第二节
国际秩序

国际体系和国际秩序都是客观存在的，但两者却是不同的事物。在同一个体系下，可以存在不同的秩序。比如机械表这类钟表体系，佩戴时走时准确，长期不戴则会走时不准，这就是在同一体系下可能有秩序也可能无秩序。在不同的体系下，也可以存在相同的秩序。比如，电子表和机械表是生活中常见的两类钟表体系，两种表都走时准确时，表明在不同体系下都出现了有秩序的状态。上述例子启发我们，不了解国际体系和国际秩序的区别，就不可能正确判断当前的国际秩序及其变化趋势。

一、国际秩序的定义及构成

（一）国际秩序的定义

国际秩序 （international order）是指国际体系中的行为体依据国际规范采取非暴力方式处理冲突的和平状态。我们可以将这个定义分解为三个内容：（1）从狭义上讲，国际秩序是指国际社会中行为体之间的秩序，不包括行为体内部的秩序状态；（2）国际秩序形成的必要条件是行为体能遵守国际规范；（3）国际秩序的本质是指行为体之间没有发生军事暴力冲突的状态，即和平状态。一个国际体系是否有秩序是相对而言的。例如，朝鲜战争于1953年停战，但是朝鲜与韩国长期进行军事对抗，偶尔还发生小规模军事冲突。然而，东北亚地区并不因此没有安全秩序，只是说该地区的秩序是不稳定的或是脆弱的。这也是为什么朝鲜进行核试验的行为被认为是破坏地区和平秩序的行为，如果该地区本无秩序，也就无所谓破坏秩序了。

对于国际秩序的判断可分为三个层次：从性质上判断秩序的有无、从程度上判断秩序的稳定情况和从价值上判断秩序是否公平正义。

例子：

二战后北美地区是有秩序的，而中东地区是无秩序的，因为二战后前者没有发生过战争，后者却战争不断。若将北美地区和东亚地区进行对比，可发现北美地区的秩序是稳定的，而东亚地区的秩序是不稳定的。虽然东亚地区自1992年以来没有发生过战争，但却出现过台海危机、朝核危机、钓鱼岛危机、南海岛屿争端等威胁地区秩序的事件。将二战后的国际秩序和一战后的国际秩序进行比较，前者具有正义性，而后者缺乏正义性。二战后的国际秩序基于《联合国宪章》的国家主权平等规范，一战后的国际秩序基于以《凡尔赛和约》为基础的胜者为王的规范。

（二）国际秩序的构成要素

国际秩序的构成要素有三个，分别是国际主导价值观、国际规范和国际制度安排。 国际主导价值观 （international dominant values）是指被绝大多数国际成员接受的价值观，它具有指导国际规范制定方向的作用。没有绝大多数国家的接受，就无法成为国际规范的指导思想。 国际规范 在上一节中已简要介绍过，是指对多数国家行为具有约束力的习惯、规则、法律等的统称。 国际制度安排 （international institutional arrangements）则是约束国家遵守国际规范的组织机构及其权力分配。如果继续将国际体系比喻成一个无人管理的集市，国家作为一种国际行为体可以看成是集市里的商家，主导价值观可看作是集市里大多数商家判别是非的思想观念，国际规范可比喻为集市上约定俗成的“行规”和习惯，制度安排则类似于店主们组成的行业协会及其内部的权力分配。

主导价值观通常是世界主导国的价值观，当世界主导国的价值观发生变化时，其所推行的国际规范也会发生相应的变化。然而并非所有国家都会认同主导国的价值观，持不同价值观的国家就不愿接受主导国倡导的国际规范，而主张与之不同的国际规范。

国际规范是国家可以依据的行为标准。任何社会秩序的维持都需要一定的社会规范，只有当人们依据相同的规范行动时，才能避免冲突和以非暴力方式解决冲突。国家遵循国际规范有两种动因：一种是出于利益的考虑，即遵守规范比不遵守规范获得的利益大于付出的代价；另一种是符合自己的价值观，即认为遵守规范是正确的而违反规范是不正确的。当一种秩序的规范既不符合某国利益也不符合其价值观时，该国就不愿维持这种国际秩序。

例子：

2015年9月，在第七十届联合国大会上，对现行国际秩序不满意的伊朗总统鲁哈尼发言时说：“我想倡导一个新的、建设性的方法来建立国际秩序。这个秩序建立在相互尊重、不干涉他国内政以及联合国成员持续合作与共处的基础上。”伊朗对现行国际秩序不满意的客观原因是美国在联合国的架构内对伊朗进行经济制裁。主观上，伊朗与美国在价值观上的差别使两国在联合国介入成员国内政这一规范上立场相反。

国际制度安排包括国际机构设置和权力分配这两个紧密相关的内容，两者通常相互交织在一起。国际行为体经常违反国际规范，要维护国际秩序就得对违反国际规范的行为体进行惩罚，因此需要建立国际机构来执行国际规范。国际机构是由成员国组成的，因此机构内部的权力分配成为制度安排的核心。一般来讲，权力分配是依据成员国的实力来决定的。当大国的实力对比发生重大变化时，机构内重新分配权力就成了必然趋势。制度安排与国际规范的关系是，前者为权力分配，后者是在权力分配的基础上制定出来的行为规则。区分这二者，有助于看清国家之间争夺的是国际规则制定权，而不是规则本身，规则经常反映的是权力争夺的结果。

（三）国际秩序与国际体系的关系

国际秩序和国际体系在性质和构成要素上都有区别。由于国际规范是构成国际秩序和国际体系的共同要素（参见图2-3），人们往往将国际秩序和国际体系混为一谈。国际秩序是国际体系在一定程度上有序的状态，是人们克服国际体系的无序性，努力构建的一种防止战争发生的低水平社会秩序。

国际秩序与国际体系最重要的区别在于，构成国际体系的三要素都是客观的，因此对于国际体系的认识和判断依据也是客观的，从而不存在“国际体系观”的问题。然而，在国际秩序的构成要素中，主导价值观是个主观因素，这个主观因素不仅决定了国际规范的方向，而且还是人们判断国际秩序是否正义和公平的主要依据。这种价值观的分歧也被称为“国际秩序观之争”。

国际秩序构成要素中的制度安排也是引发国际秩序之争的原因之一。在观念层面，国际秩序之争表现为价值观的分歧，而在权力层面则体现为权力再分配问题。 建立国际新秩序 的本质是国际权力再分配。例如，冷战时期，中国与第三世界国家提出建立国际新秩序，其含义是要减少美苏两大霸权的权力，增加发展中国家的权力。而冷战结束后，美国老布什政府提出建立国际新秩序，其内涵则是美国要独掌世界的主导权。有人将 全球治理 与建立国际新秩序混为一谈，事实上前者是指国际责任再分配，与后者完全不同。（我们将在第七章第二节再具体介绍全球治理的内容。）

国际格局是国际体系的构成要素，但不是国际秩序的构成要素。尽管国际格局变化会影响国际秩序，但它并不是国际秩序的一部分。这如同温度变化是水的气态、液态和固态变化的原因，但却不是水的成分。国际秩序中的制度安排，其权力分配内容是以国际格局为基础的。二者之间是上层建筑与实力基础的关系。由于制度安排的稳定性较大，而实力发展不平衡规律使国际格局的变化快于制度安排的调整，于是两者间的内在矛盾成为国际秩序中权力之争的主要原因。实力上升的国家为增加自己的国际权力要求改变制度安排，而实力衰败的国家为避免自己的国际权力遭到削弱则要维持既有的制度安排。

二、当前国际秩序的特征和趋势

（一）当前国际秩序是最为和平有序的

现有的全球性国际秩序是自1648年《威斯特伐利亚和约》以来最为和平有序的。如图2-4和图2-5所示。武力兼并他国被国际法所禁止。绝大多数国家不再面临战争威胁，每年进行战争的国家不到国家总数的六分之一。国际战争数量较少，且集中于世界少数国家和地区。每年因战争和恐怖主义袭击死亡的人数在30万左右，少于每年自杀的人数（80万）和因交通事故死亡的人数（125万）。

（二）当前国际秩序由西方主导

当前国际秩序中的主导价值观是以自由、民主、平等为代表的西方现代价值观。冷战时期共产主义价值观曾与西方价值观抗衡，但冷战结束后，西方价值观在国际社会长期占据了主导地位。例如，《联合国宪章》的序言中写道：“我联合国人民同兹决心……重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念……促成大自由中之社会进步及较善之民生……”《联合国宪章》是当前国际秩序的基础，它体现的基本上是美国在二战胜利时的价值观。虽然在一些发展中国家，儒家文明、伊斯兰文明、佛教文明等传统价值观对社会的影响力大于西方文明，但是在国际体系层面，这些传统价值观对国际规范制定的影响力远不及西方现代价值观。

当前全球性的国际制度安排也是由西方国家主导的。由于美国的政治、经济、军事、文化实力远远超过其他国家，因此美国在绝大多数全球性机构中都拥有最大的规则制定权。在区域性的制度安排中，有西方国家参加的区域制度由西方国家主导，无西方国家参加的区域制度则由地区大国主导。

例子：

世界银行（World Bank，中文简称世行）实行加权投票制的组织规则。世行的行长长期由美国人担任。美国认购的股份最多，有投票权226178票，占总投票权份额的15.85%。而决定世行的重大事务和重要贷款项目需要85%的投票权同意，因此在世行成员中，美国成为唯一拥有实际否决权的国家。随着世界大国经济实力对比的变化，2010年4月25日，世界银行发展委员会春季会议通过了发达国家向发展中国家转移投票权的改革方案。这次改革使中国在世行的投票权从2.77%提高到4.42%，成为世界银行第三大股东国，仅次于美国和日本。

当前国际规范的特点是西方中心主义的双重标准。冷战时期，美国和苏联作为两大霸权国，制定了带有双重标准特点的国际规范。冷战时的双重标准表现为：对盟友采取道义原则，以非武力的方式解决冲突；对非盟友采取实力原则，以武力的方式解决冲突。冷战后，美国作为唯一的超级大国，获得了制定国际规则的独家主导权，于是国际规范开始向西方中心主义的双重标准演化，即以西方的民主标准判断国际行为的合法性，以西方的人权观为制定国际规范的原则，以西方的自由市场经济原则指导国际经济规则的改革。在应对分离主义和恐怖主义问题时，西方国家采取双重标准的规范。1999年北约发动科索沃战争支持科索沃从南斯拉夫独立。2014年苏格兰要求从英国独立出来时，西方国家则无一表态支持，欧盟甚至明确表示如果苏格兰独立，将不会接受苏格兰作为欧盟成员国。

（三）国际秩序的发展趋势

当前的国际秩序虽然是近代以来最和平有序的，但仍有很多不合理之处。西方主导的价值观作为国际秩序的唯一标准，未能兼顾世界上的其他文明和价值观。西方中心主义的双重标准规范缺乏正义性，也是国际秩序不稳定的重要原因。西方主导的制度安排，使西方国家拥有超过其实际能力的国际权力，而非西方国家的国际权力则低于其实力，这带来新的国际权力之争。

对当前国际秩序中不合理之处的反思和质疑，使得国际社会呼吁建立国际新秩序，现行国际秩序已开始出现变化的迹象。首先，西方价值观的合法性在弱化，国际社会开始重新思考西方价值观的绝对正确性，重新审视民主制度与政府效率之间的矛盾，重新评价市场作用在经济发展中的局限性。其次，国际规范在实践中出现新变化，主权高于人权的规范在弱化，发展中国家从支持不干涉内政的规范转向支持干涉的规范，“共同但有区别的责任”规范从单纯地应对气候变化进入更多的应用领域，等等。最后，西方国家和发展中国家都要求调整国际制度安排，西方国家要求重构秩序维护原有的权力，发展中国家要求改革秩序增加自己的国际权力。