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由于城市问题与公共安全问题的耦合，城市公共安全变得越来越复杂，城市公共安全区别于工业生产安全，专门研究城市中工业危险源、城市公共基础设施、城市公众聚集场所、城市自然灾害等对城市经济和社会发展带来的风险。除了生产劳动之外，这些风险还存在于人们生活、生存范围的各个方面，包括了衣、食、住、行、休闲娱乐等各个领域及环节。
随着城市化进程日益加快，工业建设项目数量不断增加，很多地区出现了工业区与居住区等人口密集的区域交错分布或相邻的现象，一些工业园区或设施中储存或使用了大量的易燃、易爆或有毒的危险化学品，作为城市中重要的工业危险源，一旦发生火灾、爆炸和毒气泄漏事故，往往带来物质损失、环境破坏、大量人员伤亡，后果通常非常严重。
城市公共基础设施如城市燃气系统、电力系统、通信系统和信息网络系统以及地铁、轻轨等公共基础设施一旦出现故障，不仅会使城市陷入瘫痪状态，而且会给城市带来巨大的灾难。
人群聚集场所，如体育场、歌剧院、大型会展中心等公共场所，事故也时有发生，若缺乏控制及管理，往往会造成较大的人员伤亡，并使公共场所事故灾害扩大化。
另外，因全球气候变化、人类活动，城市的自然灾害也日益严重。地震、洪水、台风等自然灾害频发，因其危害面广、破坏力强和社会影响大，对社会和经济发展造成的影响也在不断加剧，日益成为制约城市可持续发展的重大隐患。以地震为例，新中国成立以来，我国各种自然灾害造成的死亡人数约为55万，其中地震造成的死亡人数约28万（不含四川汶川地震）。洪水风险也是人类最严重的自然风险之一，统计资料表明，全世界每年自然灾害死亡人数中有75%为洪水灾害造成的。
城市公共安全规划作为城市综合规划的重要组成部分，是减少城市事故灾害损失的重要途径，根据分析对象不同，可分为两部分内容：一是城市安全规划，针对事故；二是城市防灾规划，针对自然灾害。城市安全规划和城市防灾规划面向不同的对象，其分析的主体也就不同，相对应的，城市安全规划与城市防灾规划分别需要城市事故风险分析和城市自然灾害分析，如图1-1所示（见第2页）。
整体来说，城市公共安全规划应该针对的是，在社会进步和经济快速发展的背景下城市所面临的各种公共安全问题，包括城市安全、城市防灾、城市公共卫生及城市社会安全的规划，其中城市安全、城市防灾规划是城市公共安全规划的核心，所以本书对城市公共安全规划的讨论重点是城市安全规划和城市防灾规划。
制订城市安全规划首先必须进行风险分析，只有进行风险分析才能弄清城市面临的风险类型及大小，根据风险类型、大小采取相对应的风险管理及防控措施，因此风险分析可看作是城市安全规划的基础。
制订合理的安全规划及防灾规划有两大核心问题：第一个核心问题是确定风险可接受水平，分析风险是否在可承受范围内，它是制定规划目标的基础；第二个核心问题是规划目标的确定，规划目标是由可接受风险水平决定的，也就是说，只有确定合理风险接受水平，才能确定合理的规划目标。
图1-1 城市公共安全规划组成
城市内现存的或潜在的可能导致事故的状态，在一定条件下可发展为事故，可称为城市事故风险，城市事故风险通常被用来描述未来事件可能造成的损失，即它总涉及不可靠性和不能肯定的事件。在生产过程中，由于大量不确定性因素的存在，使得人们在从事生产的同时承担着一定的事故风险。对于事故风险进行准确地评估，以便采取预防性措施，降低风险，达到可接受水平。
能量转换、有害因素和人为因素三个方面是导致城市事故风险的主要因素。
（1）能量转换。
能量转换引起的风险是指由于能量失控导致的伤害，可以分为物理模式和化学模式。物理模式主要是通过动能和势能以及其他能量间的转化引起的事故，造成人员伤亡和财产损失。主要包括物理爆炸、锅炉爆炸、机械失控和电气失控等。化学模式主要是通过物质化合和分解等化学反应导致能量失控，使静态的化学能转化成物理能，由物理能对目标产生破坏力。化学模式主要包括火灾、爆炸、毒气释放等。
（2）有害因素。
有害因素主要指的是能对人的生命和健康造成危害的一些物质。很多化学物质，如氯气、氰化物、重金属、苯等，会对人体造成急性或慢性的危害，还有一些惰性气体，如二氧化碳、氮气等，有使人窒息的风险，更严重的甚至会危及生命；另外还有生物性的有害因素，如细菌、病菌和真菌等，有致病的危险性。
（3）人为因素。
人与人之间的精神状态和心理特征不同，而且人的心理易受环境因素的影响，由于这些因素的影响，操作机器时，有可能导致误操作，引起事故。为了防止事故发生就必须加强人员的教育和培训，提高其可靠性、适应能力和应变能力，并且加强人机工程学研究，提高设备的易操作性，减少误操作。
城市灾害风险是城市自然灾害风险的简称。自然灾害风险指未来若干年内由于自然因子变异的可能性及其造成损失的程度。一般认为一定区域自然灾害风险是由自然灾害危险性（Hazard）、暴露性（Exposure）或承灾体的脆弱性（Vulnerability）三个因素相互综合作用而形成的。基于以上对自然灾害风险的认识，可以得出自然灾害风险的数学计算公式为：
自然灾害风险度=危险性（度）×暴露性（受灾财产价值）×脆弱性（度）
自然灾害危险性，是指自然灾害异常程度，主要是由自然危险因子活动规模（强度）和活动频次（概率）决定的。一般自然危险因子强度越大，频次越高，自然灾害所造成的破坏损失越严重，自然灾害的风险也越大。暴露性是指可能受到自然危险因子威胁的所有人和财产，如人员、房屋、农作物、生命线等。一个地区暴露于危险因子的人和财产越多即受灾财产价值密度越高，可能遭受的潜在损失就越严重，自然灾害风险就越大。承灾体的脆弱性，是指在给定危险地区存在的所有任何财产，由于潜在的自然灾害危险因素而造成的伤害或损失程度，其综合反映了自然灾害的损失程度。一般承灾体的脆弱性愈低，自然灾害损失愈小，反之亦然。
社会公众根据主观愿望对城市风险水平的接受程度即为风险的可接受水平，在确定风险的可接受水平时，不仅要考虑人们的心理因素和当前社会的技术可行性，还应考虑经济上的可行性和降低风险的效益问题等诸多方面。
在风险的可接受方面，合理可接受水平（As Low As Reasonable Practicable, ALARP）的概念被越来越多地提及。ALARP准则包含两条风险分界线，上面一条称为可接受风险线，下面一条为可忽略风险线。这两条风险分界线将风险分为三个区域：不可接受区、合理可接受区（ALARP区）和可忽略区，如图1-2所示。若风险处于不可接受区，无论它带来的收益有多大，都必须采取措施来减少风险；在可忽略区，风险处于很低水平，可以忽略不计；这两种极端情况之间的区域就是ALARP区。对此区域，要在实际情况下通过风险评估，采取必要的风险减缓措施尽量减少风险。
图1-2 ALARP图
城市安全规划是指在对一个城市地区进行安全现状调查、风险评价、预测因城市发展所引起的变化的基础上，根据安全科学原则提出以保护和改善城市安全为目的而对城市进行的战略性布局。其主要对象是城市区域内人们的正常生产和生活活动，调节这些正常的生产和生活活动对公共安全产生的影响。
城市安全规划就是对城市事故风险的控制与降低的安全设计。其着眼于城市生产中可能发生的事故，以预防和减少事故灾害为目的，从时间、空间上对城市的布局进行安排，其实质是对城市生产、生活要素的选址，通过预先规划，将不同的要素合理地布置在城市的不同位置，使其相互间影响尤其是发生意外情况时的破坏降至最低，从而达到从初始阶段城市的安全风险可知、可控。
从面向对象上来说，城市安全规划也可以看作是土地利用规划，如何在现有土地上针对相应的生产要素进行选址、安排即是城市安全规划的内容。
城市防灾规划是指城市规划中的防灾内容、内涵或有关内容，它渗透到城市规划的方方面面，涉及总体规划与专业规划的每一个环节。应以社会科学和自然科学综合研究为主导，形成以地方应急管理为主体的灾害预防、救援以及灾后重建的行政管理体系和防灾保险为依托的社会保障体制。城市防灾规划制定本身就是防灾的重要组成部分。有效地制定和实施规划以及保证规划的灵活性是防灾管理取得效益的根本。城市防灾规划作为城市总体规划中的专项规划，要和其他专项规划相协调。
为提高城市应对灾害的抵御能力，降低因灾害而导致的损失，需要对城市遭受灾害进行风险分析的基础上，编制城市防灾规划。
基于风险分析的城市防灾规划包括规划准备、风险分析、编制规划、规划实施和更新四个步骤，以此作为城市防灾规划编制的流程，用于城市专项防灾规划及综合防灾规划的编制。考虑城市总体规划及经济发展水平等因素，在对城市灾害进行风险分析的基础上，确定防灾规划目标，并制定风险减缓措施来实现规划目标。在防灾规划中，可供选择的防灾措施有多种，由于经济、技术、政策及环境等因素的限制，利用效益成本分析法对防灾措施进行优化，从中选择优先级别高的防灾措施进行风险减缓，并通过防灾规划的实施，对防灾措施进行不断完善。