一、我国养老服务体系建设取得的成效

20世纪80年代，随着国有企业和城市经济深化改革，社会福利社会化改革也逐步展开，“单位制”养老保障被社会化逐渐替代。目前，中国家庭养老仍然是主要养老模式，但是随着经济社会发展，工业化、城市化快速推进，家庭养老功能逐渐弱化，社会化养老方式逐渐跟进。随着国家和全社会对养老服务的进一步重视，中国养老服务体系建设有了一定的长足发展。

（一）明确居家和社区养老是未来的发展方向

“十二五”规划纲要指出，“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出，“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。从“机构为支撑”到“机构为补充”一词之变折射出“十三五”乃至未来更长的时期我国养老政策的新思路。这一调整适合国情，符合中国人居家养老的文化传统，适应了中国未来养老的发展方向。同时，从国家对养老服务财政投入、资源利用的角度来说也是最优选择。养老机构应该是老年人的最后一道选择，在养老服务体系中，机构养老只能作为一种补充，特别是对于高龄、失能、“三无”等特殊老人群体起到托底作用。

养老服务体系建设的服务对象逐步扩大，逐步由困难老人扩展到全体老年人；地方政府特别是经济发达地区养老服务体系建设能力不断加强，重视程度逐渐提高。以北京市为例，北京市提出“9064”服务发展目标，即到2020年，90%的老年人可在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人可通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人可入住养老服务机构集中养老。

截至2016年，养老机构总数126773（家），其中：注册登记的养老机构数28080个（家）（见表3－1、图3－1）。提供住宿社会服务机构床位数716.6万张，按照5%的老人需要入住养老院来计算，将需要1150万张床位。目前全国医养结合机构5570家，医养结合机构床位总数为115.21万张，整个护理工作人员100多万人，专职养老护理人员几十万人，拿到养老护理资格证书的几万人。

收留抚养机构床位数363.4万张，社区服务床位数316.6万张，为智障与精神病人提供收养服务床位数8.6万张，为儿童提供服务的床位数10.0万张，其他提供住宿的社会服务机构床位数18万张。为全体居民提供的社区服务，社区服务设施数373973个，其中：社区服务指导中心870个，其中农村26个；社区服务中心24353个，其中农村8565个；社区服务站129863个，其中农村6453个；社区养老机构和设施31265个，其中农村20018个；社区互助型养老设施67428个，其中农村61152个；其他社区服务设施120194个，其中农村41398个；社区日间照料床位数1348492张，社区留宿照料床位数1817602张。见表3－2、图3－2。

（二）政府部门通力合作形成“政策组合拳”

一是出台了大量政策套餐，形成“组合拳”，不仅涉及民政一个部门，还有财政、税收、发改、银行、卫计、人社、住建、教育、商务，等等。联合发文的比较多，养老服务人才的文件是九部委发文、医养结合的文件是五部委发文、养老金融的文件是五部委发文，有融合的倾向。二是地方对中央政府政策的及时落实，制定适合地方的操作性政策。例如，北京市2017年制定的关于养老服务人才落地的政策有很多现实的可操作性和实施性。三是政府与党委共同发力。例如，以前都是国务院部门制定政策，现在党政机关也在制定政策，中央深改领导小组召开会议，政治局第32次集体学习，中央财经领导小组召开会议，习总书记关于养老服务体系建设的讲话等，都以党的文件形式发布。制定政策的层面越来越高，养老服务体系建设已经变成党委政府关注的中心工作之一。

（三）养老服务业发展支撑养老服务体系建设

过去狭义的养老就是老年人失能以后的服务，现在的概念在扩展，60岁退休以后生活的各种需求，护理、体育、文化、精神等方面都有需求，这些都属于养老服务业。由养老服务业支撑养老服务体系的建设，投资者、建设者、运营者出现分工，老年医疗、老年护理、老年康复、老年公寓、老年社区，催生出养老法律服务、老年用品、老年地产、老年物流、家政、教育、保险等新兴业态。在政策的催生下，逐渐从培育、发展到走向壮大，各行都能找到养老服务业中的相应份额。社会资本都认识到养老服务业是未来的朝阳产业，对此抱有极大的投资热情，政府和市场两种资源配置方式在联动发挥作用。

政策针对性强，更加精准细化。中共十八大强调发展老龄事业、老龄产业，2015年国务院“35号文件”发布以后，养老服务业的业态和产品更加丰富，养老人群需求、业态丰富、市场需求、市场供给等，都需要政策的支撑。在这种环境下，形成养老产业所需要的供给侧改革的力量，呼唤着优惠政策出台。这一点应该是比较清楚，而且这种政策出台往往是精准的精细化对接。针对“9073”、高龄、空巢、失能老人的状况，需要精准对接、精准发力，政府出台了居家养老、高龄津贴、医养结合、长期护理保险试点政策，政策具有比较强的针对性。

（四）政策利好促使居家养老市场变暖

“十二五”的政策都是把资源投向了养老机构，对机构提供建设补贴，就是“补砖头、补床头、补人头”。因为补贴机构效果是立竿见影的。从2016年开始，在“十三五”开局之年，居家养老服务和培育居家养老服务市场和产业开始变暖升温。中国最大多数的老年人还是在居家养老，主流国家基本都是居家养老，更多的居家养老开始得到政策支持。比如，国家的“十三五”规划、民政部的“十三五”规划、《中央财政直接支持居家养老服务试点》推出，发改委、财政部共同支持居家养老试点，政府更加重视和扶持居家养老的服务商。居家养老的手段更加丰富，智慧养老、互助式养老、支持企业和机构利用互联网、物联网、大数据、云计算平台等实现居家养老服务的深度融合。

（五）政府和市场的责任逐步厘清

包括《政府工作报告》在内的所有文件，集中强调政府的责任。《全面放开养老服务市场提升养老服务质量》《关于支持闲置社会资源开办养老服务的通知》以及《国务院办公厅关于真抓实干成效明显的地方加大鼓励支持力度的通知》，这些涉及相关的部门对养老服务业的政策支持。其中的一点是政府应该做什么、社会应该做什么、市场应该做什么。2016年政府保基本和建制度有了明确的说法，政府在养老服务业中的作用就是保基本、兜底线、建机制。第一，保基本。是保老年人的基本生活、基本医疗、基本照护，《“十三五”老龄事业和服务体系建设发展规划》中明确提出养老服务业就是三个保基本。第二，兜底线。就是完善社会保险、社会福利、社会救助等制度和公益慈善事业有效的衔接，三个制度加一个慈善，就是政府的兜底线，我国“五保”户504万、“三无”人员300多万 是由政府兜底的，失能老人、半失能老人、高龄老人这个底线是不是应该适度扩展，还有待深入研究。第三，建机制。政府职责是建立社会养老服务体系、发挥市场作用、实现职能转变，监管、培育、扶持、引导市场。政府既要做路灯，也要做红绿灯，但不能开车上路，2.3亿老人衣食住行的需求应更多发挥市场优势，由企业各市场主体和慈善事业来运营。

（六）养老服务质量和农村养老备受关注

2017年是养老服务业质量年，为解决标准缺失、滞后以及交叉重复等问题，2017年8月24日民政部和国家标准委联合下发了《关于印发〈养老服务标准体系建设指南〉的通知》，从老年人自理能力、养老服务形式、服务、管理四个维度，确定养老服务标准体系因素，并绘制成养老服务标准体系构成因素图，养老服务标准体系包括通用基础、服务提供、支撑保障三个子体系。目前已发布的标准只有《老年人能力评估》《老年社会工作服务指南》《老年人居住建筑设计规范》《养老设施建筑设计规范》等11项标准。

农村养老问题备受关注，政府每年有大量的贴补没有收到应有的政策效果，北京市每年7亿元的资金用于高龄津贴 ，现在有1亿多元买的是包子。老人到底是缺包子，还是缺服务？通过调研发现在北京没有人愿意提供农村居家养老服务。政府进行居家养老资金支持，投资中央厨房、交通、设施、人员，给老人送午餐，15元钱一份，老人仍然觉得高，购买力不强。在养老资金难的情况下，各地在探索经验，为解决养老难题，新余市2016年开始在全国首创“党建+颐养之家”农村居家养老模式 。目前，全市已经建起565个“颐养之家”，惠及7000多户家庭。养老家庭只需要每个月交两三百元，入住老人就可以吃上热菜热饭，还有肉有蛋、有说有笑，有效缓解了许多家庭的养老负担，在养老经费少、购买力低的情况下做好养老服务的经验值得借鉴和推广。

（七）互助养老在实践中积累经验

互助养老在我国有优良的文化传统，我国大致有四类活跃的互助养老模式：在农村主要是肥乡互助幸福院模式；在城市可分为结对组圈式、据点活动式和时间银行式三种。2008年河北省肥乡县前屯村利用闲置校舍改造出供老人集中居住的“互助幸福院”，突出特点在于“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”，被民政部赞为“村集体办得起，老人住得起，政府支持得起”的农家门口幸福院。1998年上海市虹口区提篮桥街道在整合民间创新和国外经验的基础上提出了“时间储蓄式为老服务”并在全市推广，标志着我国开始了时间储蓄助老服务的探索。截至目前，北京、天津、南京、大连、广州、滨州、杭州、湖北等地都已开展了相关实践，其中做得比较好的有北京、广州等地。各地做法各具特色：第一，南京市建邺区兆园社区首次从制度上将时间储蓄与志愿服务激励机制相结合，为时间储蓄助老服务的制度化发展开了先河；第二，北京市朝阳区成立社会志愿者公益储蓄中心，利用互联网络建立了线上线下服务平台；第三，2016年兴业银行大连分行通过开发“时间罐儿”公益服务微信客户端，建立了第三方志愿服务时间存管平台，开创了企业参与时间储蓄助老服务的先河。 QCJwgfaveVWJx4+sSsHjevIzS13eOTjhWAhdWW3bvti8eS5uiB1AP+83hzI2s+kt