第三节
城镇化发展重大新机遇

根据党的“十八大”会议精神、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神，党中央国务院制定《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，规划明确了中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，为城镇化发展提供新的发展机遇。

一、新型城镇化的特征

新型城镇化同传统城镇化相比较，在经济、社会、产业、空间和管理体制上有着明显的不同，这些新特征更加体现了提高城镇化质量、促进全面可持续发展的新要求，下文重点介绍了人文发展、绿色城市和空间格局特征。

1.以人为本，推动“人”的城镇化

以人的城镇化为核心，促进农村地区剩余劳动力的进一步解放，合理安排农业转移人口就业，引导人口有序流动；推动农业转移人口融入城市社会，推进社会保障覆盖率的提高，提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平，使全体居民共享城镇化建设成果。

新型城镇化的目标是，到2020年常住人口城镇化率达到60％左右，户籍人口城镇化率达到45％左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户；稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮水安全得到保障。

2.注重“生态文明”，建设“绿色城市”

新型城镇化强调把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

建设“绿色城市”，在能源方面，既要控制总量，同时也要提高效率。在控制总量上，提倡节约能源消耗，减少石化等不可再生资源，加快建设可再生能源体系，推动分布式太阳能、风能、生物质能、地热能多元化、规模化应用，提高新能源和可再生能源利用比例。在提高效率上，提高能源使用端的用能效率，实施绿色建筑行动计划，完善绿色建筑标准及认证体系、扩大强制执行范围，加快既有建筑节能改造，大力发展绿色建材，强力推进建筑工业化。合理控制机动车保有量，加快新能源汽车推广应用，改善步行、自行车出行条件，倡导绿色出行。实施大气污染防治行动计划，开展区域联防联控联治，改善城市空气质量。表4-16展示了绿色城市建设的重点内容。

3.城镇空间格局优化

在全国层面，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，科学规划建设城市群，强化城镇之间的集群组团和协调合作，使城镇化格局更加优化。目标是基本形成“两横三纵”为主体的城镇化战略格局（图4-4），城市群的合作能力和集体行动能力明显增强；东部地区城市群一体化水平和国际竞争力显著提升，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的增长极；城市的等级和规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

在区域层面，优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用；以综合交通网络和信息网络为依托，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

在城市层面，推动特大城市形成多中心格局，中心城区部分功能向卫星城疏散；强化城市的综合服务功能，统筹规划地上地下空间开发，推动商业、办公、居住、生态空间与交通站点的合理布局与综合利用开发；积极推进旧城更新，优化提升旧城功能；加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境；加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力。

4.城镇建设能力和空间管理能力显著增强

在城镇建设过程中，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，控制18亿亩红线，合理控制城镇开发边界，提高土地空间利用效率，促进城市的紧凑发展与集约发展；把低碳节能的理念融入城市建设中，建设一批绿色城镇；在建设过程中根据各地区的资源禀赋设置合理的发展战略，保存城镇特有的自然和文化风貌。目标是使新型城镇的密度较高、功能混用，公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，城市建设用地严格控制在人均100m ² 以内，建成区人口密度逐步提高；绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高；城市地下管网覆盖率明显提高。

二、新型城镇化的内涵

1.提升城镇建设的质量内涵

新型城镇化建设改变了先前评价城镇化水平的单一标准，正视中国城镇化建设过程中面临的诸多困难和挑战，更加注重城镇建设质量内涵的提升。新型城镇化建设强调以人为本，完善公共基础设施和基本公共服务，更加注重城市管理，使城镇的发展能够更加契合人的需求；同时要改变城镇发展单一经济指标导向的发展模式，更加注重城市经济发展的质量特别是产业结构的优化调整，促进工业化、信息化、农业现代化和城镇化的有效融合；注重城市空间利用的集约化和紧凑化，更加科学合理地利用城市空间，改善城市环境和城市景观，促进城市经济、社会、生态的持续互动和共同发展；改变城镇发展千城一面的现状，更加注重城镇特色的挖掘，因地制宜制定符合本地区发展的城镇化战略。

2.社会发展的均质化

新型城镇化特别关注在城乡二元结构下的农业人口的转移。农业转移人口是新型城镇化的重要推动力量，在新型城镇化建设的过程中要努力促进该人群融入城镇居民，合理安排其就业问题；循序渐进地解决城乡统筹的问题，特别是户籍、收入、基本公共服务等，努力实现城乡居民生活的均质化和基本公共服务均等化。

3.理顺城镇化建设主体之间的关系

新型城镇化战略关注到了建设与管理体制机制方面的障碍，明确提出理顺市场和政府在城镇化建设中的作用，建立和谐、有利于城镇健康发展的政府与市场关系；同时要处理好中央与地方政府、基层政府和民众之间的关系，合理划分政府和民众之间的职权，充分尊重民众的创新精神，在城镇化建设的过程中发挥民众的积极性和创造性。

4.以城镇集群化发展促进区域协调

改变城镇单一发展的现状，在统一规划和建立地方之间伙伴关系的基础上，使城镇的发展连成线，形成片，以集群的方式集聚资金、劳动力、资源等基本生产要素，城镇根据自身的发展水平和优势进行专业化生产，形成科学合理的城镇空间布局，促进东部、中部和西部地区城镇建设的区域协调发展；在各区域形成规模、等级合理、分工明确的区域城镇体系。

三、建设路径

1.城乡统筹

推进符合条件农业转移人口落户城镇；推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，特别注重保障随迁子女平等享有受教育权利；完善公共就业创业服务体系，推进农民工职业技能提升计划；扩大社会保障覆盖面，改善农业转移人口的基本医疗卫生条件；拓宽住房保障渠道，用廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。

在统筹城乡的过程中，要合理确定各级政府职责，建立成本分担机制，完善农业转移人口社会参与机制，积极推进城乡统一要素市场建设和城乡规划、基础设施、公共服务一体化。

同时，也要加快推进新农村建设，加快乡村地区与城镇地区的融合：提升乡镇村庄规划管理水平；加强农村基础设施和服务网络建设；加快农村社会事业发展；深化土地管理制度改革，规范农村用地征收制度，严格保护耕地，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给；提升农业现代化水平，完善农产品流通体系。

2.城市群建设

优化中国城镇化建设的空间布局，促进区域协调发展：优化提升东部地区城市群，把京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群打造成世界级城市群，加快形成国际竞争新优势，争取在更高层次参与国际合作和竞争；加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。

要统筹制定实施城市群规划，明确城市群发展目标、空间结构和发展方向，明确城市群中各城市的功能定位和分工，完善综合运输通道和通信系统的建设，加快推进城市群一体化进程。

建立完善跨区域城市发展协调机制，以城市群为主要平台，推动跨区域城市间在产业分工、基础设施建设、环境治理等方面的协同合作。

在城镇规模方面，优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成等级、功能和规模合理有序的中国城市群体系。

3.城镇建设质量提升

在城镇的经济功能方面，优化城镇产业结构，增强城镇创新能力，营造良好就业创业环境，优化城镇内部空间结构和管理格局。

同时，要注重提升中心城区功能。特大城市要将中心城区部分功能向卫星城疏散，强化大中城市中心城区服务、信息交流和创意创新等功能；加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造；循序渐进地对旧小区进行集中整治，全面改善人居环境；在制订规划时要注重统筹规划地上地下空间开发，优化市辖区规模和结构。对城市新区而言，严格规范新城新区建设，防止城市边界无序蔓延；此外，还应注重改善城乡结合部环境。

提升城市基本公共服务水平也是深化新型城市化建设的重要步骤。应优先发展城市公共交通，加强市政公用设施建设和完善基本公共服务体系；同时根据城镇自身的实力和发展阶段融入新的城镇建设理念，增加全国绿色城市、智慧城市和人文城市的数量。

4.城镇建设和管理的体制机制

城镇建设和管理的体制机制是新型城镇化建设的重要内容，也是新型城镇化建设的重要前提与保障。要加强和创新城市社会治理，完善城市治理结构，强化社区自治和服务功能，发挥人民群众的首创精神；在此过程中，要特别注重创新社会治安综合治理，健全防灾减灾救灾体制。

城市规划是新型城镇化建设的重要环节，其制定和实施的效果直接关乎新型城镇化建设的成败。要提高城市规划建设水平，创新规划理念，完善规划程序，强化规划管控，严格做好建筑质量管理，为城镇的建设和管理消除规划层面的障碍。

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