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编者按： 本期发表邵宁等同志的这篇文章，目的是围绕如何设立国有控股公司问题，开展一次讨论。当前，在我国经济体制改革中，国家控股公司成为政府、企业和理论界都很关注的热点问题。一方面，政府行业主管部门在机构改革试点中提出了组建行业性控股公司的实施方案，使本行业的大型企业和企业集团都成为其控股公司的子公司；另一方面，企业界和经济理论界对组建行业性控股公司表示极大忧虑，担心行业主管部门搞政府式的“翻牌公司”，担心传统的经济管理体制以全国性的控股公司形式复归，担心现在一批很有活力的大企业的自主权得而复失。总之，国有资产经营机构应如何设立，应否设立行业性股份公司成为争论的焦点。这一争论触及我国国有产权组织形式和政府机构改革领域的一些深层次问题。
为促进我国经济体制改革沿正确方向健康发展，本刊拟以“如何设立国有资产经营机构”为题，组织一次讨论，讨论的主要问题如下：
①把行业主管部门改组为控股公司有何利弊得失和必备条件？②大型企业集团改组为国有控股公司有何利弊得失和必备条件？③怎样既使国有大企业成为市场经济主体，又使国有资产所有者到位，建立起防止国有资产流失的内在约束机制？④如何把国有资产经营机构和大公司大集团战略统一协调起来？
来稿将在本刊陆续选登。欢迎政府部门，行业性公司、企业和企业集团、经济理论界同志们踊跃来稿，各抒己见。
在我国当前的改革阶段上，以控股公司的形式经营、管理国有资产是国有产权制度改革的重要步骤，对此各方面并无异议。争论在于推进国有产权制度改革是不是必然需要组建行业性控股公司。从目前一些行业管理部门和行业性总公司提出的组建方案看，拟议中的行业性控股公司有两个最基本的特征：第一，具有“全行业”的特征。行业内主要大型企业都将作为子公司进入控股公司，控股公司所属企业将在国内市场占绝对或相对多数的市场份额，具有左右国内市场的能力。第二，具有混合经营型控股公司、直接从事生产经营活动的特征。控股公司对所属企业除有资产收益、重大决策、人事任免三项所有者权益外，还有投资计划、信贷规模统一下达给控股公司，对外融资统贷统还、统一对外经营、统一向财政结算等内容。组建这样的行业性控股公司是否符合授权投资机构或国有资产经营机构的性质要求，是否符合改革的方向，是否有利于经济发展，这些疑问确实需要认真进行探讨。
授权投资机构是经营国有资产的企业，最基本的要求是企业化的运营机制和资本经营能力。目前有可能改组为授权投资机构或国有资产经营机构的生长点，是行业管理部门、行业总公司和大型企业集团公司。根据授权投资机构的性质要求进行判断，大型企业集团的集团公司无疑具备更好的条件。依托于集团公司改组的有利条件是：其企业性质与授权投资机构的要求相一致，改革的工作量不大，行政化风险小；企业集团试点中已包括了建立以产权为纽带的母子公司体制的要求，资本经营有了一定基础；可以与大企业、大集团战略的实施结合起来，通过产权运作实现规模经济；集团公司具有相当的资本和组织规模，并拥有产品、技术、管理和人才优势，有进一步结构调整、资本重组的能力和实力。
依托于行业管理部门改组固然可以与政府机构改革结合起来，增加人员分流的渠道，但问题是行政机构与企业在性质上相差较远。行政机关进行企业化改造并不是一件容易的事。企业之所以成为企业，不在于名称而在于地位。承担风险、参与竞争是造就企业最基本的条件。国内外的实例都证明，在一个能够左右行业内主要企业、无人能与之竞争的位置上，即使是真正的企业也会出现行政化、官僚化的倾向，更何况我们的行政管理部门有着很强的行政化传统和惯性。我国的行业总公司虽然以公司形式组建，但职能基本上仍是政府的行业管理部门，这样的“公司”并不等于企业。而且，行业管理部门和行业总公司目前与企业是行政隶属关系，而靠行政手段建立的产权关系和母子公司体制往往是很难运作的。
生长点的比较分析表明，在行业管理部门、行业总公司和大型企业集团公司之间，有条件的企业集团公司更加符合授权投资机构的性质要求，是改革工作量最小、改革风险最低的生长点。
在社会主义市场经济体制中，企业是市场主体。把企业从计划经济体制下的生产单位改造成市场经济中竞争性的市场主体，是我国经济体制改革的重点要求，也是做了大量工作但还没有最终完成的任务。江泽民同志最近就国有企业改革问题再一次明确指出：“使国有企业转换经营机制，成为法人实体和市场主体，做到自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束。”
目前拟议中的行业性控股公司大都要求成为混合经营型控股公司，兼有国有资产管理和投融资等发展功能。这样的控股公司之下，于公司将只有生产经营权，而没有以投融资决策权为核心的发展权。没有发展权的企业不是真正的企业，也不可能成为市场主体。问题的另一面是，行业性控股公司由于其特殊背景和地位，也很难成为真正的企业和竞争性的市场主体。从改革的成本和效益的角度分析，让我国实力最强、素质最好、最有希望成为市场主体的一批大企业、大集团失去发展权进入难以成为市场主体的机构中去，无疑将加大改革的成本和风险，也不利于调动各方面的积极性促进经济发展。
目前还有一种说法，认为行业管理部门改组为控股公司后，只负责国有资产的保值增值，所属企业的自主地位可以保持不变，甚至自主权会比现在更大。这种说法缺乏法律上的依据。如果真是如此，行业性控股公司似没有组建的必要了，组建国有资产监管机构、派出监事会完全可以达到同样的目的。根据我国的《国有企业财产监督管理条例》，监事会对企业生产经营和投融资决策没有干预权，在监管体制下国有企业的市场主体地位是有法律保障的。
优胜劣汰的竞争机制是市场经济的精髓。改革开放以来，我国经济生活中竞争机制的作用范围不断扩大，极大地促进了经济的发展。我国民航业引入竞争机制后，扩大了运输能力、改善了服务质量、降低了服务价格；我国汽车工业统与分的格局变换了几次，最后的结论还是目前这种竞争的格局有利于发展。事实证明，竞争促进发展、垄断造成停滞。
在一个控股公司之下，子公司之间是协调对外的“兄弟单位”关系。由于控股公司有可能在子公司之间，在诸如投资、价格、市场等重大决策上进行内部协调，如果某一行业的主要经济活动和企业发展都集中由一个控股公司掌握，必然会出现对产品和服务的行业性垄断，这个控股公司自身也会失去竞争的压力和动力。组建行业性控股公司还有可能造成资产经营层面上的垄断问题。资产经营机构之间也要凭借其资产经营效果相互竞争、优胜劣汰。如果一个行业或一个地区资产经营高度集中，政府就没有选择委托的余地，事实上形成国有资产经营权的垄断，这种垄断不利于提高国有资产的经营效益，也难以从机制上保证国有资产的保值增值。
不断加强市场机制配置资源的基础性作用，不断扩大竞争机制的作用范围，是我国改革的一个基本方向。在几乎所有的市场经济国家，当一个企业占有的市场份额达到足以左右市场、妨碍竞争的程度时，都要依据反垄断法对其进行强制性解体。在我国改革进入全面建立社会主义市场经济体制的阶段之时，组建一种高度集中、具有明显垄断倾向的产权主体，既不符合改革的基本方向，也不符合市场经济的一般规律。
我国国有资产配置不合理、国有企业“小而全”，是经济效益低、竞争力不强的重要原因。有的同志据此认为，组建行业性控股公司就可以在全行业范围内进行资产重组，迅速实现规模经济，甚至可以组成全国独家的特大型企业与国外大企业相抗衡。
对于规模经济的概念需要进一步说明：所谓规模经济是指生产力诸要素在一个企业内的聚集程度，以及由此决定的经济效益；对某些特定产品，当企业规模扩大到一定水平时，生产成本逐步下降、效益逐步提高并达到一个最大值。这里有两个问题需要强调：一是要素聚集是在“一个企业”内的有机组合；二是生产规模不是越大越好，超过合理规模同样会造成规模不经济。因此，把若干企业合并“加总”虽然可以在账面上增加资产总量和销售额，但由于要素配置格局未变，不可能形成真正的规模经济，也不能降低成本、提高竞争力。相反，在资产总量已达数百亿元的大型企业集团公司之上人为增加一个管理层次，结果很可能是增加运行成本、降低管理效率，造成规模不经济。
通过资产重组实现规模经济的方式选择还在于效率判断：以行政部门为资产重组主体、通过行政手段进行重组效率高，还是以企业为主体、通过市场和竞争进行重组效率高？从我国计划经济的长期实践和改革的方向出发，结论应是很明显的。行政性资源配置效率不高，出现失误也无人承担责任，是计划经济体制的固有弊端。适应建立社会主义市场经济体制的要求，应该主要以企业为资产重组主体，让优势企业在竞争中发展壮大，政府则应创造条件给予扶持。我国彩电、冰箱行业通过竞争和兼并，生产逐步向优势企业集中，规模经济逐步形成、竞争力不断提高，就是一个成功的案例。从规模经济实现方式的讨论中，我们也可以得出需要给优势大企业以资产经营权的推论。
我国以往的国有企业改革是循着“放权让利”的思路进行的。由于过度强调“放”的一面，没有解决国家作为所有者对经营者的产权约束手段，造成了“内部人控制”的倾向，所有者权益得不到保护，导致国有资产流失。因此，有的同志认为，之所以要组建行业性控股公司，就是为了加强国家对企业的产权管理，防止国有资产流失。但实际上，强化产权约束的关键不在于控股公司而在于监管。控股公司只是在理顺产权关系的基础上人格化地明确了国有资产的经营主体和责任主体，并不能自动带来产权约束。作为一级法人，控股公司本身也有一个所有者是否到位的问题，解决这一问题的途径是国家对控股公司进行监管。
我国于1994年颁布了《国有企业财产监督管理条例》，是国家对国有资产进行监管、防止国有资产流失的法律依据。具体的监管工作可分为两类：一是政府派出监事会对授权投资机构如控股公司进行监管，对子公司中的国有资产则由控股公司进行管理；二是政府派出监事会对授权投资机构之外的国有企业直接进行监管，如这类企业进行公司制改制后进入了某一控股公司，则监管撤销，由控股公司进行产权管理。监事会对国有企业有考核、监督和人事任免权，没有资本收益和重大决策权，主要职责是确保国有资产的保值增值，具体的监管工作由政府指定的行业管理部门承担。
所以，强化产权管理不能成为组建行业性控股公司的理由。相反，强化产权管理要求行业管理部门在机构改革中改组出一个监管机构，代表国家对指定国有企业中的国有资产进行监管。在我国国有资产管理体系中，行业部门的资产管理责任主要在于监管，而不在于控股经营。这一方面与行政部门的性质相适应，也有利于维护企业的市场主体地位。如果各部门都热衷于组建控股公司而忽略了监管工作，对于加强产权管理、防止国有资产流失将是十分不利的。
有些同志认为，给大型集团公司授权将使对企业的管理由专业部门转向综合部门，从而使国家综合经济部门陷于微观事务，削弱宏观经济调控。这种看法实际上是一种误解。大型集团公司授权经营国有资产后，代表国家对企业进行监督、管理的是国有资产监管机构，不是综合经济部门，不存在综合部门转向微观管理的问题。不过，由于授权投资机构是一种承上启下的中观组织，不同层次的授权对宏观调控确有不同的影响。
需要说明的是，我们所讨论的宏观调控是适应于社会主义市场经济体制的间接调控，因为随着改革的深化直接调控手段必将越来越少。间接调控主要是通过财政、金融等经济杠杆调节市场参数，进而影响市场主体的生产经营和投融资决策。间接调控的基础是市场和竞争性的市场主体，竞争越充分、越规范，调控效果越好。对行业性控股公司来说，其实力足以影响某一类产品或服务的市场供求、左右价格等市场参数，不是被市场调控而是能够调控市场，国家的各种间接调控工具就很难发挥作用。
为适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国政府部门要在职能转换的基础上进行机构改革。机构改革的首要任务是实现政企分开，这就要求把应属于企业的权利交给企业，政府则加强宏观调控、产业政策指导、国有资产管理等方面的职能。企业作为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体，以投融资决策权为核心的发展权是不能缺少的。如果我们进行机构改革时收了最优秀企业的发展权，就违背了这项改革的初衷。
机构改革的一个主要目标是加强综合经济部门，以强化宏观经济调控。但对于我们这样一个发展不平衡、各种经济关系尚未理顺的大国，行业管理也是非常重要的。从我国行业管理的实际出发，有这样几方面工作亟待加强：一是自律性的行业协会组织，进行行业内部的组织和协调；二是行政性的行业管理机构，负责行业性的立法和执法，这类行政管理机构即使在发达的市场经济国家也有重要地位，如美国的联邦通讯委员会（FCC）、法国的电力管制委员会等；三是国有资产监管机构，我国国有企业数量众多，不可能由国有资产管理部门一家进行管理，需要有关部门代为监管，依据《国有企业财产监督管理条例》向指定的国有企业派出监事会履行监管职责。总之，在社会主义市场经济体制下，行业管理是大有作为的。
国有大型企业和企业集团是我国经济发展中的骨干力量，在我国今后的国民经济发展中肩负着重大的产业发展责任。在“九五”时期乃至2010年，我国经济发展将进入一个产业结构高级化的阶段。石油化工、汽车、机械电子等新一代支柱产业将成为国民经济新的增长点。我国新一代支柱产业都处于资金、技术密集的产业群内，具有很高的规模经济要求和技术素质要求，其发展需要通过一批实力雄厚的大企业的成长来实现。这种产业组织结构特点意味着，我国新一代支柱产业能否在激烈的市场竞争中站住脚，很大程度上取决于这一时期我国大企业的发展状况如何。正是这种背景，要求我们实施大企业、大集团战略，使一批大型企业和企业集团尽快成长起来，成为产业发展的国家队，能够在国内外市场上与国外大企业相抗衡。
要使优势企业集团在市场经济的环境中能够有一个大的发展，一个重要的条件就是给优势企业以资本经营权。目前的状况是：一方面优势企业集团迫切需要借助于社会上的国有资产存量扩大经济实力，实现规模经济；另一方面，我国分布结构极不合理的国有资产存量又迫切需要进行重组，以改善分布结构、提高配置效益。社会主义市场经济体制下，这两种迫切需要的联结点就在于依照市场经济规则进行的资本经营和产权交易。如果我们仅仅满足于用行政手段进行存量调整，那么“拉郎配”“富背贫”的现象不可避免，不但有悖于改革的方向和市场经济的原则，对企业自身的发展也是不利的。给优势企业以资本经营权，就是使企业集团能够根据自身发展的需要用经济的办法扩张，在实现自身规模经济的同时带动国有资产的重组和优化配置。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出：“重点抓好一批大型企业和企业集团，以资本为纽带、联结和带动一批企业的改组和发展，形成规模经济，充分发挥它们在国民经济中的骨干作用。”我们认为，给优势企业集团以资本经营权，使其成为授权投资机构，正是符合中央精神的。