1.1　我国可再生能源发展政策演变

自2005年可再生能源立法以来，我国制定了一系列有关可再生能源的政策规范，逐渐充实完善可再生能源政策体系，目前来看，相关政策制定主要经历了三个阶段。

1.1.1　立法扶持阶段（2005—2014年）

2005年，我国通过了《可再生能源法》，这是有关我国可再生能源的一部专门法律、基本法律，标志着我国以法律的形式确认了可再生能源的相关发展模式，该法规定电网公司有义务全额收购风电、光伏发电等可再生能源发电。

为实施《可再生能源法》，2006—2014年，我国制定了一系列有关可再生能源的政策规范。2006年颁布了《可再生能源发电价格和费用分摊办法》，以法律的形式明确了各类可再生能源的上网电价（高于传统火电电价），同时规定了这部分额外费用需要在全国根据各省发电量按比例分摊。

“十一五”后期，国家出台了一系列完善风电、光伏上网电价的措施，2009年发布的《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，将全国风电资源按风力强度等分为四级，确定不同的标杆电价，明确投资收益，鼓励投资者优先投资优质资源地区，显著推动了新能源发展进程。“十二五”期间，针对光伏发电，先后颁布了《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》和《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，不断调整光伏标杆电价，并确定了分布式光伏发电的补贴政策。

1.1.2　助力消纳阶段（2015—2016年）

2015年3月，随着“电改9号文”的颁布，我国新一轮的电改开始，一系列关于电改的配套文件相继出台，其中《关于推进电力市场建设的实施意见》《关于有序放开发用电计划的实施意见》与我国目前所面临的新能源消纳困难关系密切。

2015年10月，国家发展改革委发布《关于可再生能源就近消纳试点的意见（暂行）》（以下简称《意见》），提出在甘肃省和内蒙古自治区开展可再生能源就近消纳试点。《意见》提出的总体目标是，在可再生能源富集地区加强电力外送、扩大消纳范围的同时开展就近消纳试点，以可再生能源为主、传统能源调峰配合形成局域电网，降低用电成本，形成竞争优势，促使可再生能源和当地经济社会发展形成良性循环。《意见》指出，“只要政策不违反法律法规，不影响电力安全稳定运行，又有利于实现就近消纳，就可以试行”。

2016年出台的《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》，明确电网企业根据国家确定的上网标杆电价和保障性收购利用小时数，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目的上网电量。同年出台了《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》，要求各省（区、市）政府主管部门组织编制本地区年度电力平衡方案时，应采取措施落实可再生能源发电全额保障性收购制度。

1.1.3　引导消费阶段（2016年至今）

“十三五”规划的目标旨在提高可再生能源在能源消费中的比重，争取可再生能源商品化比重在一次能源消费中达到11%。2016年2月，国家能源局发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，指出根据各地区可再生能源资源状况和能源消费水平，依据全国可再生能源开发利用中长期总量目标，制定了各省（区、市）能源消费总量中的可再生能源比重目标和全社会用电量中的非水电可再生能源电量比重指标，并予公布。鼓励各省（区、市）能源主管部门制定本地区更高的可再生能源利用目标。

2016年12月，国家发展改革委发布了《可再生能源发展“十三五”规划》。为实现2020年非化石能源占一次性能源消费比重15%的目标，加快建立清洁低碳、安全高效的现代能源体系，促进可再生能源产业持续健康发展，按照《可再生能源法》的要求制定规划，加快生物质能发展，稳步发展生物质能发电。在做好选址和落实环保措施的前提下，结合新型城镇化建设进程，重点在具备资源条件的地级市及部分县城，稳步发展城镇生活垃圾焚烧发电，到2020年，城镇生活垃圾焚烧发电装机争取达到750万千瓦。根据生物质资源条件，有序地发展农林生物质直燃发电和沼气发电，到2020年，农林生物质直燃发电装机争取达到700万千瓦，沼气发电争取达到50万千瓦。到2020年，生物质发电总装机争取达到1500万千瓦，年发电量超过900亿千瓦时。

2017年8月，国家能源局发布了《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》，指出要大力推进农林生物质热电联产，从严控制只发电不供热的项目。将农林生物质热电联产作为县域重要的清洁供热的方式，为县城及农村提供清洁供暖，为工业园区和企业提供清洁工业蒸汽，直接替代县域内燃煤锅炉及散煤利用。因地制宜推进城镇生活垃圾焚烧热电联产项目建设，以解决可再生能源发展中出现的弃水弃风弃光和补贴资金不足等问题，加强可再生能源目标引导和监测考核、加强电网接入和市场消纳条件落实等要求，原则上不再支持建设无技术进步目标、无市场机制创新、补贴强度高的集中式光伏发电项目。文件指出未来4年国家能源局规划的普通光伏电站指标为54.5吉瓦，领跑者项目指标为每年8吉瓦（共计32吉瓦）。

2017年11月，国家发展改革委、国家能源局印发的《解决弃水弃风弃光问题实施方案》（以下简称《方案》），对解决我国弃水弃风弃光问题首次正式给出了时间表和制定了全方位的具体措施，表明了我国化解弃水弃风弃光问题的决心。《方案》提出，2017年可再生能源电力受限严重的地区弃水弃风弃光状况明显缓解，云南、四川水能利用率力争达到90%左右，甘肃、新疆维吾尔自治区弃风率降至30%左右，吉林、黑龙江和内蒙古自治区弃风率降至20%左右，甘肃、新疆维吾尔自治区弃光率降至20%左右，陕西、青海弃光率力争控制在10%以内。

2018年3月，国家能源局下发了《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》，提及省级人民政府签订的送受电协议应明确其中可再生能源最低送受电量，并纳入本省电力电量平衡。文件规定了对于未完成配额指标的市场主体，将核减其下一年度市场交易电量，或取消其参与下一年度电力市场交易的资格。另外，文件还规定了2020年各省（区、市）的非水电可再生能源消费量。具体各省（区、市）的非水电可再生能源消费比重如表1-1所示。

2018年11月，国家发展改革委和国家能源局联合印发《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》（以下简称《计划》）。《计划》称，到2020年，确保全国平均风电利用率达到国际先进水平（力争达到95%左右），弃风率控制在合理水平（力争控制在5%左右）；光伏发电利用率达到95%，弃光率低于5%；全国水能利用率达到95%以上；全国核电实现安全保障性消纳。 Q7idJtfmPUO5g06eHyPbdWaGlWMV2zSbKpNiv41AInvDtfu90M2MAUBoa2VYcsHp