紫金桥特色商贸居住、移沿山休闲观光农业、尹家圩经编织造加工等“一村一业”特色品牌，还推动了农户相对集中居住，有效改善了农业基础设施环境和农民居住环境 ［24］ 。
二是土地整治要与新产业新业态发展相结合。要针对新产业新业态的多样性和个性化特征，把土地整治规划设计与产业发展的用地条件相结合，实现新业态新产业用地供给的精准到位。如有些地方针对现代农业企业结合产业自身要求开展的土地生产环境建设，采取“先建后奖”的形式给予土地整治资金奖励，取得了明显成效。同时，土地整治应与经营权流转相结合。不少地方在土地整治项目实施后采取“确权确股不确地”方式，实现了经营权的集中流转，既维护了农民的土地权益，推进了农业现代化、集约化、规模化发展，又很好地解决了整治后标准农田再次细碎化及农田基础设施后期管护主体缺位的突出问题。
三是鼓励生态化整治。这是建设生态粮仓与生态宜居村庄的客观要求。一方面，要改变“片面追求新增耕地指标”倾向，在农田整治中，不宜把所有坑塘水面、滩涂湿地都复垦成耕地；在农村建设用地复垦中，也应坚持因地制宜的原则，宜耕则耕，宜林则林，宜草则草。另一方面，要推行生态化的土地整治技术，推行生态沟、生态渠、生态路，以及面源污染净化工程，避免沟渠道路的过分水泥硬化，实现生物多样性保护工程与土地平整工程、农田水利工程、道路交通工程的相互融合。
一是在完善“一户一宅”宅基地使用制度的基础上，创新农村宅基地的跨集体经济组织使用机制。一方面，遵循“一户一宅、面积法定”宅基地使用基本原则，完善相应的“一户一宅”管理实施细则，有效防范“一户多宅”现象。另一方面，创新宅基地跨集体经济组织使用，清除“迁村并点”中的农户建房用地障碍。至于跨集体经济组织使用的范围有多大，可以在制度设计中，对本区域的农村人口有所区别，如本村可无偿获取“一户一宅”的宅基地，外村本乡的应交纳一定的使用费，外乡本县则交纳更多的使用费，调研中也发现，已有一些地方，通过村理事会讨论，采取差别化的有偿使用方式吸纳外村人入住以形成人口聚集规模，成为美丽乡村建设的成功典范。
二是在坚持“三权分置”的前提下，充分发挥村集体经济组织的能动性。宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”是我国农村宅基地的改革方向，而作为宅基地所有者的主体，村集体经济组织应是宅基地具体的决策主体。江西省余江县宅基地改革中取得的一项成功经验就是实行“政府引导，村组主导，农民参与”的工作机制，坚持村民自治原则，把村集体组织（村小组）作为改革的运行主体，由村民事务理事会主导宅基地管理议事机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制和调处矛盾纠纷机制，实行改革试点的“一村一案”，本村的宅基地分配方案、宅基地增值分配方案、宅基地有偿使用的起征面积与标准等具体改革内容均由村民事务理事会制定，但应经过村民会议或村民代表会议讨论决定。调研中，对于有着传统习俗的“落叶归根”“解甲归田”乡贤回乡，他们虽然没有宅基地的资格权，但可根据村民自治的形式集体讨论决定获得使用权，这就是发挥村集体经济组织能动性的好处。
三是加大集体经营性建设用地入市的改革力度，为乡村二三产业发展创造用地条件。构建城乡一体化的建设用地市场是我国土地使用制度改革的主要方向，也是当前推进乡村振兴的迫切需要。作为农村土地制度改革三项试点的一项主要内容，集体经营性建设用地入市试点已经3年多了，应尽快总结形成可复制、可推广、利修法的制度性成果，从而为乡村振兴二三产业的发展提供用地保障。
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Abstract ：Land is the most basic production factor of agriculture，the most fundamental living resources of farmers and the most valuable development capitalin rural areas．The rural land system is the most important institutional support for rural revitalization．It has positive practical significance for the implementation of the rural revitalization strategy to innovate the land use system according to the challenges of rural revitalization under the existing rural land use system．The research shows that the challenge of rural revitalization to the current land use system is mainly that the village land use planning is seriously lagging behind the practical demand，the current land use control and land supply policy is difficult to meet the demand，the restriction mechanism of rural land conservation and intensive use and environmental friendly utilization has not yet been established，and the rural construction land management system adaption to the trend of village merger development is not yet established．So，some suggestions on land use system innovation are put forward as follows：scientific compilation of the village land use planning，improving the industrial land supply system，taking the land comprehensive renovation，and reforming rural construction land use system.
Key Words ：rural revitalization；land use system innovation；challenges；countermeasures and suggestions