南海文库：南沙群岛油气资源共同开发法律研究最新章节_陈嘉赫著

第二节
南沙群岛海域共同开发区油气资源开采模式选择

一、概述

南沙群岛争议海域涉及六国七方，在不同的区块，争议的国家（地区）也是不同的，为了更好地开发南海油气资源，应根据争议主体的不同，分层次、分阶段，按照先易后难，循序渐进的方式与周边争议国家签订双边条约，如我国可以与菲律宾在礼乐滩、与越南在万安滩、与印度尼西亚在纳土纳海域签订双边共同开发协定，待时机成熟后，可以就多国争议的海域签订多边协定。

但应注意的是，不论是双边协定还是多边协定，都只是一种临时性安排，是为了共赢的需要，不意味着我国默示承认已放弃对南海的主权，如前所述，我国不论从历史还是国际法的角度，都对南沙群岛享有无可争议的主权。除此之外，我国为了开发南海油气资源的需要，授予外国投资者以特权，应遵守我国制定的《中国对外合作开采海洋石油资源条例》。

我国台湾也是该海域争议一方，但台湾是我国领土不可分割的一部分，在海洋划界及有关共同开发安排中，我国台湾和祖国大陆应作为一个整体来加以考虑。在涉及国家主权的问题上，两岸中国人应并肩携手，维护祖国的利益。

二、南沙群岛海域共同开发区油气资源开采模式选择

1.中国和外国投资者之间

根据上面所述，我国不论从历史还是国际法的角度都对南沙群岛享有无可争辩的主权，对其海域油气资源享有专属管辖权。因此，在同外国投资者合作开采此海域的油气资源时应适用《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》（以下简称条例）。

首先，中国对南沙群岛海域油气资源享有永久主权是国际合作开采的前提。

国家对其自然资源的永久主权是国家主权原则在国际投资领域中的体现。这一原则的确立，有助于彻底改变残留的殖民时代不平等的国际投资关系，从而使国际投资成为国际经济合作的重要形式。其内容包括：不管外国人通过什么方式取得在一定时间内一定区域的勘探、开发和生产权，都不意味着取得所有权。对于自然资源所有权、管辖权和统治权永久属于资源国政府和人民，外国人参加开采自然资源并获得一定收益，资源国有权按照本国经济发展的需要，规定勘探、开发和生产的条件和区域，资源国有权自主地制定有关勘探、开发和分配资源的立法；有权制定批准、限制和禁止外国人勘探和开采自然资源的法规，有关个人必须遵守。

《条例》第2条规定：“中华人民共和国的内海、领海、大陆架以及其他属于中华人民共和国海洋资源管辖海域的石油资源，都属于中华人民共和国国家所有。”第3条规定：“中国政府依法保护参与合作开采海洋石油资源的外国企业的投资、应得利润和其他合法权益，依法保护外国企业的合作开采活动。在本条例范围内，合作开采海洋石油资源的一切活动，都应当遵守中华人民共和国的法律、法令和国家的有关规定；参与实施石油作业的企业和个人，都应当受中国法律的约束，接受中国政府有关主管部门的检查、监督。”第5条规定：“国务院指定的部门依据国家确定的合作海区、面积，决定合作方式，划分合作区块；依据国家长期经济计划制定同外国企业合作开采海洋石油资源的规划；制定对外合作开采海洋石油资源的业务政策和审批海上油（气）田的总体开发方案。”

其次，南沙群岛海域对外合作开采油气资源。

所谓合作开采，是指资源国一方（通常授权给国家石油公司）与外国合作者在尊重国家主权、平等互利原则的基础上签订合同，在资源国指定的开发区，在一定的年限内，进行勘探、开采自然资源，并进行共同生产，按约定比例承担风险、分享利润。发展中国家要发展本国经济，除了依靠本国自身的力量以外，利用外资、引进先进技术，也是取得经济迅速增长的一个主要条件，特别是油气资源开发，是投资最多、风险最大的工业活动，恰当地利用外资，引进先进技术，可以加速资源的开发利用。

依据《条例》的规定，石油合同一方中国海洋石油总公司是具有法人资格的国家公司，享有在对外合作海区内进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权。其他任何公司、企业或经济组织均无权与外国企业合作开采海洋石油资源。石油合同另一方外国企业负责勘探作业，并承担全部勘探风险；发现商业性油（气）田后，由外国合同者同中国海洋石油总公司双方投资合作开发，外国合同者并应负责开发作业和生产作业；中国海洋石油总公司按照石油合同规定在条件具备的情况下接替生产作业；外国合同者可以按照石油合同规定，从生产的石油中回收其投资和费用，并取得报酬。当外国合作者的投资按规定得到补偿后，为开采石油而设置的全部资产的所有权属于中国海洋石油总公司，但是，如果生产作业并未结束，外国合作者依据合同规定仍可以使用这些资产。

从上，不难看出，我国对外合作开采油气资源采取的是复合型合同模式，即集风险服务合同、产品分成合同、合作经营合同于一体。表现为：在勘探阶段，是由外国合同者承担费用和风险，因而具有风险合同的特点；在发现商业性油田后的开采和生产阶段，由双方投资合作开发，并以原油偿还投资与费用，取得报酬，因而具有合作经营、产品分成合同的特点。其较好地处理了资源国政府和合同者之间油气勘探开发与生产过程中的风险、控制和利润分成关系。可使我国在不承担风险或少担风险的情况下，取得加速海洋石油开发的最大效益。

2.中国与周边争议国家之间

南海素有“亚洲地中海”之称，有着丰富的油气资源，最新勘查资料表明，南沙海域石油和天然气储量高达630亿吨。它也是沟通太平洋和印度洋的交通要冲，战略地位极为重要。目前，除我国大陆控制的若干岛礁和我国台湾控制的太平岛外，其他45个岛礁分别被越南、菲律宾、马来西亚侵占，其中越南的野心最大，声称对南沙群岛拥有全部的“主权”。据统计，越南侵占岛礁28个，进入我南海断续线内100余万平方公里，完成了对这些岛礁的军事控制部署，并加紧对这一海域油气资源的勘探开发。菲律宾占据8个岛礁，进入我南海断续线内41万平方公里，将3个岛礁建成陆军基地。马来西亚侵占9个岛礁（3个实际占领，另6个树立了“主权碑”），进入我南海断续线内27万平方公里，其出口石油的70%来自我南沙海域。文莱声称对路易莎（即我南通礁）拥有主权，并分割南沙海域3000多平方公里。此外，印度尼西亚虽没有侵占我南沙岛礁，但其以纳土纳群岛为基础，主张的大陆架和专属经济区已部分进入我南海断续线，入侵面积达3万多平方公里，并在争议海域签发石油合同。由上述可见，周边各国在南沙问题上的利益冲突是极其尖锐的。但是我们应当看到，与其说周边国家是为了争夺主权，不如说是为了争夺海洋石油资源。在这种情况下，我国政府提出了务实的理念，即“搁置争议，共同开发”。其为调整邻国间利益关系提供了临时性方法，是解决国际重叠海域石油资源开发、缓解国家间边界争端的一种切实可行的、具有健全国际法制度和理论双重意义的功能性制度。

由于南沙群岛海域涉及的争议国（不包括我国台湾）较多，要想在较短的时间内达成多边协定难度较大，因此，应按照先易后难、循序渐进的方式，可先和某一争议国签订双边协定，待时机成熟后，再签订多边协定。如前所述，不论是双边协定抑或多边协定，都是一种临时性安排，和国家主权之间没有必然的联系，更不能想当然地认为是对主权的一种放弃。

我们以为，我国和周边争议国家就共同开发区油气资源开采模式可采取当今较流行的产品分成合同。主要从以下几点给予考虑：

首先，周边几个争议国家中大部分采取的是产品分成合同（除泰国和文莱），如印度尼西亚、马来西亚、菲律宾等。它们在其国内法中都较为明确地规定了该合同的运作方式，而我国《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》虽然从其内容上看属于复合型合同，但本质上仍是产品分成合同。虽然不同国家的产品分成合同内容上有所差异，但核心包括三个基本内容：即成本费如何回收；石油国政府和承包石油公司如何就“利润油”进行分成；实行什么样的所得税。因此，和其他国际通行的几种模式相比，这种模式更易使它们达成一致。

其次，该合同是由外国企业一方投资进行勘探，负责勘探作业，并承担全部勘探风险，所有产量分成合同区的经营管理权均归国家石油公司所有，外国石油公司只是协助国家石油公司从事油气开采工作。和风险服务合同相比，它的最大特点是外国石油公司和国家石油公司共同“瓜分”利润油（各国比例有所不同），而风险服务合同中，外国投资者获得的只是报酬。因此其较好地处理了资源国政府和合同者之间针对油气勘探开发与生产过程中的风险、控制和利润分成关系。石油国既可以得到产品分成又可以征收所得税，外国合同者也有机会获得原油。综上，对争议当事国双方来说，采取这种模式是一种双赢，而外国投资者也乐意到此进行开采，所以最终定会使我国当时创设的共同开发所要达到的目标成为现实。

最后，国际实践中，自印度尼西亚首次使用产品分成合同以来，现在很多国家如埃及、马来西亚、菲律宾、利比亚等都实行了产品分成的办法。比较成功的有“泰马共同开发案”，《泰马谅解备忘录》决定建立一个“马泰联合管理署”代表两国政府承担勘探和开发区内海床和底土内的非生物资源的全部权利和责任，联合管理署的建立、费用的承担和利益的分享，均采取对等、均分的原则；和外国投资者签订的合同全部采用的是产品分成的形式。在“澳—印共同开发案”中，争议区被划分为A、B、C三块，只有A区才是真正意义上的共同开发区，在此区域内，石油资源的勘探和开采的权利和责任应由部长委员会和联合管理局按照本条约来行使履行，并分别规定了部长委员会和联合管理局的权限。这些成功的案例对我国和周边争议国家就如何共同开发油气资源起着重大的借鉴意义。

由于共同开发区是两个主权国家都认为其对争议海域享有主权，所以为了更好地运营这片海域，有必要建立管理局来对其进行管理。在“英国国际法和比较法研究院”有关共同开发的《示范协定》中，设计了以下三种“开发当局” ：

（1）“并行开发当局”，是指当事国根据本协定被授权就任一开发区域和它所选择的申请人订立开发合同，根据要求，该申请人反过来应与在同一开发区域行使同样权力的另一当事国的承包商订立联合经营协议。

在国际实践中，采取此模式的有1974年的日韩协定。该模式的特点在于，联合委员会的作用通常只是为两国代表提供会见、磋商的一种机制和场所，协调两国在共同开发区的利益冲突，本身不对勘探、开采石油资源享有权利和承担责任。当事国双方均可留权在手，不必将开发管理权特别是签订开发合同的权利让渡给对方或任何超国家的机构；但如果双方当事国的石油开发法律制度、政策或实际做法有较大的差别，共同开发协定未有统一化规定，而有关联合委员会的协调机制又较差的情况下，当事国双方所授权的合同者之间进行合作可能会有困难或纠纷。

（2）“联合开发当局”，是指当事国根据本协定被授权就任一开发区域与它所选择的申请人以及另一当事国指定的共同承包商订立开发合同，此二人还应各与另一当事国订立一类似的开发合同。此模式下，合同者一方面必须同时接受当事国双方不同的法律制度的约束，另一方面又必须与当事国所指定的另一合同者进行合作，难度较大。

（3）“独任开发当局”，是指联合委员会根据本协定被授权就任何开发区域订立开发合同。第三种模式的特点是超国家性，是三种模式中最复杂和最制度化的，它要求更高水平的合作，因而对国家自治权的挑战也就更大。该种模式下，利益国通过协议建立一个具有法人资格的国际联合机构或委员会，成员由双方等额的代表组成，赋予其许可权和建章立制权，并由其代表协议双方全面管理指定区域的资源开发。虽然第一种模式中也有类似的管理机构，但仅仅是充当联系和咨询的角色。

就上面三种模式来说，我们认为，在南沙群岛海域争议国双方采取联合管理委员会这种模式更具有可操作性。和其他两种管理模式相比，联合管理委员会是由争议国双方通过协定的方式赋予其在这片海域特殊的地位和权力，它是一个独立的法人，代表双方对这片海域油气资源享有权利和承担义务，而争议国双方在这片海域的主权权力被暂时让渡，即联合管理委员会拥有共同开发区的全部管理权，包括直接与投资者签订开发合同的权力。在这里，只有一种法律制度和统一的税收机制，这种设置不仅有利于维护争议国双方的主权利益，并且当与外国投资者就油气资源的开采出现纠纷时，还有利于及时有效的解决，既保障了资源国双方的经济利益，从某种意义上说，还有利于提高外国投资者的积极性。

具体设计如下：

（1）从地位上看，联合管理委员会是一个独立的法人机构，在争议国双方国内都具有法人资格。

（2）从组织机构看，由于联合管理委员会是由双方赋予其在共同开发区享有特殊的地位和权力，因此为了能有效地代表争议国双方的权益，应采取公平合理的原则。我以为，联合管理委员会由双方当事国派相同数目的代表组成；作出某项决定时，为了使当事国双方的利益均得以保证，联合管理委员会应以一致同意通过。

（3）从职权看，分为内部职权和外部职权。

① 内部职权

为了实现联合管理委员会的经营目标并最终实现争议国双方利益的最大化，有必要对联合管理委员会内部机制进行细化，将其分割为部长理事会和联合经营署两部分。只有这样，才能不断发挥联合管理委员会管理运营与监督控制职能，促使其良性运转。

首先，部长理事会。部长理事会是指依法由争议国双方各自选派的，代表国家并行使经营决策权的常设机关。双方指定的部长人数必须相同，有如下特点：部长是由争议国双方指定产生，对国家负责，执行国家的决议；部长理事会是联合管理委员会法定的常设机关，自联合管理委员会成立之日一直存在。虽它的成员可依法随时更换，但部长理事会本身作为一个组织始终存在，不能更换和撤销；部长理事会是联合管理委员会对外代表机关，其活动具有对外效力；部长理事会是联合管理委员会的经营决策机关。部长理事会执行双方政府决议，负责联合管理委员会的经营决策，它有自己独立的职权，在共同开发区法律的范围内行使经营决策权。

其职权主要表现在：向双边政府报告工作、执行双边政府的决议；决定联合管理委员会的经营计划和投资方案，如批准联合管理局提出拟与公司订立的产品分成合同，批准终止联合经营署与公司所订立的产品分成合同等；制订联合管理委员会年度财务预算方案、决算方案；制订联合管理委员会的利润分配方案和弥补亏损方案；决定联合管理委员会的基本管理制度，如根据本身所作决定或联合经营署的建议，以不与本协定目的相悖的方式修改石油开采法规，以促进南沙群岛海域共同开发区的石油作业。

其次，联合经营署。联合经营署是指由争议国双方决定并负责组织日常经营管理活动的常设业务执行机关。其从属于部长理事会，对部长理事会负责。

为了使联合管理委员会能有效率地持续运营，在共同开发区法律中予以规定其职权是非常必要的。它有利于明确岗位职责并促进提高运营效率，减少联合管理委员会的对外交易关系上的不确定性，降低代理权识别成本与风险。因此其被赋予“为行使权力和完成其职能所必需的、符合两国缔约国法律的法律能力”，特别是，联合经营署具有“订立合同、取得和处理动产和不动产”的能力。

具体来说，主要包括：执行部长理事会的经营计划；日常业务管理职能，如对已批准的产品分成合同的某些条款进行修改；对外签订合同职能，如经部长理事会批准后，可以与石油公司订立产品分成合同；监督该公司的经营活动，在承包人不能遵守产品分成合同的条款、条件时，可向部长理事会建议终止合同等；组织实施共同开发区年度经营计划和投资方案；制定联合管理委员会的具体规章。

② 外部职权

其主要是指联合管理委员会与外国投资者就南沙群岛海域共同开发区油气资源开采中各自享有的权利和所承担的义务，即产品分成合同所规定的权利义务内容。

根据国际通行做法，合作开采油气资源活动分为勘探、开发和生产三期，合作期限一般不超过30年。在不同的每一期，联合管理委员会和外国合同者分别享有不同的权利并承担不同的责任。

首先，在勘探期的权利和责任。第一，外国投资者承担所有有关勘探的风险和提供勘探所需的全部资金，并须完成最低限度的勘探工作计划。第二，由于外国投资者是在主权国家争议区域进行勘探，考虑双方国家的利益期限不应太长，但另一方面也必须给投资者以合理的时间，使他们能顺利地找到石油。以合同区的面积大小为标准，一般为5~7年。第三，在每一次勘探或勘探转为开采时，投资者必须将勘探区的一部分退还资源国。争议国双方可根据区块面积、勘探年限等标准通过协定协商决定如何行使撤销权。第四，若外国投资者在勘探完一个阶段后，认为继续勘探没有前途，可以终止合同以减少勘探费用的损失。在勘探期限届满后，若仍未发现商业性油田，合同自动终止。

其次，在勘探期届满前或届满时发现商业性油气，石油经营进入开发期。第一，由联合经营署和外国投资者签订开发合同，开发费用由联合管理委员会和外国投资者按合同约定比例分担。第二，合同生效之日起，投资者在共同开发区内的所有设备或购买的设备归联合管理委员会所有，但在合同期限内，投资者免费单独使用作业所需的设备与财产，联合管理委员会在不妨碍作业的情况下，也可使用。第三，外国投资者尽量优先录用争议国双方的公民为其开采。

最后，生产期的成本油、利润油问题。外国投资者按产品分成合同规定，从生产的石油中回收其投资和费用，并取得报酬。第一，不同国家在成本回收的百分比上有所不同，一般在20%~40%之间，也就是说，若约定的比例不足以清偿投资者的成本，也仍然执行该约定。第二，年产量减去成本油，剩下的为利润油，由外国投资者和联合管理委员会按一定比例进行分配。在南沙群岛海域共同开发区内，争议国双方可通过制定专门法规规定成本油的回收比例和利润油的分配比例，由联合经营署制定标准合同。

如上所述，联合管理委员会是一个超国家的具有独立地位的法人机构，因此，其可以就共同开发区的油气资源开采进行公开招标，某一外国投资者中标后，由其签发开采许可证，与其签订产品分成合同，外国投资者无需和争议国双方直接联系，这也是其不同于仅充当咨询和联系角色的联合委员会的关键所在。

（4）从债务承担、管理费用和利润分享看，由于争议国双方都认为其对该区域享有主权，为了共同开发的目的得以实现，在债务承担、管理费用和利润分享上采取均摊和均分的方式比较可行。

3.中国大陆和中国台湾之间

不论从历史上还是法理上看，台湾自古都是中国领土不可分割的一部分，大陆和台湾同属一个中国，因此，在有关共同开发安排中，我国台湾应和大陆作为一个整体加以考虑，两岸人民应共同携手维护祖国的利益。就南沙群岛海域而言，由于联合管理委员会是一个超国家的独立法人机构，是争议国双方在此海域的主权让渡，大陆和台湾之间不应采取此开采模式。

我们以为，为了避免一些政治上的敏感问题并充分有效利用此海域的油气资源，应由民间谈判先行，由台湾“中国石油公司”以非政府主体的身份与中国海洋石油公司签订合约，双方共同组建一个合资公司。

根据合资公司的性质及公司章程，可建立共同开发委员会，其性质仅具有咨询和建议作用，其成员由双方公司共同选任，并由其中一家公司的成员担任共同开发区委员会主任，下一年轮换；双方共同出资（出资比例可由双方约定），对勘探期的风险和全部费用由双方按投资比例承担；约定勘探期限，双方在勘探期内未发现商业性石油，可约定延长勘探期。在勘探阶段期满后，如果认为有勘探和开发价值，可进行深一步合作。在开发阶段，开发费用由双方按投资比例承担；所产出的油气量除去双方投资成本后，由双方按投资比例分享收益。