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清季中央政府财政枯竭，革命前夕与国际银行团签订“湖广铁路”及“东北实业开发及币制改革”两笔借款，尚未支付，清朝即已灭亡。民国肇建之后，银行团又与袁世凯政府商谈善后大借款条件，除高额利息、手续费之外，增加银行团对中国未来之所有政治性借款有优先应募权、聘用外国专家监督中国财政收支、为担保偿还借款要求整顿盐税等严苛条件。袁氏则派莫理循与其他外国银行商洽借款，试图打破国际银行团之垄断，最后因威尔逊当选美国总统，1913年初宣布退出国际银行团，并表示将率先承认中华民国，才使借款条件稍稍降低。4月订立合同，不久成立盐务稽核所，由英人丁恩（Richard Dane）担任会办。