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自中国经济发展进入新常态以来，经济增速下滑引致各方关注，怎样为中国经济提供新动力，保证国民经济持续稳定发展，成为人们关心的话题。在这种背景下，自2015年底召开的中央经济工作会议提出的通过供给侧结构性改革，来增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。应该如何理解和解释供给侧结构性改革引发了经济（学）界的热议。
在关于供给侧结构性改革的讨论中，人们常常把供给侧结构性改革与供给侧经济结构调整混淆起来，相当一部分人把供给侧结构性改革理解和解释为供给侧经济结构调整。例如，当前各级政府实施“三去一降一补”的相当一部分措施，是政府采用各种手段促进经济结构调整，这属于经济结构调整的内容，而不是供给侧结构性改革的措施。实际上，二者是有区别的，不应混淆。如果把中国经济问题概括为改革和发展的两大主题：供给侧结构性改革属于改革主题，强调的是通过供给侧的经济体制改革，而供给侧经济结构调整则属于发展主题，尤其是在政府干预下对经济结构的调整。尽管改革与发展存在内在联系，体制改革最终是为发展服务的。但是，究竟是通过体制改革来完善社会主义市场经济体制，使市场在经济结构调整中真正起决定性作用来达到促进发展的目的，还是通过产业政策来直接调整经济结构，二者还是有严格界限的。
将供给侧结构性改革和供给侧经济结构调整混淆起来，中国经济学界有一定责任。尽管一些经济学者（厉以宁、吴敬琏，2017）指出将二者混同使用的不当之处，明确指出：要警惕把供给侧改革混谈为政府调结构，但许多经济学者（刘伟，2017）仍将两者不加区别的使用。进一步追根寻源，这与西方主流经济学的话语有关。目前中国经济学中的许多话语都源于西方，尤其是以英美为主导的西方经济学。在这个话语体系中，没有对结构性改革和结构调整做严格的区别，尤其是在讨论经济政策主张时。有的结构性改革讲的是制度（或体制）改革，有的则讲的是经济结构调整，还有的是二者兼而有之的混沌话语。这与西方市场经济中政府在经济活动中作用相对较小有密切关系。关于这个问题，我们还得从西方市场经济体制的形成和发展，以及西方主流经济学的来源与发展谈起。
众所周知，传统的西方市场经济原本是一种“自生自发的秩序”（哈耶克，1989），按照马克思（1972，第12页）的说法，它的形成则是一个“自然历史过程”。在亚当·斯密关于政府的经济职能理论中，政府除了维护自发形成的市场制度消极职能外，只有救助弱势群体和承担少量公共工程的任务。无论是市场制度的形成和变迁，还是包括供给结构与需求结构的经济结构的形成和演进，都是市场竞争的自然结果，无须政府插手其间。随着经济发展，资本主义经济体系内在矛盾增加，原生态的自由市场经济开始发生渐变，政府开始越来越多的干预经济，其最大变化莫过于1930年代的“凯恩斯革命”。
但是在凯恩斯体系中，政府的作用仍然有限。一方面，它默认西方传统主流经济学关于政府在制度建设方面的消极功能，即政府仅仅具有维护自发形成的市场秩序的职能。另一方面，它主张政府放弃传统的不干预经济活动的做法，主张政府实施积极的货币政策和财政政策来干预经济过程，不过，其干预的领域只涉及需求，而不涉及供给或少有涉及供给。与默认自生自发的市场制度的天然合理性一样，凯恩斯体系也默认经济体系中供给能力形成的自发性，它主要仍由民间自发投资决定。政府干预经济的职能主要是，通过扩张需求或紧缩需求来使总需求与市场自发形成的总供给保持大体的均衡，以烫平或缩小经济周期波动对经济增长的负面影响。尽管在凯恩斯的政策主张中，也强调公共工程在政府应对危机冲击中的积极作用，但它却把此看成是一种应对危机的权宜之计，缺乏系统的理论。
后凯恩斯主义宏观经济学在供给分析中，虽然也有一些政府行为的分析，但就其总体来说仍然是一个以需求分析和政府需求管理为主的理论体系。至于上个世纪后期兴起的新古典宏观经济学更是把供给视为市场自发生成的系统，其供给分析是一个纯粹的市场过程分析，没有政府的容身之地。所以，在西方主流的宏观经济学体系中关于供给侧的经济学分析中，说几乎没有政府的身影可能有些夸张，但研究薄弱、着墨浅淡、语义含混不清却是不争的事实。其供给侧结构性改革的说法在通常情况下，大体包含着两方面含义：一方面，强调对供给的重视，暗含着对凯恩斯主义只关注需求侧的批评；另一方面，结构性改革既包括体制的调整内容，也包括直接调整经济结构的内容。西方经济理论中对政府职能在供给分析中的缺位或不到位，即使用于描述和解释政府作用较小的西方经济体系，也存在不足，将其照搬到政府作用很大的中国，更易于引起歧义。因此，采用西方经济学术语来描述中国经济的实际情况是十分不够的，尤其是对政府行为的分析。
与西方自身自发的市场经济不同，中国的社会主义市场经济的形成不是一个完全的自然历史过程，它带有很强的人为设计和设置秩序的特征，政府在市场制度的形成和市场运行中，发挥着比西方政府大得多的作用。仅借鉴西方经济学的术语无法准确刻画，这是造成将供给侧结构性改革与供给侧结构调整混淆起来的一个重要原因。据此分析我们（沈越，2006）曾提出一个新的分析框架，把政府干预经济的政策分为两类理念模式：经济制度（体制）政策和经济过程政策，用以分析经济中的政府行为。尽管在实践中这两类政策往往交织在一起，就好像市场调节因素与计划调节因素在现实的经济体制中不存在纯粹的模式一样，这并不排斥人们在抽象意义上以纯粹的形式来考察市场经济与计划经济。
一是制度性政策（或称体制性政策），这类政策的实施并不直接作用于经济活动和经济运行过程，而是通过改变制度框架为经济运行过程提供更好的外部环境，从而改变市场主体的行为方式，激励其积极性和创造性，促进生产效率的提高。制度性政策既可能涉及供给侧，也可能涉及需求侧。
二是经济过程政策（或称经济活动政策），这类政策的应用将直接作用于经济活动本身，如财政政策和货币政策，其实施会改变市场参数，进而直接影响经济活动和经济运行过程。同样，这类政策既可能涉及需求侧又可能涉及供给侧。
此外，我们还可以根据政府干预经济的力度或强弱，把其分为积极的（active）和消极的（inactive）两类。所谓积极的政策是指政府干预经济的行为是主动的，并且有明确的干预目标和实现目标的手段，两大要件，二者缺一不可。所谓消极的是指政府对经济的干预是被动的，没有明确的目标，或者有目标却没有实现目标的手段。
由于西方尤其是英美其市场经济是自生自发生成的，在这个原生态的现代市场经济中政府原本没有干预的职能，因此其对经济的干预往往是消极的或被动的，例如，在制度领域英美政府的职能仅限于维护自发产生的市场秩序，政府的职能正像亚当·斯密所说的“守夜人”。在斯密以后的两百多年历史中，西方政府在这方面的职能已有明显的扩大，结构性改革话语的产生就是一例。但是即便西方话语中的供给侧结构性改革包含着供给侧体制改革内容，其也不能与中国的体制改革同日而语。这是由自身自发秩序中的基本制度安排决定的，其赋予政府这方面的职能，最多只是对既定体制在边际上的修补，不可能做出重大变革。与之不同，中国的社会主义市场经济体制则带有明显的人为设计和设置的特征，它由政府通过党的十四大提出建设目标，十四届三中全会设计出具体的框架，然后在政府主导和广大民众参与下逐步建立起来的。政府的首要职能还不在于维护市场体制，而是政府主导下引导民众的“造市”。只有在市场经济体制已经确立之后，政府才有了维护和完善这种经济体制的任务。
在过程政策中，凯恩斯倡导的需求管理原本也是消极性的，最初只是应对大危机的“权宜之计”，并不具有常态化的性质。在后凯恩斯主义的政策主张和美联储的货币政策实践中，其积极地主动干预经济活动的行为尽管有不断增强的趋势，但仍然无法与东亚模式尤其是中国相比拟。至于过程政策中的供给管理主张则是新近才提出来的，例如，特朗普受中国基础设施建设成就的刺激，雄心勃勃地提出一个上万亿美元的基础设施建设计划。这在盎格鲁—撒克逊自由市场经济中无疑是一个空前之举，但因美国总统的经济权力有限，缺乏实现计划的机制，它很有可能成为有目标，却无实现目标手段而落空的计划。然而在中国由于有强大的政府，无论是需求管理还是供给管理都具有明显的积极主动特征。
回顾过去近40年经济发展的历程，中国创造了一个落后国家迅速赶超先进国家的奇迹，这与政府对经济的积极干预密不可分。在这一发展进程中，政府既使用制度性政策又实施经济过程政策，干预既涉及供给侧也包括了需求侧。伴随中国经济进入新常态，过去促进经济超高速增长的一些政府行为的负面效应渐渐凸显，需要做出调整。抓住供给侧结构性改革这个关键，可以为未来中国经济持续稳定增长提供新动力。
纵观中国改革开放的历史，在制度领域的改革莫过于政府主导下的社会市场经济体制的确立。1978年以后逐步放开了原来计划经济控制和限制的领域，为企业和民众的制度创新提供了越来越宽松的环境，新的市场经济体制才逐步建立和完善起来。这种制度性政策既涉及供给侧也涉及需求侧。例如，农村生产责任制的确立，释放了农民生产经营积极性，迅速结束了计划模式下农产品供给不足的制度性顽症，伴随民营经济和外资的发展、国有企业改革，逐步改变了中国经济运行的微观机制，大大增强了中国经济的活力，逐步消除了传统经济体制下的供给短缺常态。与之同时，中国的对外开放，无论是1980年代两头在外的开放战略，还是世纪初中国加入WTO，它降低了中国产品进入世界市场的门槛，为发挥中国劳动力的竞争优势提供了巨大的国际市场，使改革形成的供给能力有了释放的需求空间。需求侧的改革进一步拉动中国供给能力的增强，几乎是在短短的几年时间内，中国就迅速成长为世界工厂。
近年来在制度领域供给侧结构性改革最值得称道的是农地的“三权分置”改革。一方面，它通过确权进一步明确和稳定了改革开放之初农民便获得的土地的承包权，产权的明晰使农民建立起更稳定的预期；另一方面，它明确经营权的权能和权益，为土地流转创造了制度前提，对促进农业规模经营和农业生产效率提高以及中国农业现代化有重大意义。此外，减少行政审批的措施，鼓励创新创业的许多措施也具有供给侧结构性改革的性质。
历史经验表明，制度性改革在中国过去近40年的经济发展过程发挥了最为关键的作用。在中国经济增长进入新常态背景下，要为中国经济提供持续稳定的动力也必须依靠进一步深化改革，这是供给侧结构性改革最核心的内容，也是落实党的十八届三中全会提出的改革任务的核心。但毋庸讳言是，这些改革措施目前落实得还远不到位，如何通过改革，让市场在经济发展以及经济结构调整和技术进步中起决定性作用，仍然任重道远。
如前所述，供给侧管理属于政府实施的过程政策范畴，它是通过政府直接参与经济活动来改变供给能力，或通过改变市场参数来间接地影响市场供给能力。如政府通过计划、通过带倾向性的产业政策和技术政策以及区域政策来提升生产能力的政策。
在过去30多年中国经济的高速增长中，以产业政策为核心的供给管理政策曾发挥过积极作用。尤其是亚洲金融危机和2008年美国金融危机以后，政府以基础设施建设为主要任务的供给管理政策，既为中国经济长期增长奠定了良好的物质技术条件，也为拉动需求弱化危机对经济增长的负面影响发挥过重要作用。这实际上是将供给管理与需求管理有机地结合起来，一方面，大规模的基础设施投资拉动了需求，缓解了危机冲击下的总需求的不足，使中国经济仍然保持了较高的增速；另一方面，随着大规模基础设施的建成，这又为以后中国经济持续增长提供了物质技术基础。可以毫不夸张地说，这在世界经济史上创造了一个奇迹。
但是，随着中国经济进入新常态，经济增速从原来的超高速增长过渡到较高速增长，伴随中国经济与发达经济体的差距缩小，基础设施日益完善，投资在经济增长中的贡献率将逐步让位于消费。政府通过经济过程政策来干预供给的作用将减小，其推动经济增长的效应也将随之下降。如果仍然按照旧常态下的思路，供给管理政策的负面效应也将越来越大。这是因为基础设施建设的投入是当期的资源，其形成的供给能力却是未来的，规模过大的投入会加大通货膨胀压力和资产泡沫的形成，2008年危机后规模过大的刺激措施所带来的后遗症，至今尚未消除，就是一个明证。
产业政策是政府供给管理中最主要的措施，它是日本在战后经济恢复中首先创造出来的。其基本做法是比照先期发展国家的产业结构，在市场发挥作用的同时，通过政府制定产业发展目标并辅以刺激性的经济措施，以尽快地实现对发达国家的赶超。产业政策制定与实施的前提条件是，落后国家在产业结构高度上与发达国家存在落差，落后国家可以比照发达国家的产业结构，通过政府干预更迅速地实现赶超。
在经济发展的旧常态下，中国经济是典型的赶超型经济，政府通过制定赶超性的产业政策，并辅以相应的财政政策和货币政策以及其他可动用的政策支持，就能推动经济快速增长，这也是所谓的后发优势之一。进入新常态后，尽管中国经济仍具有赶超型经济的特征。但随着中国经济在结构上与发达国家的差距日益缩小，可供赶超的空间将会越来越小。政府通过产业政策来推动经济增长的作用也会随之下降，与之相应，政策的力度和方式也应随之调整。这是因为在旧常态下产业结构的可模仿度很高，政府干预经济有明确方向和目标。在新常态背景下，产业结构可模仿度下降，中国经济结构向何处去？这是一个政府很难事前完全设计出来的目标。中国是选择美国式的产业结构？还是德国式的产业结构？还是二者兼而有之？政府和经济学家说了都不算，它最终得由市场选择来决定。随之而来，利用产业政策来推动经济结构不断高度化的空间也会相应缩小。
在这种背景下，产业政策的负面效应会越来越大，其主要有：
第一，由于政府观念落后于市场选择，产业政策能有效发挥作用的是传统产业，这样产业政策的后果往往是复制和扩大传统产业，这是导致这些产业产能过剩的主要原因。当前中国突出的产能过剩问题主要集中在传统产业，就是一个明显的例证。为应对2008年金融危机，政府出台的振兴十大产业的措施，涉及的都是传统产业。如果不是这些产业借机扩张，产能过剩问题也不会像现今那么突出。
第二，即使产业政策的目标和方向是正确的，但政府却难以把握政策的力度，往往会刺激过度。这是因为新兴产业的需求究竟有多大，它最终得由市场来确定，政府很难事前把握。例如中国光伏产业、风能产业的产能过剩问题，就源于政府不可能事先规划出市场所能容纳的产能来。
第三，采用产业政策来淘汰过剩产能也存在很大问题，尽管政府可以制定出一些促进产业升级换代的技术性指标，以指导淘汰落后产能。但深入分析却不难发现，这不过是行政性手段的技术外衣。在这种场合下，指导性的经济技术指标往往发挥逆向调节的作用，落后企业为了避免被产业政策淘汰，通常会采取扩大投资，并通过技术改造和技术升级的对策来应对，以免因经济技术指标不达标而被淘汰。一旦使用产业政策来淘汰落后产能的做法常态化，政府主导下的经济结构调整，就很难避免落入扩张—过剩—淘汰—再度过剩—再淘汰的怪圈之中。这是中国几十年来产业结构调整中一再反复出现的循环，可谓应验了那句“上有政策，下有对策”的名言。相反，如果通过市场方式来调整产业结构，对策应对便会失去了活动空间。此外，依靠政策压缩过剩产能，政府出于公平原则来分配应该压缩的产能，甚至会让优势企业承担更多任务，使得不少低效率企业存活下来，形成所谓的僵尸企业。相反，依靠市场调整产能，其优胜劣汰机制会使落后企业被整体淘汰，能避免出现僵而不死的企业。
后发国家的另一个优势是，可以通过技术政策，通过模仿来较快掌握先发国家的成熟技术，进而推动经济更快地实现赶超。后发国家与先发国家技术差距越大，可供学习和模仿的技术就越多。只要模仿型的技术政策得当，后发国家就可以在较短时间内迅速缩小差距，甚至赶上先期发展的国家。随着后发国家与先发国家在技术水平上的差距缩小，这就要求后发国家将以学习为主技术政策逐步转向以创新为主的技术进步。与产业发展目标选择一样，创新性技术最终要依靠市场做出抉择和判定。随之而来，通过模仿型、赶超型的技术政策推动经济增长的空间也将越来越小。因此随着中国经济进入新常态，政府过去依据产业政策目标以给资金、给廉价土地、给税收优惠等的特惠性支持，也应逐步转向营造良好的环境，给予民营经济与国有经济同等地位普惠性政策，以激发市场的创新动力，让市场选择在技术进步中发挥决定性作用。
旧常态下中国经济超高速增长，与政府长期实施积极的需求管理政策密不可分。长期实施以扩张为基调的需求政策在推动经济快速增长的同时，也催生了经济脱实向虚的演进。这是因为扩张需求的主要渠道是信用扩张，通过金融加杠杆来实现。因此，在过去实体经济迅速壮大的同时，虚拟经济也随之生成。尤其是2008年金融危机以后，伴随以4万亿元财政投资为导向的强刺激政策实施，近年来为“保增长”“稳增长”而采取的一些措施，使虚拟经济的扩张速度明显快于实体经济的增长，中国经济逐渐步入“脱实向虚”的轨道。1996年中国M2只有7.6万亿元，金融危机前的2007年还只有为40万亿元，到2016年年末已达155万亿元。货币供应量增速明显超过GDP的增速，近年来M2的增速虽然逐渐放缓，2016年仅为11.3%，如考虑经济增速也在放缓因素，其下降速度快于M2增速的下降，以致M2／GDP的比值一直呈上升趋势。1990年代中期时，二者的比例约为1∶1，到了2017年3月末这个比值已近1∶2.1。伴随实体经济在20年中翻两番，货币量则在此基础上多翻了一番（参见表1）。因此可以说，过去中国经济超高速增长，在相当程度上由扩张型的货币政策支撑，实体经济增长与金融信贷的加杠杆密不可分。
表1 近20年来中国M2/GDP比率变化
超发的货币到哪儿去了？这是多年来经济学者热议话题，人们众说纷纭，莫衷一是，形成了多种多样的说法：经济货币化吸纳、实体经济吸收、外汇占款……这些说法都有一定道理，但有一个关键渠道似乎没有说到、没有说透，即超发的货币流入虚拟经济之中，并逐步形成了一个虚拟经济自我循环、自我增值的系统。超发货币的流通和传递机理十分复杂，但最终去处却是明了的，会通过各个渠道汇入虚拟经济之中。在人们手中尤其是在高收入人群手中，形成一大笔既无消费用途，也没有直接投资渠道的多余货币。资本的本性决定了多余货币保值增值需求，这会催生金融业畸形发展。适度的经济金融化，有助于实体经济的融资和化解风险，但过度的经济金融化，却会导致虚拟经济的野蛮生长，为所谓的金融创新提供弹药，使多余货币量逐步形成一套自我增值、循环的套利系统。中国目前金融业在GDP中的比重已经超过9%，成为世界上占比最高的国家。这对于一个尚处于工业化中期的国家来说，不能不引起高度关注。
关于这个问题，美国金融危机的教训可谓深矣。上个世纪90年代美国出现以IT技术创新为先导的新经济，新经济的形成始终伴随着美联储积极的货币政策配合，在实体经济取得很大增长业绩的同时，经济的金融化进程也在加深。到了世纪之交，当科技泡沫、网络泡沫破灭时，为提振美国经济，美联储更大规模地向市场注资，试图延续新经济的辉煌。殊不知，超发的货币激起的是华尔街金融衍生品创新的热潮，一时间金融泡沫泛起，尤其是以房地产为背景金融泡沫。当泡沫不再能继续自我衍生、自我膨胀之时，波及全球的金融危机最终酿成。
中国制度安排不同于美国，为刺激经济而超发的货币在流向、渠道和传递机理也有很大区别，但多余的货币最终流向虚拟经济却是一样的。近年来的经验表明，超发的货币流到何处，何处就泡沫泛起：在影子银行自循环体系中，以理财形式出现的各式各样中国式金融衍生品已开始泛滥，激起了股市泡沫、楼市泡沫、外汇投机等。个别商品供给稍一出现暂时短缺，投机活动便泛起，类似“蒜你狠”“姜你军”“逗你玩儿”现象便在瞬间生成。
应对泡沫中国政府有比西方国家更多手段，但这些手段大多是行政性的限制措施。它们的使用通常是按下葫芦起来瓢，仅以最近一两年市场波动为例：2015年因融资融券政策的推出，给股市投机提供了机会，大量投机资金涌入，造成股市一时的虚假繁荣。当投机资金套利后退出，又引发了股市大跌，最后是用行政命令限制国有企业抽逃资金，才稳住了市场。随之而来的是，大量多余的货币涌入楼市，造成一、二线城市房价飙升，各城市在密集出台行政性的限购措施后，才暂时抑制住这一波疯狂的房价。于是多余的货币又流向了外汇市场，迫使货币当局收紧人民币国际化步骤。如此等等，不一而足。总之，中国经济的金融化已推动形成了一套脱离实体经济的虚拟经济自我生成、自我循环系统，它伴生出巨大金融泡沫。
特别值得关注的是，这套虚拟经济的自我循环系统对实体经济伤害很大，有挤出实体经济之效应：虚拟经济的高收益导致更多资金从实体经济流往虚拟经济；引发利率居高不下，融资难、融资贵也成为一种新常态；民营经济因难以从正规借贷市场融入资金，不得不通过高利贷融资；实体经济经营环境恶化，内资外资企业逃离；虚拟经济野蛮生长的负面效应还蔓延到非经济领域，金融业的畸高预期收入，诱使最优秀的学生选择与金融相关的专业，这对未来科学和技术人才的培养和储备留下长期不利影响。
中央银行面对这种局面也并非无所作为，但迄今为止所采取措施，大多是扬汤止沸的做法。由于虚拟经济自我循环系统已经形成，它需要不断吸纳新资本才能维持和生长，故去杠杆、抑泡沫的措施往往引致钱荒。这又倒逼中央银行不得不再次放松信用，缓解了一时的钱荒，结果又进一步增加了市场中货币存量，为未来更大的泡沫生成创造了条件。如此以往，或许要引发一场危机，才能较彻底地去杠杠、去泡沫。
值得宽慰的是，近年来人们逐步意识到这一经济脱实向虚的风险在逐步增大，这是一个进步。但是要扭转经济脱实向虚进程，走向脱虚向实并非一件易事。弗里德曼曾有一句广为流传名言：通货膨胀始终是一种货币现象。不过，这只适用于几十年前经济金融化程度不高、虚拟经济尚未形成气候的时代，多余的货币最终主要影响物价。当经济金融化程度不断提高，虚拟经济已形成自我循环、自我增值的系统后，超发的货币主要流入虚拟经济系统时，这句话可能就应做如下调整：即金融泡沫的生成始终是一种货币现象。因此，抑制虚拟经济的野蛮生长最有效的措施，也是宏观调控者可以掌控的办法，是管住货币。中央银行逐步调低M2的增速，使其逐步与GDP的增速相匹配，无疑是一项可取的政策选择，如能够持之以恒地坚持下去，依靠实体经济的总量扩张来逐步消化掉以往超发的货币，就为中国经济长期稳定增长营造一个良好的宏观环境。与发达经济体经济扩张空间有限不同，尚处于工业化、城市化中期阶段的中国经济还有很大扩张空间，可以为政府行为调整和去杠杆，引导经济脱虚向实提供更为有利的条件。
[1] 哈耶克．个人主义与经济秩序[M]．北京：经济学院出版社，1989．
[2] 厉以宁，吴敬琏，等．三去一补一降：深化供给侧结构性改革[M]．北京：中信出版社，2017．
[3] 刘伟，陈彦斌．十八大以来宏观调控的六大新思路[N]．人民日报，2017-03-01．
[4] 马克思．资本论[M]．第1卷第一版序言．北京：人民出版社，1972．
[5] 沈越．中国经济学建设与中国实践[J]．学术月刊，2006（3）;新华文摘，2006（13）．
（北京师范大学经济与工商管理学院）