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摘要： 作者首先从搞活全民所有制大中型企业的基本思路和经济体制改革的现实条件等方面阐述了承包经营责任制的意义；继而对承包经营制中存在的一些重要问题发表了自己的见解；最后对如何进一步完善承包经营责任制提出了几点看法。作者认为，在全民所有制的前提下实现两权分离，需要我们一方面重视经营权的彻底让渡，另一方面重视所有权的真正实现。因此，全民所有制企业经营机制的完善包括了两项同样重要的改革任务：一是企业经营方式的改革，一是政府管理方式的改革。承包经营责任制使全民所有制的所有权开始由虚变实、由分散变为集中，并且造就了政府的财产管理职能，这是一个意义重大的突破。
今年以来，承包经营责任制开始在全民所有制大中型企业普遍实行，这标志着我国以增强企业活力为中心的经济体制改革进入了一个新的发展阶段。
当前，在实行了各种形式承包经营责任制的企业取得了明显效果的同时，一些同志也对这项改革措施提出了一些不同看法和疑问，例如争基数、吵比例问题，消费基金膨胀问题，包盈不包亏问题，政府对企业的行政干预问题，国家对企业管理的不规范问题，给下一步改革设置障碍问题，等等。有些同志据此断言，承包经营责任制是在经济关系没有理顺、价格体系严重扭曲的情况下，为调动企业积极性、增加国家财政收入不得已而为之的办法，因而具有强烈的过渡性质。
一方面是成效卓著，另一方面是异议颇多，这对于一项已经全面出台的改革措施来说，是应该引起重视并进行深入探讨的，这不但是当前承包经营责任制在全国范围健康实践的需要，也是整个经济体制改革不断发展和深化的需要。
搞活企业，特别是搞活全民所有制大中型企业，是我国经济体制改革面临的首要任务。随着城市经济体制改革的深入，各种企业改革方案纷纷问世。这些方案虽然数量众多，但其基本思路可以分为两种：一种是两权分离的思路，对经营者和生产者实行利益约束，如各种经营责任制、租赁制等；另一种是两权合一的思路，对经营者和生产者实行财产约束，如股份制、企业所有制等。
两权合一的思路会不会改变企业的所有制性质、能不能保证国有财产的安全与增殖且作别论，就其实现企业行为长期化、合理化的初衷能否成为现实也还有很大疑问。从理论上讲，企业所有制的所有权最终还要人格化在全体职工身上，因为经营者是由职工代表大会确定的，企业收益如何分配也要由职工代表大会决定。认为全体职工或是每一个职工必然地不倾向于眼前利益而倾向于长远利益的观点，是没有根据的。在现实的经济生活中，我们的集体企业已经表现出比全民企业更强烈的消费倾向；在其他社会主义国家，工人自治企业面临的也是重消费、轻积累造成后劲不足的问题。因此，两权合一不是解决企业行为合理化最理想的思路，为搞活全民所有制大中型企业，我们应该坚持全民所有制，走两权分离的道路。
在全民所有制的前提下实现两权分离，需要我们一方面重视经营权的彻底让渡，另一方面重视所有权的真正实现。以往我们的注意力大都集中在前一个方面，现在越来越多的同志开始注意后一个方面存在的问题了。正如许多同志指出的，目前我国全民所有制经济在运行中暴露出来的主要问题是所有权虚置，所有权所包括的对经营者的选择权、收益分配权、财产处理权等都分散在主管部门、财政部门、税务部门、劳动人事部门、银行、党政部门等机构手中，结果是谁也不能完整地代表所有者行使职权，谁也不对国有财产承担责任。所有权虚置的必然结果是所有者的利益受到损害，这突出地表现在企业自有资金的使用上，企业宁愿把这部分只有使用权而无占有权的资金消费掉，也不愿为所有者添置些固定资产，而所有者对此却表现得十分软弱无力。
全民所有制所有权的真正实现，需要把所有者的各项权力从分散变为集中，并且从政府的一般社会管理职能中分解出来，以明确谁是国有财产的代表、谁应对国有财产的安全与增殖负责。一些同志基于这种认识，提出了在各级财政部门之外设立“国有资产管理局”或“国有资产管理委员会”的设想。这种设想当然还要进一步解决国有财产的管理机制问题，如各级国有财产管理机构的设置、职权的划分以及对国有财产管理者的利益约束或行政约束问题，但其基本思路无疑是正确的。
所以，全民所有制企业经营机制的完善实际上包括了两项同样重要的改革任务：一是企业经营方式的改革，二是政府管理方式的改革。对于前者来说，目前主要应解决经营权的落实问题，使企业具有相应的责、权、利；对于后者来说，目前主要应解决所有权的实现问题，以强化对国有财产的管理和对企业的行为约束。这两方面的改革必须配套、同步，必须得到同样的重视。我们以往搞活企业的努力之所以没有收到预期的效果，重要原因之一就是在进行企业经营方式改革时忽视了政府管理方式的改革。以往我们的政府部门往往是企业改革的“靶子”，是讨人嫌的“婆婆”，似乎只要上级部门把手中的权力统统交出来，企业自然而然就被“放活”了。实际上，我们的政府部门确实管了许多不该管的事情，但也放弃了许多应该行使的权力。在所有权虚置、无人代表所有者利益的情况下，片面强调简政放权，片面强调国家应对企业实行间接管理，其结果必然是企业的行为得不到约束，国有财产得不到保护，使国家处于既不能放也不能收的两难境地。
总而言之，搞活全民所有制大中型企业比较理想的思路是：在全民所有制的前提下，走所有权与经营权适当分离的道路，一方面进行企业经营方式的改革，另一方面进行政府管理方式的改革，在生产经营层次上使两权彻底分开，在财产管理层次上形成所有权对经营权的科学制约，从而实现企业经营机制在整体上的完善。
我们在改革中经常碰到的一个问题是理论与实践的矛盾：一些很好的目标模式或改革思路上得了报刊却出不了台，其原因一是与现行体制衔接不上，二是风险太大、社会难以承受。企业改革也是如此。一些在理想状态下经过反复论证的模式在试点中变了形，被发现很难在近期内普遍推广，像设立“国有资产管理局”这样无疑是正确的设想，也因为涉及政府机构改革而迟迟未能有所动作。难处是显而易见的：模式离现实远了一些，而搞活大中型企业的任务又逼得太近。
但对于那些在经济工作第一线的同志，搞活全民所有制大中型企业不但是一个值得深入探讨的理论问题，而且是一个回避不了的现实问题。大中型企业不活，财政收入上不去，市场短线补不了，哪一级领导也不好交代。在这种情况下，各地在力所能及的范围内自发地采取一些措施来搞活大中型企业就是很自然的了。承包经营责任制就是在这种背景下走入改革实践的，它是许许多多经济管理部门和企业的同志实践、总结、发展的结果，并经过了政策与对策间反复较量的考验，因此具有现实意义。既然承包经营责任制已经在一些地区和企业中表现出了明显的效果和生命力，我们就应该认真分析一下，这项改革措施在搞活全民所有制大中型企业方面，究竟给我们提供了哪些有价值的思路。
在企业经营方式改革方面，承包经营责任制吸收了以往企业改革的大量成果，保持了改革的连续性，同时又以新的内容使之更加完善和配套。其一，承包经营责任制明确了企业的经营责任和经营权力，承包合同经公证后其责与权又有了法律保障。其二，承包经营责任制通过把竞争机制引入经营者选择程序，再加上厂长负责制和经营权的法律保证，企业经营指挥系统的素质和效能有了进一步的提高。其三，在国家与企业间的利益分配上，承包经营责任制调动了企业增盈的积极性。承包合同所体现的责权利相一致的原则，又把这种积极性具体化在经营者和生产者身上。其四，承包合同的指标体系中一般都包括技术改造和固定资产增殖指标，这是必须执行的。而且企业可以通过自身努力积累资金，使企业有可能扩大再生产，不断更新、改造技术和设备，增强企业的竞争力和后劲。
首先，承包经营责任制使全民所有制的所有权开始由虚变实，由分散变为集中。例如，吉林市经济承包领导小组由市长任组长，经委、计委、体改、财政、物价、劳动、物资、银行、税务、主管局等部门参加。这个小组的职能和性质是很明确的：它就是所有权的代表者，是一个地区中全民财产的管理人。从这种承包的组织实施方法中，我们可以很清楚地看到全民所有制的所有权从各有关部门集中并明确起来的趋势。其次，承包经营责任制造就了政府的财产管理职能向政府职能分解迈出第一步。承包过程中的算账、谈判、讨价还价程序对于所有者管理财产、委托经营来说是十分必要的；承包经营一般都对企业分成利润的用途进行了严格控制，从而体现了所有者对收益分配的控制权，从外部建立起对企业行为的约束机制。同时，各级政府在承包工作中都强调，在企业承包后政府部门要多服务、少干预。通过实行承包经营责任制，我们的政府部门弱化了应该弱化的职能，强化了应该强化的职能，积极主动地把自身的改革和企业改革结合起来，这不能不说是一个意义重大的突破。
对于承包经营责任制在我国经济体制改革中的地位和作用，我们应该有足够的认识。它包括了企业经营方式的改革，初步实现了在企业生产经营活动中的两权分离；它也包括了政府管理方式的改革，初步明确了所有者的位置和职能，并在资产管理和收益分配上形成所有权对经营权的制约。这两方面的改革以承包的方式联结起来，由所有者对经营者实行委托经营、利益制约，从而为搞活全民所有制大中型企业找到了一条现实的途径。
对于改革的实践来说，承包经营责任制的意义还在于：它较好地解决了改革过程中新旧体制的衔接问题，并且通过旧体制原有职能的逐渐转化来实现新体制的最终确立；它较好地解决了改革与经济建设的矛盾，其成功的实践说明改革与经济发展应该也是可以结合起来并相互促进的。
争基数、吵比例问题在当前企业承包工作中比较普遍，对这个问题应从两方面分析。从所有者进行委托经营的角度看，算账、谈判、讨价还价都是正常的，所有者与经营者不可能对企业、市场、政策等复杂的具体问题完全认识一致。既然是法律上平等的甲乙方关系，通过谈判达成一致是正常途径。即使在西方股份制企业中，董事会的盈利目标和经理的经营目标也不可能在一开始就一拍即合。另一方面，双方分歧过大、谈判难度过高，也确是应该解决的问题。产生这类问题的原因，一是政府部门在作为所有者管理财产方面水平还不高，或是算不过企业，或是目标确定得不合理；二是我们还没有形成一支稳定的、具备一定职业道德的经营者队伍，不排除某些企业领导者有意压低承包基数或比例；三是在经营者选择上竞争机制还没有充分发挥作用。这三方面问题的解决需要一个过程，但随着承包经营责任制实践的发展，目前“争”“吵”的强度必然呈逐渐减弱的趋势，最终成为一种能为人们所接受的、正常的承包谈判程序。
一些同志认为，承包会增强企业对消费倾向的自我约束力，因此不会引起消费基金膨胀，并以一些承包试点企业为例。我们认为，消费基金膨胀是一个综合性的社会问题，全民所有制大中型企业不应对其产生承担主要责任，现在应该进行坚决的综合治理，以减轻它们所承担的消费压力。但以试点企业的情况说明承包必然不会造成消费基金膨胀，也是论据不足的。试点企业本身的素质，上级部门的刻意关照、“左邻右舍”的众目睽睽，这一切足以造成一种强大的约束力，全面推行后情况就不一样了。承包经营责任制对企业消费基金的控制，一方面来自企业的长远观点和自我约束，更主要的是依靠政府部门的监督。作为全民财产的代理人，保证自己所管理的财产不被分光吃净是一项不能推诿的基本责任。所以，主持企业承包工作的政府部门一方面要在承包合同签订环节堵住消费基金膨胀的口子，比如合理确定挂钩比例、明确企业留利的使用方向；另一方面要加强承包合同执行过程中的日常财务监督，防止企业在工资和奖金之外扩大消费。如果我们的政府部门不重视这项工作，或者做不好这项工作，消费基金失控的局面并不是不可能发生的。
包盈不包亏实际上包括两个问题：一是只包盈利企业，不包亏损企业；二是真正包亏了，完不成承包合同怎么办？第一个问题很好解决，不同的企业有不同的包法，亏损企业也可以实行减亏承包。第二个问题则相当复杂：目前企业签订的承包合同中都有完不成上缴任务用自有资金抵补的条款，这对于保证国家财政收入、体现自负盈亏的原则来说是必要的；但如果真是把企业的自有资金补了财政上缴，企业以后的日子就很不好过了，全民企业搞垮了，负担还是国家的。换句话说，国家从企业拿走了一小笔原本属于自己的财产（往往是流动资金），但却使自己的一大笔财产（企业固定资产）处境更加危险。因此，搞过几年承包制的地区在执行这一条款时往往打了很大折扣。问题的实质是，全民所有制企业能不能自负盈亏、怎样自负盈亏？
从理论上讲，真正能够自负盈亏的只能是所有者。但这个所有者不一定是最终的所有者，而可以是一个经过一定构造的所有者财产的管理体系。在政府职能分解之后，形成的国有财产管理机构应是一个多层次管理、多层次核算的体系。它的每一个基层机构都管理着一部分国有财产，并对所管理的企业行使所有者的财产管理职能。基层机构之间可以相互竞争和渗透，直至进行企业买卖；基层机构自身对其管理的国有财产自负盈亏、歉收自补，并以总的盈亏额向上级或中央国有财产管理机构负经济的、行政的责任。这样的国有财产管理体系我们已经可以从地方财政“自费改革”中看出一些端倪了。所以，在现阶段的企业承包工作中，我们应该着重强调和兑现责权利一致的原则和经营责任，对经营者和生产者实行严格的利益约束；如果企业财力允许，不致影响企业后劲，也可以执行歉收自补的办法；同时把严格意义上的自负盈亏问题，留到下一步国有财产管理机制的改革中去解决。
规范化有两重含义：一是国家对企业管理方式上的规范化，二是国家与企业分配关系上的规范化。在管理方式上，承包经营责任制实际上向规范化迈进了一大步，因为它要求政府部门转变工作方法，从不规范的生产经营管理向比较规范的财产管理过渡。在分配关系上，承包制确实不如第二步利改税规范。但一方面正如许多同志曾指出的，这种不规范是在特定的历史和现实条件下形成的；另一方面，国家与企业的分配关系和方式在今后的改革中也面临着某种改变。国家的一般社会管理职能与国有财产管理职能分解之后，国家从国营企业取得收入也必然要分解成两个渠道。作为一般的经营者，国营企业和集体企业、私人企业一样要通过税收渠道向国家缴税，这一部分大致相当于目前流转税的范围，是相当规范的。作为全民财产的委托经营者，国营企业还要通过另一个渠道向所有者上缴收入，这一部分大致相当于目前国营企业所得税和调节税的范围。这条资产收益上缴渠道在国家和国有财产管理机构之间可能是比较规范的，在基层国有财产管理机构与企业之间可能是不规范的，但这种不规范所带来的调节余地却是管理经营国有财产所必需的。
这种国家与国营企业间分配关系与方式的分解是改革的大势所趋，因为相对于国家社会管理职能的税收渠道的任务是“聚财”，而相对于国家全民财产管理职能的收益上缴渠道的任务不但要“聚财”，而且要“生财”。不同功能的混同必然要产生矛盾。比如，现在我们的一些同志抱怨财政部门“聚财”有道而“生财”不积极，但实际上，使用同一支队伍、通过同一个机构、执行同一个章程，要达到两种完全不同的目的，是相当困难的。
各项改革措施之间，既有相互衔接问题，也有围绕改革主战场进行配套的问题。企业是经济结构中最基本的单元，我国经济体制改革的中心环节是增强企业活力。所以，其他各项改革措施在内容和时序上围绕企业改革进行配套，是保证改革整体性的必然要求。
承包经营责任制作为一项企业改革措施已向其他领域的改革提出了配套的要求，如政府职能和机构的改革、财税体制的改革、干部管理制度的改革等等。承包经营责任制提出的配套要求与这些改革单项设计的思路并无矛盾，相反却提供了一个突破口，因此这些方面的改革应尽快启动并与企业改革相衔接。另一方面，承包经营责任制也没有给其他方面的改革设置障碍。例如大的价格改革措施出台，承包指标本身是可以进行调整的；而且由于指标调整时政府部门要仔细测算企业的成本变动和产品价格变动以确定指标的调整幅度，在客观上防止了企业乱涨价的行为，从而有利于价格改革的平稳进行。
目前承包经营责任制在全国范围推行得很快，但还没有一套统一的规则，这很不利于进行管理和指导。现在亟须在调查研究的基础上明确以下问题：政府部门对企业承包的组织实施办法，各种允许的承包形式及适用范围，承包基数、递增率、期限的确定原则，承包的指标体系设计，承包者的组织形式，职工收入的挂钩及经营者的奖惩办法，企业分成利润的返还方式及用途控制，经营者的竞争选择程序，对承包企业的审计制度，承包所必需的法律形式，等等。在所确定的原则之内，企业可以有选择权，但不能越出此范围自行其是。
除了承包经营责任制组织落实中的问题以外，目前还有两个过程控制问题需要进一步研究，一是对企业日常的财务监督问题，二是对企业投资的导向问题。承包既要明确保证企业的经营自主权，又要明确保证政府部门对企业的财务监督权，对企业的日常财务监督要逐渐制度化，以防止企业在工资奖金之外开消费基金的口子。对企业的投资国家应尽快制定产业政策进行引导，各级政府要落实控制的手段。
承包经营责任制丰富了企业经营方式的改革，现在的问题是要把这些改革措施真正落实并完善化。一是切实把经营权落实到企业。经营权不落实经营责任就难以追究。我们以往虽然制定了一些企业扩权的规定，但落实得不好，主要原因是外部条件不具备以及改革不配套。政策本身包括了一些不能兑现的内容，使得其中能够落实的条款也没有约束力了。所以目前应结合企业承包工作对以往的扩权规定进行一次实事求是的清理，一时不具备条件的不要强求，企业承包所必需的也具备落实条件的要坚决兑现，以从政策上明确承包的企业应享有哪些基本的自主权。二是搞好承包者的组织。对于全民所有制企业来说，全体职工是承包主体；经营者集团代表职工向国家承包并对经营结果负有责任，是责任承包者。厂长、经营者集团、承包主体之间的关系，互相承担的责任和拥有的权利，应该有制度的规定和保证。三是完善经营者选择中的招标竞争办法。经营者选择过程中引入竞争机制是一项意义深远的改革，但目前各方面都缺乏经验，需要在总结经验的基础上初步制订出一套从资格审查到评选聘任的比较规范的程序。同时，需要对现行干部管理制度进行相应的改革以鼓励人才的竞争，尤其应鼓励大企业的干部去参加本行业较小企业的承包竞争。
承包经营责任制全面推行之后，能不能得到预期的效果，会不会出现大的问题，很大程度上取决于政府部门作为国有财产管理者的工作水平。企业承包意味着政府经济工作内容和方法的实质性转变，从用行政办法直接管理企业的生产经营活动转移到服务、测算、监督上来，这对我们政府部门的机构组织和人员素质都提出了很高的新要求。
第一，政府部门要重视人员的培训。直接参与和企业进行承包谈判的人员必须进行再学习，学会理财本领，学会算企业的账，学会分析市场情况，以逐渐改变政府算不过企业的状况。我们的国家不仅需要懂经营、会管理的企业家，也需要会算账、善理财的国有财产管理专家。
第二，政府部门要切实保证承包的外部条件。一是要在不干预企业生产经营活动的同时加强服务与监督。一方面帮助企业落实经济责任制、加强基础管理、疏通供销渠道，尽可能为企业完成承包任务创造条件；另一方面加强对企业日常经营活动的监督，防止企业违法经营，防止企业通过乱涨价盈利，防止企业乱发奖金、实物，保证企业将分成利润用于技术改造或其他规定的用途。尤其是主管局机构，在所属企业承包之后，要把绝大部分精力放到服务、测算和监督上去。二是采取措施解决摊派问题。现在从当地政府到街道办事处都有向企业摊派的手段，这对企业承包工作是极为不利的。目前应结合企业承包工作将企业承担的所有摊派科目清理一次，用途合理的从地方财政中逐一解决资金来源，其余的一概禁绝。在这方面，地方政府既要以身作则，又要为企业撑腰。
第三，要逐步为政府的职能分解创造条件。目前各地负责企业承包工作的机构大都是临时性的，合同签完后各回原单位，这显然不利于工作水平的提高和对承包企业的监督管理，应逐渐向常设化过渡。常设机构的任务一是主持对企业的测算及承包谈判；二是主持经营者的竞争选聘；三是主持对承包企业的日常监督；四是对各部门有关企业的政策进行协调，以防止部门打架，企业为难。
承包经营责任制全面推行之后，审计监督的作用就更加突出了。政府部门作为国有财产的管理者，其对企业经营过程的日常监督和对最终经营效果的评价都应建立在审计结果的基础之上。通过固定资产审计、货币资金审计、专项拨款审计、生产费用和产品成本审计、经济效益审计等审计项目，政府对企业的几个主要控制环节和主要评价指标都能有客观的、定量化的依据。从承包经营责任制的发展看，审计的对象不仅仅是企业，也包括国有财产管理部门，以评价它们管理国有财产的效能高低。所以，承包经营责任制全面进入正常运行的前提之一是审计部门对经济活动的全面监督。当前，我们一方面要坚持已经实行的厂长离任审计制度，并争取在承包期终审计的基础上加入某些项目的定期审计；同时下大力气加强审计队伍，尽快改变审计部门机构薄弱、人员数量少、素质低的状况，以适应承包经营责任制全面实行和商品经济迅速发展的需要。
承包经营责任制在全国范围内普遍实行是我国经济体制改革中的一件大事。虽然目前这项改革措施还很不完善，还存在大量的问题需要我们进一步研究、解决，但它是有生命力的。在改革的理论与实践的结合上，在改革的理想与现实的结合上，承包经营责任制体现了一条搞活全民所有制大中型企业的正确道路，并为整个经济体制改革的深化打开了突破口，这就是承包经营责任制巨大意义之所在。