一、内阁的更迭

唐绍仪被免职的第二天，袁世凯提名陆徵祥重新组阁，并于1912年6月27日得到通过。

陆徵祥（1871—1949），字子欣，一作子兴，上海人。他早年毕业于广东方言馆和同文馆，精通英、法、俄、德各种语言，曾担任中国驻荷兰、俄国的公使。陆徵祥是中国近代著名的天主教人士，由于久居国外，在国外建立了比较良好的关系网。从国内政治来看，他既不属于北洋系，也不属于同盟会或其他任何党派，因此自诩“超然”。所以他是作为无党无派的“超然内阁”的代表被袁世凯选中并提名为内阁总理的。

7月17日，新任国务总理陆徵祥第一次出席参议院会议，发表就职演说，并向参议院提交了内阁名单。除原内务总长赵秉钧、陆军总长段祺瑞、海军总长刘冠雄这北洋系三位总长仍旧续任，外交总长由陆徵祥兼署外，其余阁员为：

财政总长：周自齐

司法总长：章宗祥

教育总长：孙毓筠

农林总长：王人文

工商总长：沈秉垄

交通总长：胡惟德

出人意料的是，由于同盟会和统一共和党的反对，在7月19日的参议院表决会议上，陆徵祥提出的六位新增阁员被全部否决。

实际上，这次提名是在袁世凯的主导下发起的。在新提名阁员中，原先对于“超然内阁”鼓噪最卖力的统一共和党人并没有得到任何位置，因此统一共和党人转而与同盟会合作。而同盟会方面，是想利用统一共和党与袁世凯在陆徵祥组阁问题上的分歧，与其联盟合作，实现完全政党内阁的政治目标。

应该说，同盟会的这个策略，无论是对于袁世凯还是对于当时的共和党来说，都是具有一定威胁的。因为，当时在临时参议院的130个席位中，同盟会与共和党各占40余席，统一共和党得占25席，倘同盟会与统一共和党结盟，那么，曾经在临时参议院中一度操纵参议院、凌驾于同盟会之上的共和党人的地位也就岌岌可危了。

同盟会和统一共和党在临时参议院中所形成的逐步联合的趋势引起了袁世凯的极大震动和反弹。除了指使共和党对两党进行舆论攻击和横加指责之外，北洋军警两界再一次被发动起来，向参议院中的同盟会和统一共和党议员发出了严厉的恫吓。

7月24日，103位参议院议员各收到了署名为“健公十人团”的恐吓信，内称参议员“若不牺牲党见者，将以炸弹从事”。一封未署名的威吓传单称：“但能取吴（景濂）、谷（钟秀）二人头颅者，赏洋一万元。”另一个致参议院的匿名电话称：“军警异常激烈，请贵院注意。” 除了匿名恐吓信，当时国内还有不少报纸也开始附和攻击参议院。在渐渐形成的各派系一边倒形势下，一些原在参议院中势力弱小的政党也开始见风使舵，纷纷为袁世凯摇旗呐喊。7月23日，原革命元勋，时为统一党领袖、国学大师的章太炎亲自致函黎元洪，请其出面与各都督协商，请大总统“便宜行事，勿庸拘牵约法，而待危亡” 。

7月25日，北京军警两界召开军警特别大会，向临时参议院致函诘责，“请其于第二次提出国务员需同意” 。25日，北京军警会议公所再次举行会议：“请总统劝告参议院勿持私见，否则将解散参议院。”

在军警两界的支持下，袁世凯对于参议院的态度逐步强硬起来。7月25日，改动后的内阁阁员名单再一次被提出时，总统府一方同时传出消息：“此次提出阁员，尽可不通过，好在能做阁员者甚多；再不通过，政府又再提；又再不通过，政府又再提，只要议会本身能站得住。”

这是民国以来最为严重的一次军人干政事件。袁世凯将修改后的阁员名单再度向参议院提出请求表决。在来自军警方面的强大压力下，7月26日的第二轮投票表决中，除工商总长蒋作宾一人被象征性地作了更动之外，其他六部阁员都顺利通过。他们是：

财政总长：周学熙

司法总长：许世英

教育总长：范源濂

农林总长：陈振先

交通总长：朱启钤

工商总长：刘揆一（原为同盟党员，任职后脱党）

7月27日，陆徵祥发表施政演讲，29日，陆徵祥再次莅临参议院发表施政报告，并正式组阁。自6月27日唐绍仪辞去国务总理一职后，北洋政府持续一个多月的无政府状态终于结束。

陆徵祥第二次组阁“顺利”完成。在民初政坛上，陆徵祥一直自诩“超然”，此次组阁，却被卷入激烈政争的漩涡，由此引发了他的引退之心。7月27日，陆徵祥刚刚上任，参议院议员、同盟会会员刘彦及统一共和党党员谷钟秀便联名提出了对新总理的“失职”弹劾，咨请大总统免去陆的国务总理一职。

虽然此次弹劾因出席议员不足《临时约法》规定的四分之三而未能开议，但却再一次使陆徵祥萌生了知难而退的念头。自此之后，陆便称病住院不理政事，陆内阁完全处于瘫痪状态。

袁世凯遂以内务总长赵秉钧代理内阁总理。及至8月下旬，黎元洪与袁世凯相勾结，以非法手段谋杀了张振武、方维，参议院借此向政府提出弹劾，国务总理陆徵祥亦在被弹劾之列，陆于是正式提出辞职，于9月22日被批准。从7月27日陆徵祥到阁发表施政演说，并于组阁后称病入院，到8月20日赵秉钧以代理总理的身份走马上任，折腾得惊天动地的陆徵祥“超然内阁”总共才存在二十多天。其实陆徵祥本人一天也没有正式到阁视事。

陆徵祥正式辞职当日，袁世凯向临时参议院提议赵秉钧为内阁代理总理。黄兴为争取政党内阁早日成立，于是尽力疏通，这项任命得以顺利通过。

9月25日，由总统府秘书厅发表通电，承大总统命令，宣布了经孙中山、袁世凯和黄兴讨论决定的《内政大纲》八条，其基本内容除兴办实业、振兴民生之外，着重强调了在中央集权基础上的国家统一：

（一）立国取统一制度；

（二）主持善恶之真正公道，以正民俗；

（三）暂时收缩武备，先储备海陆人才；

（四）开放门户，输入外资，兴办铁路矿山，建置钢铁工厂，以厚民生；

（五）提供、资助国民实业，先着手农林工商；

（六）军事、外交、财政、司法、交通皆取中央集权主义，其余斟酌，视情况兼采地方分权主义；

（七）迅速整理财政；

（八）竭力调和党见，维持秩序，为永久之根本。

该通电征得了远在湖北的黎元洪的同意，黎表示签署。因此，这个“八大政纲”又被称为孙、黄、黎、袁“四巨头宣言”。

“四巨头宣言”发表前两日，根据黄兴的提议，袁世凯向临时参议院提出改赵秉钧代理国务总理为正式国务总理，并顺利获得通过。而同时期的阁员均为陆徵祥内阁时期的原班人马。为了促进原同盟会成员和北洋系官僚的合作，黄兴征得了国民党总部的同意，提出了一个“化男为女，化旧为新”的策略，即动员包括赵秉钧在内本届所有的国务员一齐加入国民党，以实现“政党内阁”的初衷。

在袁世凯的授意下，赵秉钧内阁中，除周学熙、范源濂和海、陆军总长外，包括赵秉钧在内的其余阁员均加入了国民党——在赵内阁成立后，袁世凯即声称：“赵秉钧是国民党员，国民党所主张的政党内阁已经实现了。”

“四巨头宣言”和赵秉钧“政党内阁”的成立，是民国建立后第一次孙、袁合作的成果，它表现了革命党人与袁世凯的“精诚结合”，也极大地消弭了革命党人对于袁世凯、黎元洪激烈的敌对情绪。就当时而言，这种南北气氛的调和有力地象征着全国的统一，也奠定了袁世凯的总统政治地位。

当然，这一切只不过都是表面文章。

次年3月，发生了震惊朝野的国民党领袖宋教仁被刺案，国务总理赵秉钧被牵扯在内，无法继续任职。袁世凯批准他辞职，以陆军总长段祺瑞代理国务总理。

1913年8月下旬，熊希龄受命为国务总理，即开始着手组阁工作。熊走马伊始，曾提出过一个雄心勃勃的“第一流人才内阁”的口号，鼓吹新内阁将“网罗全国人才，以一新耳目”。但袁世凯于9月11日提交给熊希龄的内阁阁员名单却使抱有“一流人才内阁”想法的人大失所望。原来，尚在熊赴京组阁之前，袁世凯对于本届内阁的财政、陆军、外交、内政、交通诸部的人选，早已有了安排，留给熊希龄的只是教育、司法、农商这三个“闲槽”。当时的进步党势力已远不足以与袁世凯抗衡，熊希龄的“一流人才内阁”就这样在袁世凯的指定下产生了。它的组成是：

总理（兼财政总长）：熊希龄

陆军总长：段祺瑞

海军总长：刘冠雄

内务总长：朱启钤

外交总长：孙宝琦

交通总长：周自齐

司法总长：梁启超

教育总长：汪大燮

农商总长：张謇

在这个内阁中，除熊希龄本人及教育、司法、农商三总长外，其余均非进步党人，而数人中实能与熊希龄合作的只有梁启超一人。就人员构成上看，熊希龄的“一流人才内阁”基本上和唐绍仪的“混合内阁”同出一辙。 DKptcyHRg7bhydCO6saH3yRgpjV4r8xstWaRHANdPxvR4CBTEcroe7xUIPbV7gKv