二、举借外债

正当1913年春南北斗争因宋教仁遇刺案而剑拔弩张的时候，北洋政府与列强四国银行团善后大借款闹剧出台，使本来已充满火药味的南北局势因此变得更加紧张。

善后大借款并非专为讨伐革命党人而借，但由于借款正是南北对峙最为激烈的时候，就引起了国民党人的高度警惕。因此，国民党人对北洋政府举借外债进行了坚决的抵制。

大量举借外债是战时财政的一种重要形式。辛亥革命以后，随着地方割据势力的逐渐形成，各省不再向中央解款。中央政府权势旁落，也几乎因此没有了任何收入。这一点，无论是在孙中山的南京临时政府时期，还是在袁世凯主持下的北洋政府时期，都是一样的。

这些外债无一不涉及国家主权和帝国主义列强对中国的掠夺。因此，举债并不能从根本上使政府摆脱窘境。随着北洋政府的建立及与南京临时政府暂时并存局面的出现，外债的举借权明显具有对外代表国家主权的性质，任何未经许可的地方性借款都无疑会被认为是对中央政府权威的蔑视和挑战。因此，早在1912年2月，袁世凯就向全国发出通电，禁止以个人名义举借外债。这个通电主要是针对孙中山的南京临时政府发出的，因为随着孙中山南京临时政府的逐步稳定，原来对其进行经济封锁的各国列强也开始转变态度，愿意向其提供借款。

英、法、美、德四国对华善后大借款最初是与南京临时政府交涉的，当时的总理唐绍仪负责该项借款的磋商。四国银行团并于孙中山宣布让大总统于袁世凯后不久，提交了善后大借款的第一次垫款。按唐绍仪与四国银行团的约定，该笔借款总数为2500万镑，年息5厘，按84%实交，47年偿清，本息共计6789.3597万镑。

在四国银行团最初与唐绍仪交涉时所提出的关于善后大借款的使用条件中，主要包括：（1）要求每月开出预算，经外国顾问官审核，乃能开支。（2）要求遣散军队之用法，必须于北京成立一陆军协会，由外国武官会同商定办法，于武昌、南京各重要处所实行遣散。遣散之时，由外国武官会同监督，每一兵卒遣散之后，即发出支票一张，自往银行收款。

由此可以看出，四国银行团贷款是带有极其明显的政治意图的，其主要目的就是为了保证对中国新政权的监督和控制，并确保其对于中国贷款的垄断权。

1912年6月，为了插足中国东北，将中、日、俄控制下的中国满蒙地区纳入“门户开放，机会均等”的范围，美国全力将日、俄拉入四国银行团，参与对华6000万镑大借款。因此，这个善后大借款又具有了新的条件限制：“日、俄方面坚持其在满蒙权益的不可动摇，国际借款不得用于满蒙。”

善后大借款是北洋政府成立以后最主要的外交事件之一。和孙中山的南京临时政府一样，北洋政府成立之初也陷入了极为严重的财政窘境。袁世凯当政之后，他不但接受了清政府和南京临时政府时期危机四伏的破落财政，承袭着巨额的对外债务，而且，战后的秩序和稳定，维持军事武力必需的浩繁的军费开支，都使北洋政府初期的财政面临着巨大的困难和压力。

1912年3月北洋政府的成立，标志着北洋集团在全国统一政权的建立。但事实上，这个统一政权的实际权力行使范围却是十分有限的。

在北洋政府成立后的很长一段时间里，南方各省几乎一直都处于国民党人的控制之下，并且享有高度的“自治”。1912年3月熊希龄接手财政总长时，南京临时库储银仅有3万两，北洋方面所有的储备银事实上不足6万两。而湖南一省自1911年9月至1912年5月的半年多时间里，便“积欠应解新旧案偿款共计库平银九十二万七千余两” 。地方独立主义倾向造成了财政体制的不顺，在袁世凯势力无法达到的各省，中央无法调用地方财力。有限的财政收入被地方大量截留，进一步加剧了北洋政府的财政困难。

熊希龄在1913年度的财政报告中说，1911—1913年，中央除不得不代偿各省应摊赔各款7100万元以外，还特别协理各地之款1400余万元，代各省还地方债1300余万元。当时的中央财政支出，除铁道之款另行筹措外，每月还要负担2460余万元。而当时中央政府的收入每月却只有1000万元，这一收入的95%来自盐、关两税。但是这两税却均为外债担保，“以还长期诸利息尤苦不足，更无行政、军事之费也”。在这种情况下，中央“一无收入，惟仰外债以度岁”，地方则“又思分中央所借外债余沥以自活。循此不变，债债相引” 。

财政上的走投无路使北洋政府除了不停地大喊“厉行裁兵节饷”之类的空头口号之外，“惟以输外债，以救急需” 。

和南京临时政府一样，北洋政府同样是从一成立就不得不依靠外债以存活的政府。负责财政的熊希龄曾经公开声明：就当时财政而言，“深知决无良善之结果，故能救目前中国财政之困难者，惟有借可靠之外债” 。

大量的外债几乎全部被投入了无止境的行政支出和军费之中，不是裁撤军队，便是补发欠饷。不发欠饷就不能裁军，不能裁军就意味着将要有更多的欠饷。

北洋政府财政困难是显而易见的，从熊希龄到周学熙，每一任北洋财政总长的职责几乎主要就是借债——起初200万元、100万元，后来则几十万甚至几万都得靠借款。为了借款，政府已抵押了几乎一切可以抵押的东西，直至最后连1万元以下的小数目也借不到了。

1913年6月前后，中央各部所欠新旧内外债务已达8000万元。

与此同时，列强为了迫使中国在善后大借款的条件上让步，便趁火打劫，不失时机地开单索账，催逼到期的“庚子赔款”。

在奉命负责继续与银行团交涉善后大借款之初，熊希龄也希望能够对列强的苛刻条件有所遏制。因此，当银行团提出对借款用途的监督一节时，熊立即予以坚决驳斥，谓：“（中国）议会预算、决算之法，甚为周备，毋烦贵国银行团代庖，贵银行团亦可无庸过虑。” 但由于银行团坚持监督一节，善后大借款交涉在预支了300万元垫款后再度陷入了僵局。

财政上的困难导致北洋政府失去了与列强讨价还价的本钱。仅仅依靠外债来维持当时需耗无度的军费，显然使北洋政府面临着极大的潜在威胁。因为，一旦外债来源断绝，后果是不堪设想的。

1912年5—6月，在经过了一番唇焦舌敝的争吵之后，北洋政府财政部得到了四国银行团3000万元善后大借款中的300万元预支款，转手之间，300万元便告罄（其中先付南京120万两，皇室优待费50万两，兰州、烟台各40万两）。按照熊希龄的估计，当时7月、8月、9月、10月四个月里，中国每个月均需银1000万两，显然这笔外债对于当时的北洋政府来说，无异于杯水车薪。

由于善后大借款谈判的搁浅和六国银行团停止向北洋政府继续支付垫款，北洋政府立即陷入了新一轮的危机之中——按照唐绍仪与银行团最初的商定，银行团将在支付首笔垫款后的四个月里，每月再向中国提供1000万元的借款。此次善后大借款前后合计总额高达7500万元。

善后大借款交涉失败以及六国银行团停止继续借款之后，总统府财政委员会曾尝试另辟途径，打破六国银行团的封锁，与英国的克利浦斯公司单独达成一项1000万镑的借款。但是，与那个曾经给北洋政府带来过许多麻烦的华比银行借款案一样，这项借款终因包括英国在内的六国银行团的一致反对和阻止而不得不放弃。六国银行团的理由是，根据1900年的《辛丑条约》，用来作这笔借款抵押的中国盐税已被指定为“庚子赔款”的担保，不能移作另项抵押。

此时，北洋政府陷入了内无收入、外借无门的艰难境地。周学熙就任财长后，不得不重新回到六国银行团的谈判桌上来。自此，这桩大借款交涉案一直处于时断时续之中。双方始终讨价还价，没能达成任何协议。而列强在这桩交涉中已经摸透了中国的一个致命的要害所在：“中国人根本不想同银行团破裂，无论是袁世凯，还是北洋政府其他领导人物，完全意识到中国需要对外借款，并准备缔结借款合同，不得不同意实行外国控制和监督。”

北洋政府已经没有与列强讨价还价的任何余地和本钱。要维持政府，就必须借款；要借款，就必须接受外国银行团的勒索。

然而从1913年3月开始，善后大借款交涉一案因美国态度的改变又出现了转机。

如前所述，在唐内阁的善后大借款交涉初期，美国为了在“门户开放”的旗帜下将其势力扩张到日俄控制下的中国满蒙地区，竭力主张将日俄两国拉入四国银行团中，但后来的事实却表明，日俄在这一地区并未因此对美国作稍微的让步。由于日俄两国的一致抵制，美国根本无法达到“国际共管蒙满”的目的。因此，在新成立的六国银行团内，美、日、俄之间的矛盾日益激化。其时因为英日同盟和俄法同盟的关系，英国倾向于日本，法国袒护俄国，而四国联手，使美国极不得志于六国银行团。

1913年3月4日，美国因为没能当选为监督中国财政的“协理洋员”，而失去了在六国银行团中的支配地位。于是，一怒之下，总统威尔逊声称，在列强的六国银行团善后大借款中，日俄所坚持的“该借款不得用于满蒙地区一条有干涉中国内政之嫌”，遂以“不干涉中国内政主权”作为冠冕堂皇的理由，宣布美国退出六国银行团。

事实上，美国根本不会因维护中国的主权而退出争夺中国的舞台。在退出六国银行团的同时，威尔逊决定另行组织一个新的银行团，以对抗这个因美国退出而形成的五国银行团，并扬言：“在新的银行团未组成之前，美国将鼓励国内银行向中国便宜投资。”

美国人的背盟使原六国银行团一致讹诈中国的秩序被打乱了。同时，威尔逊总统的宣言也极大地震动了五国银行团。他们既奈何不了财大气粗的美国，更不愿让善后大借款这笔对于中国的巨额投资功败垂成，于是便又主动重新打破僵局，原先的借款条件也作了相应的降低调整。

让步后的善后大借款的条件依然是苛刻的。但对于袁世凯来说，这次美国的“搅局”无论如何是其突破列强银行团要挟的唯一机会。

1913年4月26日，北洋政府内阁总理赵秉钧偕同外交总长陆徵祥、财政总长周学熙，与在汇丰银行北京总部专门等候着的五国银行团的代表们签订了善后大借款合同。借款总额2500万英镑，借期47年，利息5厘，故该借款又被称为“1913善后5厘借款”。

按照当时合同约定：这笔借款的用途是由银行团指定的，五国银行团指派外国顾问和会计监督中国财政开支。其中包括：

（1）清还中国政府业已到期的应还各款；

（2）各国因中国革命所受的“损害”之赔款200万镑；

（3）赎回各省政府所欠五国银行团旧债计287万镑；

（4）预备裁遣各省军队费用300万镑；

（5）1913年4月至9月间中央政府行政费及公事费550万镑；

（6）全国盐务整顿费200余万镑。

将这六项用途归结起来，其实无非是借新债还旧债，偿付赔款和军政费开支。

按照上面的限定，这笔总共2500万镑的借款，按九折出售，八四折实收，就只剩下2100万镑了，再扣除上述赔款、借款和垫款以及盐务整顿税计1270万镑，北洋政府到手的只能有820万镑，在扣除各项开支后，剩下可以作行政费的只有300万镑。为了这820万镑，中国将在47年内连本带利偿付6785万镑。这里还没有算入由于银元比价下跌以及由于善后大借款债券可以在原发行国以外兑款所致的汇兑损失。

借款签字前夕，国民党人在汇丰银行的各地分行运动，表达对善后大借款的反对。孙中山和胡汉民分别在上海和香港的汇丰银行动员阻止借款，并称“袁总统必不能再举为总统，请于袁总统内万不借款”、“大借款未经国会通过，政府之借款实系违法举动，请贵银行注意”云云。但是，孙、胡的要求遭到了汇丰银行的拒绝。银行团一致同意：“中国南北意见日深，国会议长始终未能选出，中国前途非袁总统不能维持，政府力量不得不力求增加。”

国民党人虽然对于这桩未经国会审议而成立的善后大借款进行了猛烈的抨击，但丝毫不能扭转时局。

善后大借款于4月26日签订。消息一出，孙中山、黄兴即严正声明：中国人民不承认非法借款。黄兴立即致电国民党北京本部，谓“大借款如成立，袁氏势力益形雄厚，未易与之亢角。现闻大借款有不日成立消息，请本部诸公，力行设法反对，以免本党之失败”。

4月27日凌晨3点，国民党议员王正廷、马君武、周钰等人相继赶往北京汇丰银行总行，企图为阻止这笔借款作最后的努力，但被驱赶。而在同时，国务总理赵秉钧率财政总长周学熙及外交总长陆徵祥等人，已在银行内完成签字，从后门离开了汇丰银行。

在善后大借款成立的第二天，北京的国会和南方的国民党人，同时向北洋政府提出质问。在4月29日通过的《反对大借款案》中，临时参议院声明：善后大借款属于“违法签约借款案件”，其“议决之大借款合同，未经临时参议院议决，认为违法，当然无效” 。其他国民党人，从孙中山、黄兴到胡汉民、李烈钧、柏文蔚等地方实力派，也都纷纷发表通电，对袁世凯进行了严厉的谴责，要求其立即取缔合同，停止借款，并呼吁全国人民设法挽救危机。

得到列强支持的袁世凯在善后大借款成立之后更是有恃无恐。在国民党人接二连三措辞严厉的通电中，他看出已经没有任何希望在善后大借款的问题上与国民党人取得一致了。于是，在北洋军人的推动下，袁世凯逐步增强了与国民党人决裂的决心，他在宋教仁案和大借款问题上的态度也逐步强硬。

5月5日，参众两院以229票对77票的优势，拒绝通过总统府提交的《善后大借款案》，并将咨文退交袁世凯。在接到这封被退回的咨文后，袁世凯当即表示：“此次合同签字，在势无可取消，倘国会能谅苦衷，实为国家之幸。否则，惟有向国民代表引咎自谢，以明责任。” 与此同时，袁氏对于革命党人要求严惩暗杀宋教仁之凶犯和取消借款的呼声，斥之为“有意破坏，煽动讹言，逞少数人权利之私图” 。

同一日，奉命答复关于借款案质问的代总理段祺瑞出席了国会会议。段祺瑞在急不可耐地听了几位议员的发言后，便以“木已成舟，毋庸再议”作答，然后在大批武装士兵的簇拥下，离开了国会。

4月30日晚，袁世凯在其办公处中南海海晏堂召集了一次北洋核心人物会议，再次讨论了各省反对借款和宋教仁案的最后解决问题。此次会议防卫甚严，内容也十分机密，在会上，北洋内部达成了消灭国民党的一致意见。

5月3日，北洋政府连发了三道通电，不仅就宋案和借款两项问题进行辩护，还捏造了关于革命党人将要“二次革命”的谣言，公开对南京国民党人进行诋毁和攻击。与军事恐吓同时进行的是舆论上的严厉控制。5月6日，北洋政府批准了京师警察厅提交的关于对各地报纸进行检查的呈文。袁世凯的这一系列活动都表明了他不惜一切与南方革命党人决裂的态度。 CD3yKBEa0i61f3eHK3mMy1YPDbRRp9c+N5jMZITaNjCnsGxPORn3oTXSAcACw0g8