共同开发作为一种解决海域划界争端而被广泛采用的临时性办法,其成功运作有赖于以下几个条件。首先,该区域内必须存在一股正面的合作氛围,包括公共机构和公民社会间的互信,这样共同开发方能更受各国国内人民支持,不会因受到国内压力或反对而停摆。其次,争议各方必须认识到通过合作所获得的利益超过所付出的成本,这样收益和成本分为两个层面,一方面是直接从海洋资源有效利用与开发中所得的利润(即有形的财富积累),另一方面则是促进国家间关系的发展和地区局势的稳定,并还可能扩及其他项目的合作,不再仅限于油气资源的共同开发。第三,共同开发这种机制应被所有当事国认为具有公平性,相关收益与成本的分配机制和标准不会让各方感到参与共同开发会不利或损害自身利益,虽然各方的主张不可能被完全满足也难免会存在利益冲突,但可以通过将各国的冲突之处结合起来从中做出妥善地协调,缓和各国利益相抵触之处,透过协商与谈判取得最和谐的平衡点。此外,除了关于共同开发本身的讨论之外,该地区的其他重大事件也能加快各方合作的步伐,强化其政治意愿以达成全面和公平的整体性机制。
在当代国际关系中,各国之间的分歧和争端不可避免,而和平解决国际争端是国际法的基本原则之一,具有强行法的性质,它是指“以武力以外的方法解决国际争端,即政治的方法(亦称为外交的方法)或法律的方法来解决国际争端”
。和平解决南沙群岛争端是各当事国应尽的国际法义务。目前南海地区各国间的合作氛围正在逐步形成,南海争端方也逐渐认同了共同开发。在印尼召开的有关南海问题的会议以及东盟召开的外长会议和地区论坛,都将共同开发作为和平解决南海问题的重要原则,并体现在会议的成果中——《东盟关于南中国海问题的宣言》和《南海各方行为宣言》。它们本着合作和理解的精神,寻找建立相互信任的途径,加强海洋环保、搜寻与救助的合作,共同打击跨国犯罪,和平解决南海问题。2002年11月生效的《南海各方行为宣言》第四条、七条就表明:“有关各方承诺根据公认的国际法原则,包括1982年《联合国海洋法公约》,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决它们的领土和管辖权争议,而不诉诸武力或以武力相威胁”;“有关各方愿通过各方同意的模式,就有关问题继续进行磋商和对话,包括对遵守本宣言问题举行定期磋商,以增进睦邻友好关系和提高透明度,创造和谐、相互理解与合作的国际环境,推动以和平方式解决彼此间争议”。
这一宣言是中国与东盟签署的第一份有关南海问题的政治文件,对维护我国主权权益,保持南海地区和平与稳定,增进中国与东盟互信有重要的积极意义。2004年6月30日中国与越南签署的《中越北部湾划界协定》及《中越北部湾渔业合作协定》正式生效,双方长期存在的争议在历时多年的谈判磋商后取得了重要成果。同年9月菲律宾总统阿罗约访华,两国签署中菲渔业合作协议等双边合作文件,中国海洋石油总公司和菲律宾国家石油公司签署在南海部分海域联合海洋地震作业协议。同年12月在万象召开的第十次东盟首脑会议期间,温家宝总理与马来西亚总理巴达维达成共识,在平等与相互尊重的基础上,讨论在南海有争议的海域共同开发的途径与形式。同年12月底,中越在北京举行第十一轮政府级边界谈判,双方同意由两国相关公司就北部湾跨界油气资源进行共同开发,并承诺加快北部湾湾口海域合作开发的谈判进程。2005年3月14日,中国、菲律宾和越南三国石油公司在马尼拉签署《在南中国协议区三方联合海洋地震工作协议》,三方同意共同进行相关地震调查,但不会有损各国政府对南海的基本立场。应该看到,南海各方已就多项海洋事务进行合作,而非生物资源的共同开发还处于共同勘探的阶段,尚未进行实际开采,不过各方已经展现了合作的诚意并跨出了最重要的第一步。在中国、越南和菲律宾签署地震工作协议后,未来南沙群岛海域的共同开发也会逐渐呈现多边合作的态势。就海洋资源的共同开发而言,多边合作不仅富于效率,也可进一步提升各国对问题解决的不可分割性,制定一致的行为准则,以及在相互谅解中为今后的合作创造和谐氛围。同时,多边合作还可集思广益,充分考虑各方的立场与意见,具有扩散互惠的特色。
在当今世界和平与发展的主题下,我国和南海周边国家都致力于发展本国经济、提高人民生活水平。随着各国社会经济的发展,其对能源的需求与日俱增。越南试图以开发南海石油为其经济注入活力,马来西亚出口原油的70%均来自南沙海域,文莱靠开发南沙海域石油成为世界富国,菲律宾在开采南沙石油方面亦是不甘落后。
我国现阶段的发展对油气资源依赖程度不断增大,目前15%的石油进口总量来自于东南亚,而且我国的海上油气资源勘探也具备自己的能力,有着与发展中国家进行合作的基础。
对能源的共同迫切需要,为我国与周边各国在南沙群岛海域实施油气资源的共同开发提供了动力。南沙群岛海域油气资源的共同开发符合各方利益,是利用经济手段致力于解决南沙问题的具体体现,经得起利益的考验。美国学者罗伯特·基欧汉认为国际制度的产生至少需要以下条件:(1) 有关国家在国际关系某一特定领域存在共同利益,而这一共同利益只能通过合作才能获得;(2) 即使国家间存在共同利益也不一定会彼此合作,只有国家间彼此合作的好处超过不合作的好处,合作才会产生。
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南沙群岛海域共同开发正是各方以合作的、互利的长期利益代替争斗的、利己的短期利益。
只有南沙群岛海域油气资源的共同开发带给南沙争端其他当事国的利益大于其坚持目前南海政策带来的利益,各方才能真正认同并最大限度致力于达成相应的共同开发协议。
从国际实践来看,共同开发既有涉及海域划界争议的,也有涉及岛屿主权争议的,但无论如何当事国各方都必须承认它们之间所存在的争议,但相互约定搁置此争议,在此基础上进行共同开发。共同开发也可将各国的注意力从有争议的主权领域引开,避免了各国在此问题上所容易引发的民族主义情绪。对于已经在实际开发南沙油气资源的国家来说,让其在占领和获利之后又轻易交出必然较为困难,所以先搁置争议就能最大可能的避免直接对抗。从法律角度来看,共同开发虽然本身并不作为一项国际法规则,但它作为在无法达成划界协议时的一种临时性安排,符合《联合国海洋法公约》有关规定和大陆架划界的趋势,国际法是予以鼓励的
,实际上也否定了共同开发必须以明确岛屿主权归属为前提的论断。国际上共同开发的相关实践表明,共同开发制度建立所需的法律构架已经比较成熟和完备,这也为南沙群岛海域油气资源共同开发的实现奠定了坚实基础。但值得注意的是:(1) 在共同开发谈判中,坚持自己对主权归属的立场,不等于要求对方承认自己的相关立场;(2) 相互承认存在争议是共同开发的前提条件,但承认争议,并不等于承认对方立场,更不是放弃自己的立场。
综上,目前南沙群岛海域的开发处于一种混乱无序的状态,而这种状态造成了有关各方的紧张局势。从长远看,这种短期收益不符合各方的共同利益。因为在相关争议持续期间,任何当事国既不能片面开发当地的资源,外国企业也不愿冒险投资,从而致使油气资源无法获得开采,在此困境下,唯有当事国在不影响其主权的前提下进行共同开发,才能使争议区域的油气资源得到有效和符合经济原则的勘探和开采,进而促成南沙争端的缓和及最终解决。
“共同开发”正是从各国社会收益和成本之间的博弈角度,找到了解决南沙问题的各国利益的最大公约数。这种解决方法的优越性,为国际关系领域中同类问题的解决提出了一种新的、更加和平、更具有实用性的模式。
[1] Robert Keohane.After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy .Princeton University Press,1984:6 68.