下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
1912年《临时约法》采责任内阁制，大总统权力受国会牵制，而实际政策由国务会议决定，大总统有关外交的命令须得外交总长副署。袁世凯于1913年10月10日就任第一任正式大总统，借故解散国民党，使国会陷于瘫痪，次年元月召集约法会议，5月1日公布实施新约法，改行总统制，外交权集于大总统之手。
1916年袁氏行帝制，改称洪宪元年，招致反对，于3月23日取消帝制，6月6日袁病逝，黎元洪继任总统，恢复《临时约法》，8月国会重开。次年张勋复辟，国会再遭解散。不久乱平，总理段祺瑞不肯恢复国会，另行选举出所谓“安福国会”，并选出徐世昌为大总统。孙中山率部分旧国会议员南下广州护法，中华民国因法统争执南北分裂。1920年直皖战争后，段祺瑞失势。1922年直奉战争后，直系控制北京政府，黎元洪再任总统，恢复《临时约法》及旧国会。次年，黎氏被迫下野，国会于10月选曹锟为总统，并制定公布《中华民国宪法》（通称《曹锟宪法》），采内阁制，国务员虽由总统任命，但向国会负责。在外交权方面，大总统可任免外交官、对外宣战，但缔结条约须经国会同意，有关外交的命令也要得外交总长副署，国会权力相当大。这部宪法因系由曹锟贿选之所谓“猪仔议员”制定，不孚众望，并未产生实际效力。
1924年第二次直奉战争，直系战败，曹锟下野，国会也遭解散。段祺瑞被推为“临时执政”，11月24日段氏就职，并公布《中华民国临时政府制》，“临时执政”拥有总统、总理及国会的权力，相当独裁。后因受各方压力，于次年12月增设国务总理，但仍直属于“临时执政”，外交权仍由段祺瑞掌握。
1926年4月段氏因内战下野，控制北京之实权人物张作霖、吴佩孚都集中注意力于军事，北京政府有一年两个月没有国家元首，也无国会，由内阁总理颜惠庆、杜锡珪、顾维钧等摄行大总统职权，即所谓“摄政内阁”，勉强支撑中央政府门面。直到1927年6月18日，张作霖就任大元帅组织军政府，成为北京政府最后一位国家元首。依据《军政府组织令》，大元帅总揽大权，任命国务员辅佐执行政务，外交权由大元帅掌握。
总而言之，北京政府的外交权，由《临时约法》、《中华民国约法》、《中华民国宪法》的条文看，国会代表民意监督行政。实际上，掌权的实力军人常不尊重法律，任意解散国会，任用私人担任国务员；国会议员也常迎合当政者，修改宪法条文。北京政府外交权的实际情况，不能仅从条文上理解，必须由历史个案的研究中归纳。袁世凯执政时期，因他本身在清末办理过外交，深知外交之重要性，执政时对外交权之把持较为直接，但对外交官也较为尊重。北京政府时期，由于列强在华利益广布，影响力既深且广，北京政府相当依赖列强之承认，而列强控制的海关“关余”更是北京政府主要财政支柱，控制北京的实力军人不敢得罪列强，必须靠外交部与列强打交道，因此外交部得以保持人事上的独立性。外交官也常以职业外交官自许，努力追求国家利益，超然于党派政争。外交官声望高，如颜惠庆、顾维钧等多次出任内阁总理，甚至暂摄国家元首。加以当时实力军人不能控制舆论，对外交部受民意支持的收回国权方针，至少在表面上不会反对，因此外交部颇具独立自主性与专业决策权力。