一、跨境经济合作区建设背景

随着我国对外开放的格局逐渐由沿海地区扩展到沿边地区，国家出台了一系列创新举措，支持地方政府将早期的边境经济合作区发展为沿边重点开发开放试验区和跨境经济合作区，不断探索沿边开放的新模式。

（一）沿边开发开放概况

我国陆路边界长达2.2万千米，跨越广西、云南、西藏、新疆、内蒙古等9个边疆省区，北至黑龙江漠河，南至广西东兴，与俄罗斯、蒙古国、哈萨克斯坦、越南等14个国家接壤。1992年，我国批准了黑龙江省黑河市、吉林省珲春市、内蒙古自治区满洲里市、新疆维吾尔自治区伊宁市、云南省瑞丽市、广西壮族自治区凭祥市等14个沿边开放城市，并对应成立了14个边境经济合作区。 由此，我国对外开放格局由沿海拓展至沿边。2006年，我国又成立了第一个跨境经济合作区——中哈霍尔果斯国际边境合作中心，沿边开放的平台从边境经济合作区开始向跨境经济合作区转变。2012年开始，为推进跨境经济合作，国家又陆续批准了广西东兴、凭祥，云南瑞丽、磨憨，内蒙古满洲里、二连浩特，黑龙江绥芬河——东宁共7个沿边重点开发开放试验区。

沿海、沿边和内陆是中国对外开放的三大主线，而沿边开放对于加快对外开放具有举足轻重的作用。改革开放以来，我国沿海开放取得了举世瞩目的辉煌成就，与此同时，在东部地区的带动下，内陆地区也进入了对外开放的快车道，但沿边开放的步伐始终落后于全国，逐渐成为我国对外开放的“瓶颈”。沿海的珠三角、长三角、环渤海等地区，不仅带动了本地区的经济发展，还成为全国最主要的经济增长极；重庆、武汉等内陆城市也逐渐显现出聚集和带动效应；但沿边地区缺乏能够引领经济增长的中心城市，普遍存在基础设施落后、产业结构单一、整体经济发展水平不高、经济增长动力匮乏等问题，经济社会发展水平远远滞后于沿海地区，也明显落后于内陆地区。

改革开放以来，我国政府在加快沿边开放方面不断创新举措，除了设立边境经济合作区和跨境经济合作区，还积极推进兴边富民行动，发展边境小额贸易、边民互市贸易等。然而经济发展的现实表明，沿边开放的不仅远不如沿海开放，与内陆开放的差距也较为明显。随着我国对外开放的逐步深化，沿边地区扩大开放、深化与周边国家交往合作、加快经济建设的需求也越来越迫切。在这样的背景下，加快推进跨境经济合作区建设，提升沿边地区与周边国家的合作水平，加快沿边地区的经济社会发展，既是边疆地区的深切希望，也是我国进一步扩大开放的必然要求。

（二）跨境经济合作主要平台

边境经济合作区和重点开发开放试验区，都是为了进一步扩大开放，贯彻落实西部大开发战略，顺应“一带一路”倡议要求，加强我国沿边地区对外开放力度，促进沿边地区经济社会发展和边疆地区稳定，深化中国与周边国家各领域交流与合作而提出的国家级区域性支持政策。根据目前的现实情况，跨境经济合作区将是未来对外开放的最主要平台，边境经济合作区、重点开发开放试验区将成为推进跨境经济合作区建设的重要基础。

1．边境经济合作区的发展情况

边境经济合作区是指在中国沿边开放城市内设立的，以吸引内地企业投资为主，面向周边国家出口的加工出口区域。其成立的初衷是利用沿边开放城市特殊的区位优势，内引外联，双向开放，在区内吸引内陆地区的投资，发展面向毗邻国家市场的出口加工业，加速沿边开放地区的工业化进程，并带动沿边地区经济全面发展。按照国家政策规定，边境经济合作区可在一定权限范围内，自行审批边贸、加工、劳务合同及外商投资项目；边境开放城市的外商投资企业所得税按24%税率征收；允许毗邻国家投资商在其投资总额内用生产资料或其他物资、器材等实物作为投资资本，这部分货物可按国家有关边贸的规定销售，并减半征收进口关税和工商统一税；边境经济合作区内的外商投资企业在毗邻国家易货所得，可自行销售，进口时减半征收环节税。

为加快沿边地区对外开放，加强与周边国家的经贸合作，繁荣沿边地区经济，国务院于1992年、1993年先后批准在内蒙古满洲里、二连浩特，辽宁丹东，黑龙江黑河、绥芬河，吉林珲春，广西凭祥、东兴，云南瑞丽、畹町、河口，新疆伊宁、博乐、塔城设立了14个国家级边境经济合作区。2011年9月，国务院又批准在新疆维吾尔自治区增设吉木乃边境经济合作区。2013年9月，国务院批准在云南省临沧市设立边境经济合作区，实行现行的边境经济合作区政策。2015年3月，国务院批准在吉林省延边州和龙市设立边境经济合作区，拓展对朝经贸合作。至此中国累计批准设立了17个边境经济合作区（见表1-1）。

随着边境经济合作区的设立和发展，边境城市基础设施明显改善，对外贸易显著增长，支柱产业和配套产业稳步推进，特色产业体系初步形成，带动沿边开放城市经济社会快速发展，兴边富民效果显著，同时促进了与周边国家和地区的经贸交流。2014年，当时设立的16个边境经济合作区（和龙边境经济合作区于2015年3月设立）实现地区工业总产值873.94亿元，进出口贸易额944亿元，实际利用外资27.73亿元。

但受到地缘政治经济影响，加上边境城市自身发展基础薄弱，边境经济合作区基础设施缺口较大，产业体系不够健全，特色优势不够突出，经济总量仍然较弱，对外开放整体水平与东部沿海发达地区相比差距较大。随着“一带一路”倡议和沿边开放战略的深入实施，沿边开放城市转变为对外开放的前沿，继续深化跨国经贸合作，建设新的跨境合作平台，是进一步响应“一带一路”倡议，完善我国对外开放战略布局的迫切要求。

2．重点开发开放试验区的发展情况

重点开发开放试验区是我国政府提出的一个政策创新区域。2012年7月，国务院正式批准了广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里重点开发开放试验区建设实施方案。国家发展改革委对首次获批的重点开发开放试验区提出具体的建设目的。东兴试验区的建设目标是，成为深化我国与东盟战略合作的重要平台、沿边地区重要的经济增长极、通往东南亚国际通道的重要枢纽和睦邻安邻富邻示范区。瑞丽试验区的建设目标是，建设成为中缅边境经济贸易中心、西南开放重要国际陆港、国际文化交流窗口、沿边统筹城乡发展示范区和睦邻安邻富邻示范区。满洲里试验区的建设目标是，成为沿边开发开放的排头兵、欧亚陆路大通道重要的综合性枢纽、沿边地区重要的经济增长极、边疆民族地区和谐进步的示范区。

重点开发开放试验区的主要任务是：一是发挥先行先试的优势，积极推进边境管理、财税金融管理、跨境合作、土地管理、行政及人才管理等体制机制创新，为加快发展提供有力保障。二是拓展国际交流合作，提高对外贸易水平，推进全方位、宽领域、多层次对外开放。三是把基础设施建设放在优先位置，加强国际综合运输通道、国际航运、国际物流体系、口岸设施、城市基础设施建设。四是充分利用两个市场、两种资源，加快特色优势产业发展，增强试验区自我发展能力。五是坚持统筹城乡发展，加快城镇化和新农村建设，深入推进兴边富民行动，保障和改善民生。六是加强生态建设和环境保护，加强资源集约节约利用，严格控制落后产能和低水平重复建设。

2014年，国务院正式批准设立内蒙古二连浩特重点开发开放试验区，要求把试验区建设成为我国向北开放国际通道的重要枢纽、深化中蒙战略合作的重要平台、沿边地区重要的经济增长极和睦邻安邻富邻示范区。2015年，国务院批准了云南勐腊（磨憨）重点开发开放试验区，要求把试验区建设成为中国老挝战略合作的重要平台、联通我国与中南半岛各国的综合性交通枢纽、沿边地区重要的经济增长极、生态文明建设的排头兵和睦邻安邻富邻的示范区。2016年，国务院正式批准设立黑龙江绥芬河——东宁重点开发开放试验区，并提出要把试验区建设成为中俄战略合作及东北亚开放合作的重要平台、联通我国与俄罗斯远东地区的综合性交通枢纽、沿边地区重要的经济增长点、睦邻安邻富邻的示范区，形成沿边开发开放可复制、可推广的经验。同年，国务院正式批准设立广西凭祥重点开发开放试验区，并要求把试验区建设成为中越全面战略合作的重要平台、中国——东盟自贸区升级版的先行区、西南沿边经济发展的增长极、桂西南新的区域经济中心、睦邻安邻富邻的示范区和沿边开发开放的排头兵。至此，全国共设立7个国家沿边重点开发开放试验区（见表1-2）。

重点开发开放试验区是进一步响应“一带一路”倡议号召、提高沿边开放水平、深化中国与周边国家各领域交流与合作的需要，也是继续推进西部大开发战略、加快沿边地区经济社会全面发展、维护边疆地区稳定繁荣的区域性扶持政策。重点开发开放试验区对于推进跨境经济合作具有极其重要的现实意义。 6Y9UhLNBt5F5JPUiwFvpaIAvplp520rJcSgTpPdRGuqiqoFAlPkrBxwQwCLDnf6v