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夏王朝已有较大的固定疆域，“芒芒禹迹，画为九州，经启九道”
。夏的地方政权是大小不同的同姓或异姓部落方国，“当禹之时，天下万国”
，众多方国是由部落蜕变而成的，其首领称为侯、伯。夏王对方国的控制力不强，但方国必须承认夏王的至高地位、接受夏王的统一约束并承担进贡等义务。夏王拥有直接管理的中央王畿地区。地方方国拥有自己的管理机构和官吏，包括有司法机构和司法官，相传当时的司法官称为理、士等。
商在夏朝的基础上进一步发展了奴隶制国家制度。商王朝的疆域扩大了，对方国的控制也有所加强。王畿地区是商王直接统治的地区，商王对其拥有绝对的权威；王畿之外为附属或臣服于商朝的部落，它们拥有一定的自治权力，分为“侯、甸、男、卫、邦伯”五等。
在王畿地区，商王享有最高司法权；以国都为中心包含附近的区域称为畿内，该区域内的司法事务一般由士处理，他们有权审理普通案件，如有重大案件则需要上报司寇；在王畿以外的地区，诸侯、方国的首领直接掌管司法权，并设有司法官吏。但由于缺少史料而不得其详。
西周实行宗法分封制，周天子是姬姓家族的大宗，将同姓贵族和异姓功臣分封到各地成为诸侯，各诸侯奉周天子为天下共主，并对周天子负有勤王、纳贡等义务。周天子与诸侯之间虽然存在政治隶属关系，但诸侯在封地内享有较大的独立管理权，包括司法权，并设官职行使司法事务。诸侯国的职官设置与周王室相似，也存在“侯国司寇”，负责诸侯国内的司法事务，西周晚期的司寇良父壶上刻有“司寇良父作为卫姬壶，子子孙孙永保用”的铭文，大意是一个名叫良父的司寇为其妻卫姬制成了这个壶，良父就是当时的侯国司寇。
周天子直接管辖的区域称为王畿，王畿之内的职官为内服，与王畿以外的诸侯相对应。王畿地区划分了中央与地方的层次，在地方也设置有司法机构，依据所管辖的区域的等级，分为乡士、遂士、县士、方士、讶士等。
《周礼·秋官·乡士》载：“乡士掌国中。”
郑玄注曰：“言掌国中，此主国中之狱也，六乡之狱在国中。”因此实际上乡士“以主六乡狱讼为正，而亦兼掌国中之狱讼也”
；《周礼·秋官·遂士》载：“遂士掌四郊”
，即掌管本遂及四郊
的狱讼；县士“掌野”
，即掌理郊外至五百里王畿内甸、稍、县、都之地的狱讼；方士“掌都家”
，主掌的是都家
的狱讼；讶士“掌四方之狱讼”
，据郑司农的解释，意为掌理四方诸侯的狱讼。一般而言，乡士、遂士、县士在其管辖范围之内皆有权结案，但对于一些特殊案件，需要上报司寇方能定罪执行，如《周礼·秋官·乡士》记载：“乡士掌国中，各掌其乡之民数而纠戒之，听其狱讼，察其辞，辨其狱讼，异其死、刑之罪而要之，旬而职听于朝。司寇听之，断其狱，弊其讼于朝。群士、司刑皆在，各丽其法，以议狱讼。狱讼成，士师受中。协日刑、杀，肆之三日。若欲免之，则王会其期”
。可见乡士虽然具有审理案件的权力，但是对于某些特殊的案件，尤其是死刑案件并无最后定罪量刑和执行的权力，需要定期上报司寇。“乡士虽已定其罪之要辞，仍不敢专决，至旬日，乃以囚证及所定狱辞刑要等，致之皋门内司寇听狱讼之外朝，与众公议之也。”
县士、遂士的审判权限也大致相同，首先由他们就案件初步的审理结果拟定判词，然后上报至司寇，三十天或二十天之后在外朝会审，群士和司寇的属官也会参与审理，各自提出判案依据和处刑意见，由司寇综合考虑后作出最终判决，然后交士师执行。但死刑案件还需要上报周王。
春秋战国是中国社会发生剧烈变革的时期。宗法分封制度走向衰亡，周王室式微，周天子对诸侯国的控制力减弱，诸侯国逐渐独立。在地方制度方面，伴随着分封制的崩溃、兼并战争的不断进行和边地的开发，郡县制逐步形成，因而出现了不同于以往的地方机构设置。
楚国是最早在地方设立县的诸侯国，《左传·庄公十八年》记载：“初，楚武王克权，使斗缗尹之。”
尹即为楚国治理县政的官员，权县大概在今天湖北省荆门县境内，出现时间大约为公元前740—前690年。春秋时期的秦国、晋国等也都设置有县，秦武公十年（公元前688年），“伐邽、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑”
。晋国的县，长官称为守或者大夫，职务不能世袭。《左传·昭公十八年》载：“明日使野司寇，各保其征。”
注曰：“野司寇，县士也。”孔颖达曰：“传言野司寇，则司寇之官在野。《周礼》司寇属官有县士，掌野，知野司寇是县士也。”可知野司寇是当时的县级司法官员。郡最早出现在春秋末年的晋国。郡的设立一般基于军事目的，因此集中在新得到的边地，其级别低于县。例如，赵简子在作战时曾宣誓：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”
到战国时期，边地逐渐繁荣、人口增加，乃于郡下设县。于是产生了郡、县两级的地方组织。
战国时期，郡的长官称为守或太守，其下有佐、吏等属吏；县的长官称为县令，主管全县军政事务，还设有县丞，地位仅次于县令，并分掌典狱之职。郡县的司法事务由郡守、县令及县丞执掌。
秦朝是中国历史上第一个统一的封建王朝。在地方制度上，秦朝实行郡县制，由国家任命的官员管理地方，地方成为了中央管理体系的一部分。地方各级行政长官同时也是该地方的最高司法官，由此形成了地方行政兼理司法的体制。
秦朝将国土分为京畿地区和地方。京畿地区“内奉京师，外表诸夏”，具有地方与中央的双重地位，在统治中具有关键意义，故京畿地区的管理制度往往有别于地方，而京畿的官员往往也与普通地方大员有所区别。根据秦制，掌理京城的长官称为“内史”，执掌京师地区的行政事务与司法事务。
地方上分为郡、县两级，其行政长官分别称为郡守、县令，同时也是该地的司法长官，负责案件的审理。秦简中对郡守或太守有所记载，《语书》载：“廿年四月丙戌朔丁亥，南郡守腾谓县、道啬夫……”
；《法律答问》载：“‘辞者辞廷’。今郡守为廷不为？为也”
；《封诊式·迁子》载：“以县次传诣成都，成都上恒书太守处，以律食”
。《通典》载：“秦灭诸侯，以其地为郡，置守、丞、尉各一人。守治民，丞佐之，尉典兵。”
《汉官旧仪》载：“汉承秦郡，置太守，治民断狱，都尉治狱，都尉治盗贼甲卒兵马。”
这说明郡（太）守也是郡的司法长官，而都尉虽掌军事，但也有司法职权。郡守拥有重要案件的审理权以及移送案件的批准权。在秦朝，郡守对于死刑案件无需上报，但对于一些疑难案件仍需上报中央。
县令是负责一县军政司法的长官，下设县丞。县令、县丞又名县啬夫，《法律答问》载：“何谓‘官长’？何谓‘啬夫’？命都官曰‘长’，县曰‘啬夫’”
。县丞在一县中拥有广泛的权力，其中最重要的便是参与刑狱。秦简中有地方基层组织负责人根据县丞的文书实施查封的记录，《封诊式·封守》载：“乡某爰书：以某县丞某书，封有鞫者某里士伍甲家室、妻、子、臣妾、衣器、畜产”
。大意是：根据某县县丞某的文书，查封被审讯人某里士伍甲的房屋、妻、子、奴婢、衣物、牲畜。此外，县丞在侦查活动中也发挥着重要作用，通常由县丞与基层组织负责人沟通，查明犯罪嫌疑人或者证人的基本情况，协助案件侦查，《封诊式·告臣》载：“爰书：……丞某告某乡主：男子丙有鞫，辞曰：‘某里士伍甲臣。’其定名事里，所做论云何，何罪赦，或覆问无有，甲尝身免丙复臣之不也？以律封守之，到以书言。”
这段材料是县丞向基层组织负责人调查有关情况的文书，大意是：男子丙被审讯，供称是某里士伍甲的奴隶。请基层组织负责人确定其姓名、身份、籍贯、曾犯何罪等情况，并书面回复。
县令、县丞之下还设有狱掾等属吏，狱掾又称为狱史、狱吏，汉初名臣曹参，“秦时为沛狱掾”
。此外，秦朝县级司法机构中还有令史一职，为县令、县丞之下的办事人员，可以参与案件的侦查和审判，但是没有独立办案的资格。《封诊式·盗自告》载：“即令令史某往执丙。”
意思是命令令史某逮捕丙；《封诊式·穴盗》载：“即令令史某往诊，求其盗。”
意思是命令令史前往查看，搜捕窃犯。
县以下的基层社会组织是乡、亭、里等，乡有啬夫、游徼，亭有亭长
，里有里正
，有权处理简单的民事纠纷，在受到县令、县丞的委派时可以协助上级抓捕逃犯，协助侦查刑事案件、查封犯罪财产，并将结果上报县级司法官员。
汉承秦制，汉朝京师地区的行政长官也具有特殊地位，《汉书·百官公卿表》载：“内史，周官，秦因之，掌治京师。景帝二年，分置左、右内史。右内史武帝太初元年更名京兆尹，属官有长安市、厨两令丞，又都水、铁官两长丞。左内史更名左冯翎，属官有廪牺令丞尉”
。京兆尹与左冯翎、右扶风一并被称为“三辅”，沈家本指出：“即京师之内，三辅分治之，其讼狱自论决之，不之廷尉也”
。由此可见京师地区行政长官的司法权相当大。
地方仍设郡、县两级政府，郡守、县令掌理辖区内的行政事务与司法事务。
汉朝郡的长官是郡守，“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石……景帝中二年更名太守”
。郡守的职权，《后汉书·百官五》本注曰：“凡郡国皆掌治民，进贤劝功，决讼检奸。常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪法，论课殿最，岁尽遣吏上计。并举孝廉，郡口二十万举一人。”
《汉官解诂》载：“太守专郡，信理庶绩，劝农赈贫，决讼断辟，兴利除害，检察郡奸，举善黜恶，诛讨暴残。”
郡守的佐官主要是郡丞、长史和都尉。《汉书·百官公卿表》载：“（郡守）有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。”
《汉旧仪》载：“边郡……置长史一人，掌兵马；丞一人，治民。当兵行，长史领。”
都尉本名郡尉，景帝时更名都尉，主要是在军事方面辅佐郡守，也有维护郡内治安的职责，《后汉书·百官五》载：“（都尉）典兵禁，备盗贼”
；《汉旧仪》载：“都尉治狱，都尉治盗贼甲卒兵马”
。
郡丞、长史、都尉都是由朝廷任命的，除此之外，郡守自己有权辟除属吏，其中最重要的是功曹、五官掾和督邮。《后汉书·百官五》载：“皆置诸曹掾史。本注曰：诸曹略如公府曹，无东西曹。有功曹史，主选署功劳。有五官掾，署公曹及诸曹事。其监属县，有五部督邮，曹掾一人。”
其中督邮负责督察属县，也有权处理县内司法事务，包括捕系囚犯、追案盗贼等。郡守的属吏也分曹办事，其中与司法相关的有主抓捕盗贼的贼曹、主辞讼事务的辞曹、主审理狱讼的决曹和主案狱的仁恕掾。
在汉朝，郡级司法机构对一般案件不行使初审权（由县级行使），只对某些案件行使初审管辖权，例如，《奏谳书》所记载的“醴阳令恢盗县官米”一案，由于被告人是官员，又有左庶长的爵位，因此此案是由江陵丞直接受理的。
郡级司法机构接受县级司法机构移送的案件，并将自己也无法断决的疑难案件移送中央廷尉处理，下文会对这一问题进行详述。可见，郡级司法机构在司法活动中起到了承上启下的作用。此外，郡守还参与“杂治”
，并有录囚的职能。
汉朝县
的官吏主要有：县令、长、丞、尉。其职掌，《汉书·百官公卿表》记载的比较概括：“县令、长皆秦官，掌治其县……皆有丞、尉……是为长吏。”
《后汉书·百官五》本注则叙述的更为详细：“（县令、长）皆掌治民，显善劝义，禁奸罚恶，理讼平贼，恤民时务，秋冬集课，上计于所属郡国”；“丞署文书，典知仓狱。尉主盗贼。凡有贼发，主名不立，则推索行寻，案察奸宄，以起端绪”。
《通典》载：“（丞）兼主刑狱、囚徒。”
可见丞是有权独立处理司法事务的。《二年律令·捕律》载：“群盗杀伤人、贼杀伤人、强盗，即发县道，县道亟为发吏徒足以追捕之，尉分将，令兼将，亟诣盗贼发及之所，以穷追捕之，毋敢□界而还。”
可见县令、长与尉共同负责一些重大案件的人犯抓捕工作，其中县令负责指挥，县尉则负责具体的抓捕。汉朝县的属吏中，负责司法事务的是贼曹，还有狱（掾）史，狱小吏、狱司空、求盗等。
汉朝县级司法机构对一般的刑事案件享有初审权
，但只对其中部分案件享有审决权。首先，据《二年律令·兴律》载：“县道官所治死罪及过失、戏而杀人，狱已具，毋庸论，上狱属所二千石官。二千石官令毋害都吏复案，闻二千石官，二千石官丞谨掾，当论，乃告县道官以从事。彻侯邑上在所郡守。”
这表明对于死刑案件、戏杀、过失杀等案件，县级司法机构有权初步审理但无权做出决断，还需要上报郡一级司法机构。其次，《汉书·刑法志》载：“狱之疑者，吏或不敢决，有罪者久而不论，无罪者久系不决。自今以来，县道官狱疑者，各谳所属二千石官，二千石官以其罪名当报之。所不能决者，皆移廷尉，廷尉亦当报之。廷尉所不能决，谨具为奏，傅所当比律令以闻。”
对于县级司法官员无法决断的疑难案件，需要层层上报，由上级司法机构审决，有时需要皇帝亲自断决。另外，对当事人不服判决而要求复审的案件，县级司法机构也只有权受理但无权进行审理，而应该将案件上报本县所属的郡。《二年律令·具律》载：“罪人狱已决，自以罪不当，欲乞鞫者，许之……乞鞫者各辞在所县道，县道官令、长、丞谨听，书其乞鞫，上狱属所二千石官，二千石官令都吏覆之。都吏所覆治，廷及郡各移旁近郡，御史、丞相所覆治移廷。”
县以下的基层组织是乡、亭、里，也有一定的司法职权，《后汉书·百官五》载：“乡置有秩、三老、游徼。本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人……三老掌教化……游徼掌徼循，禁司奸盗”；“亭有亭长，以禁盗贼。本注曰：亭长，主求捕盗贼，承望都尉”。
亭长之下还有专门负责抓捕盗贼的求盗。
这里需要简单论述一下汉朝的州和刺史。汉初，文帝以御史多失职，命丞相另派人员出刺各地，不常置。汉武帝元封五年（公元前106年）分全国为十三部（州），各部置刺史一人，后通称刺史，“丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。成帝绥和元年更名牧，秩二千石。哀帝建平二年复为刺史，元寿二年复为牧。”
东汉时刺史、州牧的设置也经历了一个反复的过程。刺史最初只行使监察权，且无固定治所。后来其职权逐渐扩大，开始干预地方的行政事务，成为了一级地方行政长官，到东汉末年，实际上已经是割据一方的诸侯。刺史大权独揽，自然也是一州的司法长官。
总体而言，汉朝地方的司法重心在县，郡府主要负责疑难重大案件的复审，具有审判和监督的双重职能。
三国两晋南北朝时期，地方行政体制划分为州、郡、县三级。这一时期虽然政权更迭频仍，但总体上延续了秦汉以来的司法体制。
三国、两晋时期，地方划分为州、郡、县三级。州的长官为刺史或州牧。“魏、晋世州牧隆重，刺史任重者为使持节都督，轻者为持节督……晋太康中，都督知军事，刺史治民，各用人。惠帝末，乃并任，非要州则单为刺史。”
郡的长官为太守，曹魏“每郡太守一人，二千石，第五品。掌治民、进贤、决讼、检奸，并举孝廉”
，蜀、吴、两晋皆同。京师所在地则为尹，如曹魏与晋均有河南尹。县的长官是县令或县长。三级地方政府均沿袭秦汉以来由行政长官兼理司法的传统。据《三国志·魏书·杜畿传》载，杜畿为郑县令时，“县囚系数百人，畿亲临狱，裁其轻重，尽决遣之”
。《三国志·魏书·仓慈传》载，仓慈为敦煌太守，“先是属城狱讼众猥，县不能决，多集治下；慈躬往省阅，料简轻重，自非殊死，但鞭杖遣之，一岁决刑曾不满十人”
。《三国志·魏书·高柔传》载：“护军营士窦礼近出不还。营以为亡，表言逐捕，没其妻盈及男女为官奴婢。盈连至州府，称冤自讼，莫有省者。乃辞诣廷尉。”
可见，当时的案件一般在县级司法机构解决，如遇县级无法决断的案件则移送郡处理，例外情况下，申诉的案件可以直达廷尉。《晋书·王彪之传》载：“时永嘉太守谢毅，赦后杀郡人周矫，矫从兄球诣州诉冤。扬州刺史殷浩遣从事收毅，付廷尉。彪之以球为狱主，身无王爵，非廷尉所料，不肯受，与州相反覆。”
此案中，由于被告人是郡守，刺史不敢擅自审决只得上报廷尉，廷尉却因原告并非王爵而拒绝受理，可见案件的管辖问题与原告的身份有关系。三级政府均分曹理事，设有专司司法事务的部门，《唐六典》载：“汉、魏已下，州、郡有贼曹、决曹掾。或法曹，或墨曹”
。晋朝郡设有门下贼曹，县设有金、仓、贼曹掾、史。还设有司法佐吏若干，如晋朝有狱小史、狱门亭长、贼捕掾等。
南朝的地方官制沿袭东晋，北朝虽为少数民族政权，但其地方制度亦多沿袭汉魏旧制。地方分为州、郡、县三级。地方政府中设有若干辅佐司法的官吏。在州一级有：（1）法曹参军
，刘宋诸州府设置北魏、北齐称法曹行参军；（2）长流参军，掌刑狱，齐、梁、北魏、北齐均设有此职；（3）刑狱参军，刘宋时刑狱参军与长流参军并置，刑狱位在长流之下，北魏、北齐亦设有此职；（4）贼曹参军，刘宋时大小府皆设；（5）墨（默）曹参军，陈之州府皆设此职，北魏孝文帝时直至魏末设有此职，北齐设有此职。在郡一级设有门下贼曹和贼曹掾、史，北魏还设有法曹掾、法曹佐。
这些官吏的职责都是辅佐地方主官处理司法刑狱事务。
三国两晋南北朝时期的基层组织设置大体上沿袭汉朝，此处不赘。
隋朝统一全国之初，仍将地方分为州、郡、县三级，之后改为州（或郡）、县两级。开皇三年（公元583年），“罢天下诸郡，以州统县”
，大业三年（公元608年），隋炀帝改州为郡，在地方确立了郡、县二级体制。郡的长官是太守，县的长官是县令。隋朝的太守、县令不但主持日常的行政工作，同时对审判事务也亲力亲为，尤其是作为基层行政长官的县令，审理案件是其日常工作的重要组成部分。
唐朝很大程度上继承了隋朝的地方制度，在地方司法机构的设置上则较隋朝更加完善。唐初地方机构分为州（郡）、县两级。武德元年（公元618年），朝廷将郡改为州，天宝元年（公元743年）又改州为郡，“自是州郡史守更相为名，其实一也”
。唐朝还有府的设置，虽然政治地位上略高于州，但在级别上与州平行。
唐朝州的长官是刺史，总领包括司法事务在内的地方综合事务。下设六曹对口负责辖区内的具体工作，其中法曹是在刺史的领导下掌理地方司法狱政的机构。法曹司法参军事主掌刑狱，“掌律令格式，鞫狱定刑，督捕贼盗，纠逖奸非之事，以究其情伪而制其文法。赦从重而罚从轻。使人知所避而迁善远罪。”
户曹司户参军事负责户婚、田土、钱债等事务，“掌户籍、记帐、道路、逆旅、田畴、六畜、过所、蠲符之事，而剖断人之诉竞。凡男女婚姻之合，必辨其族姓，以举其违。凡井田利害之宜，必止其争讼，以从其顺。凡官人不得于部内请射田地及造碾硙，与人争利”
。这表明在唐朝地方政府中已经出现了由不同机构分别处理不同类型案件的做法。
府在唐朝是一种特别的行政区划，政治地位上略高于州，但并非州的上级。唐朝的府包括三类：第一类是因特殊的政治地位而设置的，如唐初设京兆、洛阳、太原三府，即西京、东都和北都，合称三京府，后又陆续设置凤翔、成都、江陵等六府。三京府设牧一人，另设尹负责日常政务，其余六府设府尹，“掌宣德化，岁巡属县，观风俗、录囚、恤鳏寡。亲王典州，则岁以上佐巡县”
。第二类是都督府，是因重要的战略地位而设置的，“都督掌督诸州兵马、甲械、城隍、镇戍、粮稟，总判府事。”
第三类是设置于边塞重镇的都护府，“都护掌统诸蕃，抚慰、征讨、叙功、罚过，总判府事”
。府尹、都督、都护是府的司法长官，其下均设有法曹参军事具体负责刑狱。
县是唐朝最低一级地方行政机构，长官为县令，“县令之职，皆掌导扬风化，抚字黎氓，敦四人之业，崇五土之利，养鳏寡，恤孤穷，审察冤屈，躬亲狱讼，务知百姓之疾苦……若籍帐、传驿、仓库、盗贼、河堤、道路，虽有专当官，皆县令兼综焉”
。《唐律·斗讼》“越诉”条疏议曰：“凡诸辞诉，皆从下始。从下至上，令有明文。”
县是唐朝最低一级审级，大量的案件会在县一级得到解决，因此审理案件是县令重要的日常工作。县令之下设县丞，为佐吏之首，地位仅次于县令。县丞具有断决狱讼、维护治安的职能。史载唐临任万泉县丞时，“县有轻囚十数人，会春暮时雨，临白令请出之，令不许。临曰：‘明公若有所疑，临请自当其罪。’令因请假，临召囚悉令归家耕种，与之约，令归系所。囚等皆感恩贷，至时毕集诣狱，临因是知名。”
可见，当县令请假不在时，县丞可以暂时代行县令职务。县还设有县尉，县尉“亲理庶务，分判众曹，割断追征，收率课调”
，在司法方面，县尉的主要职能是缉捕贼盗，在实践中有时也行使审判权，史载李程任蓝田县尉时，“县有滞狱十年，程单言辄判。京兆状最，迁监察御史”
。列曹中有司户佐、史和司法佐、史，分别办理民间争讼案件和刑事案件。主簿相当于秘书，“掌付事勾稽，省署抄目，纠正非违，监印，给纸笔杂用之事”
，主簿对民间争讼案件也有一定的审判权，《新唐书·姚崇传》载：“奉先、冯翊二县民诉牛羊使夺其田，诏美原主簿朱俦覆按，猥以田归使，合劾发其私，以地还民”
。有时主簿也参与刑事案件的审理，《新唐书·成汭传》载：“垫江贼阴杀令，其主簿疑小史导之，讯不承”
。
唐朝还有道一级的行政区划。唐初将天下分为十道，由中央派遣监察官在监区内巡游，在地方并无固定衙署。至开元二十一年（公元733年），由十道增为十五道，每道置采访处置使一人，基本职能是察访善恶，举其违法。伴随着职权的日益扩张，道的性质开始由监察区变为行政区，州、县二级的地方区划逐渐转变为道、州、县三级。安史之乱后，为了应对时局设立了节度使，后期节度使通常兼任道的行政长官，于是道开始演变成为方镇，而有的节度使统领数个方镇，从而形成了藩镇。节度使也就成为了藩镇的行政长官和司法长官。
宋朝仍设置州、县两级地方政府，并将唐朝的“道”改为“路”，路并非地方政府行政机构，而是中央派出的监察机构。
宋朝州一级行政系统包括州、府、军及领县的监。它们既是一级地方政府，也是司法机构。其中以州的数量最多。府设置于政治、经济、军事上具有特殊地位的地区，包括京师所在地，宋朝府的数量比唐朝有所增加，其中京府的地位高于普通的州、府。军主要设置在军事要地，监则设置在矿区，二者较少涉及民务。
州的长官称为知州，全称为“权知军州事”，皆为朝廷委派京、朝官员担任，统领一州的行政、司法事务。《宋史·职官七》载：“诸府置知府事一人，州、军、监亦如之。掌总理郡政，宣布条教，导民以善而纠其奸慝，岁时劝课农桑，旌别孝悌，其赋役、钱谷、狱讼之事，兵民之政皆总焉。”
太祖乾德初年，每州设立通判一名，是为“监州”，“职掌倅贰郡政，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行”
。在知州之下设有参军，协助知州处理政事，为防止知州权限过大，这些参军均由朝廷直接派遣。其中，录事参军、司理参军、司法参军负责司法事务
，“录事参军掌州院庶务，纠诸曹稽违……司法参军掌议法断刑，司理参军掌讼狱勘鞫之事”
。乾道以后，还曾“间以司户（参军）兼司法”
。这里涉及宋朝一项重要的司法制度——鞫谳分司，即案件的事实审理与法律适用由不同的官员负责，以防止擅断。录事参军和司理参军负责查清案件事实，然后将案件移送司法参军“议法断案”。
两宋的京师开封府和临安府具有特殊的政治地位。开封府的行政长官牧、尹不常置，设权知府一人。北宋名臣包拯（见图1-3）就曾权知开封府，在任期间改革旧制，“开正门，使（百姓）得至前陈曲直，吏不敢欺”
。知府“掌尹正畿甸之事，以教法导民而劝课之。中都之狱讼皆受而听焉，小事则专决，大事则禀奏，若承旨已断者，刑部、御史台无辄纠察。屏除寇盗，有奸伏则戒所隶官捕治”
。可见开封府的审判权可不受刑部、御史台的干涉。开封府的司法属官及其执掌如下：判官、推官负责审理案件；司录参军负责审理民间纠纷；左右军巡使、判官分掌京师内的争斗及推鞫之事；左右厢公事干当官分掌检复推问，处理轻微的犯罪案件。临安府长官为知府，“掌畿甸之事。籍其户口，均其赋役，颁其禁令。城外内分南北左右厢，各置厢官，以听民之诉讼”
。知府之下设有通判、签书节度判官厅公事、节度推官、观察推官、观察判官、录事参军、左右司理参军、司户参军、司法参军，对应佐理府事。除了在两京设立府之外，宋朝还设有河南府、应天府等，在机构设置上与京府多有相似，此处不赘。
图1-3 包拯像
州府一级司法机构有权审理并执行县级司法机构移送的徒刑及徒刑以上的案件，在元丰改制之前，甚至可以判决死刑案件。例如太祖建隆二年（公元961年）诏曰：“诸大辟送所属州军决判。”
元丰改制后，州府一级不再有权判决死刑案件，下文还将论及这一问题。
县是设置于府、州、军、监之下的一级地方政府，也是宋朝最基层的一级地方政府，与县平级的还有镇和寨。县的长官为知县或县令。若以京、朝官领县者往往称为知县。县令“掌总治民政、劝课农桑、平决狱讼”
。县令之下设有县丞，协助县令掌理县务，也可以受理并审理案件。另设有主簿、县尉两名属官，主簿相当于政府的秘书，掌理县衙的出纳官物、销注簿书，有时也协助县令处理司法事务；县尉的地位在主簿之下，主理一县的治安，负责抓捕贼盗。宋朝县衙中还设有许多从事司法事务的书吏，在案件审理中也拥有比较大的影响力。
宋朝《断狱令》中明确规定了县级司法机构管辖权的范围：“诸犯罪皆于事发之所推断。杖以下，县决之。徒以上及应奏者，并须追证勘结圆备，方得送州。”
“应论诉公事，不得蓦越，须先经本县勘问，该徒罪以上送本州，杖罪以下在县断遣。”
首先，在地区管辖方面，案件皆由案发地县府审理。其次，对于判处笞、杖刑的案件，县令即可判决并执行；对于可能判处徒、流、死刑的案件，县级司法机构仅有权收集证据、查清事实，并无断案权，案件查清之后，应将卷宗、人犯押送至州府，听候判决。
宋朝在人口比较稠密的县，专门设置镇以处理繁重的行政、司法事务；在军事要地设立寨，以应对某些紧急情况。在镇，“设监官，管火禁或兼酒税之事”
；寨设寨官，“招收土军，阅习武艺，以防盗贼”
。镇、寨具有杖以下案件的审判权，“凡杖罪以上并解本县，余听决遣”
。
宋初的路在性质上有从监察区向行政区过渡的特征。
宋太宗时期，天下共分为十五路，元丰八年（公元1085年），增加为二十三路。每路均设有转运司主管行政，提点刑狱司主管司法，提举常平司主管财政，三者各掌其责，互不隶属。
转运司享有一定的司法职能，因其“与一路之事，无所不总也”
。提点刑狱司初设于太宗淳化初年，“凡管内州府十日一报囚帐，有疑狱未决，即驰传往视之。州县稽留不决，按谳不实，长吏则劾奏，佐史、小吏许便宜按劾从事”
。可见，设置提刑司的目的一方面是复核州县审理的案件、平反冤狱，以监督州县司法官员的审判工作，另一方面也有分割转运使权限的考虑。其后提点刑狱司常有废置，直到景德四年（公元1007年），真宗重置提刑司，亲自挑选了能臣担任此职，并进一步明确了提刑司的职能。此后地方机构虽几经改革，提点刑狱司最后还是作为路一级的最高司法机构保留了下来。
提刑司“掌察所部之狱讼而平其曲直，所至审问囚徒，详覆案牍，凡禁系淹延而不决，盗窃逋窜而不获，皆劾以闻，及举刺官吏之事”
。设有提刑官一人，主要属官是检法官和干办官。提刑司在州县与中央的司法活动中起着承上启下的作用，主要表现在以下几个方面：首先，提刑司有时享有除奏谳案件外的各种案件的终审权，如元丰改制后，“四方之狱非奏谳者，则提点刑狱主焉”
。其次，州县要将判处死刑的案件经提刑司（和转运司）
上报到中央。元丰改制前，提刑司要先报刑部，由刑部审核后再奏报皇帝，元丰改制后，不再经刑部而直接奏报皇帝。
再次，提刑司有权复审犯人翻异的案件，此问题本书有关审判程序的章节中将会详述。最后，提刑司在一定情况下可以受理百姓的告诉。例如，孝宗乾道二年（公元1166年）规定：“迄自今词诉，在州、县半年以上不为结绝者，悉许监司受理”
。
元朝是一个少数民族政权，其国家制度包含了本民族的特色和不断汉化的因素。在地方制度和地方司法机构的设置上也呈现出一些新的特征。
元朝在地方制度方面的重要创举是建立了行省制度。行省是地方最高政务机关，带有中央派出机构的性质。行省的组织形式与中央政府相似，设有行中书省、行枢密院和行御史台。
在行省的下属机构中，理问所主理狱政，设理问二人；副理问二人；首领官知事、提控案牍各一人。史载，成宗元贞年间，“兰溪州民叶一、王十四有美田宅，范欲夺之，不可，因诬以事，系狱十年不决。事闻于省，省下理问所推鞫之，适拜降至官，冤遂得直”
。大德七年（公元1303年），畅师文“出为陕西行中书省理问官，决滞狱，不少阿徇”
。大德四年（公元1300年）鄂州路录事司万永年“异性承继立户”一案，“具状告到湖广行省，送理问所归问”。
可见理问所有权审理滞狱、冤狱，而且不仅审理刑事案件，也审理民事案件。对于下级上报的案件，“行省专委文咨省官并首领官吏，用心参照，须要驳问一切完备，别无可疑情节，拟罪咨省”
。可见行省要指派官员对上报的案件进行审核。不过元朝法律对行省的司法管辖权限并没有明确规定。
元朝还曾设置过宣慰司这种地方行政机构，并一度是地方行政管理的总司。至元二十八年（公元1291年）后，行省的建制趋于完善，成宗、武宗朝各道宣慰司相继被撤销，保留下来的宣慰司则成为了行省的下属机构，“掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省”
。在司法方面，宣慰司对于路府州县的冤狱有权覆按，例如，史载王都中任浙东道宣慰副使时，“金华有殴杀人者，吏受赇，以为病死。都中摘属吏覆按，得其情。狱具，县长吏而下，皆以赃败”
。
行省之下设路。元朝的路分为上、下两等，通常设达鲁花赤一人，总管一人；下属官员有同知、治中、判官。至元二十三年（公元1286年），又置推官二人。达鲁花赤在蒙古语里是镇守者的意思，是路的最高长官；总管的地位仅次于达鲁花赤，总管庶政，内容涉及民讼、财税等。推官专理刑狱，“诸各路推官专掌推鞫刑狱，平反冤滞，董理州县刑名之事”
。“推官专管刑狱，其余一切府事并不签押，亦无余事差占。凡遇刑名词讼，推官先行穷问，须要狱成，与其余府官再行审责，完签案牍文字。或有淹禁，责在推官。”
可见，推官审讯之后，还需要其他官员的认可和共同签署方可结案。这里涉及元朝的“圆座署事”制度，“京府州县官员，每日早聚圆坐，参议词讼，理会公事。除合给假日外，毋得废务。仍每日一次署押公座文簿。若有公出者，于上标附。诸官府凡有保明官吏，推问刑狱，科征差税，应支钱谷，必须圆签文字”
。通过这种方式，可以限制司法官员的专断。
路之下的建制是州、府。元朝路总管府称为“总府”，其他府称为“散府”，“所在有隶诸路及宣慰司、行省者，有直隶省部者，有统州县者，有不统县者，其制各有差等”
。府设有达鲁花赤一人，知府或者府尹一人。设有专理刑狱的推官，还有同知、判官、知事、提控案牍等属官。元朝的州依据户数分为上、中、下三等。州的长官是达鲁花赤，下设有知州、同知、判官，还有知事、提控案牍等佐官。其中，“州判（官）兼管捕盗，除额设一员去处，虽与管民官通行署事，若许余事差占，恐妨巡警，合依呈准通例专一捕盗外，见设判官二员州郡，既是轮番兼管捕盗，其不该巡捕月日，依例轮差相应。”
州、府官员在决策时也采用圆署制度。
县是元朝最基层的一级政府，依据户数分为上、中、下三等。达鲁花赤为主官。下设尹、丞、簿、尉、典史等佐官，中县、下县不置丞，民少事简的下县则以簿兼任尉。县尉“主捕盗之事”。
县以下设巡检司，职责也是巡捕盗贼，但是“例禁不许接受民讼”。
县级官员在审理案件之时也采用圆署制度。
元朝法律明确规定了路、府、州、县各自的审判权限：“诸杖罪五十七以下，司、县断决；八十七以下，散府、州军断决；一百七以下，宣慰司、总管府断决；配流、死罪，依例勘审完备，申关刑部待报。申扎鲁火赤者亦同。”
因此，下级司法机构对其无权断决的案件，只能进行初审，而后上报上级司法机构。根据元朝法律的规定，各级司法机构在做出判决时都采取“圆座署事”的方式，“京府州县凡遇鞫勘罪囚，须管公座圆问，并不得委公吏人等推勘”
。可见，法律还要求审理案件必须由司法机构的正官进行，不得委托他人。
明朝是中国古代封建集权达到顶峰的时期。明朝的地方政府划分为省、府（州）、县三级；而省一级政府的行政权、司法权、军事权被分配给三个机构。省在中央与地方间起到了承上启下的作用。府（州）、县仍然保留了行政长官兼理司法的传统。
明朝将全国划分为十三省，永乐皇帝迁都北京之后，形成了南、北两京，南京称应天府，北京京畿地区称为顺天府，与省平级，直接归中央统辖，故明朝地方共分两京十三省。
明朝一改元朝行中书省集权的体制而将一省的权力一分为三：行政权力由承宣布政使司执掌；司法监察权由提刑按察使司执掌；军事权由都指挥使司执掌，三者相互平级且不隶属，分别向中央负责。其中负责司法事务的主要是提刑按察使司。承宣布政使司虽然主掌行政，其下属的理问所和司狱司也拥有部分司法职权，理问所置正理问一人，“典刑名”
，属官有副理问和提控案牍；司狱司置司狱一人。正德元年（公元1506年）之后，朝廷下诏“凡布政司官不许受词，自问刑名。抚、按官亦不许批行问理；其分守官受理所属所告户婚、田土等情，许行理问所，及各该府属问报”
。由此，布政使司只对户婚、田土等案件拥有管辖权。
提刑按察使司又称为按察司，或者按台、臬台。明朝将都察院称为内台，而将按察司称为外台，《明史·刑法二》载：“按察名提刑，盖在外之法司也”
。提刑按察使司的长官是按察使，《明史·职官四》载：“按察使掌一省刑名按劾之事。纠官邪，戢奸暴，平狱讼，雪冤抑，以振扬风纪，而澄清其吏治。大者暨都、布二司会议，告抚、按，以听于部、院”
。提刑按察使司是一省处理司法事务的中心，按察使下设有副使、佥事作为副贰，并设经历司、照磨所和司狱司。
明朝省级政府以下还设有道，道并非正式的行政区划，而是根据不同的功能分别设置，其中属于按察司系统的主要有：提学道、清军道、驿传道、水利道、屯田道、招练道、抚民道、兵备道、监军道、分巡道等。“副使、佥事，分道巡察”
。道实际上是按察司派驻地方的机构，具有督导和监察地方司法工作的职能。
提刑按察使司主要承担复审和平冤狱的职能。《明史·刑法二》载：“凡府州县轻重狱囚，依律断决。违枉者，御史、按察司纠劾。”
律典中也有关于按察司职能的规定，《大明律·刑律·断狱》载：“凡狱囚情犯已完，监察御史、提刑按察司审录无冤，别无追勘事理，应断决者，限三日内断决。应起发者，限一十日内起发”
。“凡监察御史、按察司辩明冤枉，须要开具所枉事迹，实封奏闻，委官追问得实，被诬之人，依律改正，罪坐原告、原问官吏。若事无冤枉，朦胧辩明者，杖一百，徒三年。”
此外，死刑案件应报按察司复核：“凡狱囚鞫问明白，追勘完备……至死罪者，在内听监察御史、在外听提刑按察司审录，无冤，依律议拟，转达刑部定议奏闻回报……在外去处，从布政司委官，与按察司官，公同审决。若犯人反异，家属称冤，即便推鞫。事果违枉，同将原问原审官吏，通问改正。其审录无冤，故延不决者，杖六十。若明称冤抑，不为申理者。以入人罪故失论。”
在省之下，明朝将元朝的路、府、州、县简化为府（直隶州）、县（州）两级。明朝的两京设有顺天府和应天府，京府的长官称府尹，顺天府尹“宣化和人，劝农问俗，均贡赋，节征徭，谨祭祀，阅实户口，纠治豪强，隐恤穷困，疏理狱讼，务知百姓之疾苦”
。下设丞、治中、通判等属官，其中推官主理刑名。应天府的官制、执掌与顺天府同。其他府的长官为知府，“掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓”
。遇有重大的案件，知府往往亲自审理。知府下设若干官吏佐理公务，其中，推官是专司审判的官吏，“理刑名，赞计典”
，通判负责缉捕贼盗，司狱司设司狱一人，掌管狱政。
明朝的州分为两类，“有属州，有直隶州。属州视县，直隶州视府，而品秩则同”
。直隶州直辖于布政司，级别与府相当；属州则辖于府，级别与县相当。州的长官是知州，负责审理辖区内发生的案件。
县是明朝最基层的地方政府。知县是一县的行政长官兼司法长官，“掌一县之政……凡养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷乏、稽保甲、严缉捕、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉”
。知县之下有县丞、主簿，分掌粮马、巡捕之事；其属吏还有典史，管文书收发。若无县丞或者主簿，则分领丞、簿之职。
《明史·刑法二》载：“洪武初决狱，笞五十者县决之，杖八十者州决之，一百者府决之，徒以上具狱送行省。”
洪武二十六年（公元1393年）定制：“布政司及直隶府州县，笞杖就决；徒流、迁徙、充军、杂犯死罪解部，审录行下，具死囚所坐罪名上部详议如律者，大理寺拟覆平允，监收侯决。”
由于明朝法律禁止越诉，一般的案件都是由县级司法机构最初审理。虽然无权判决笞以上的案件，但是这些案件的受状、取证、羁押都是由县级司法机构完成的；杖刑以上的案件也由县级司法官员拟定判决意见以供上级参考。因此，县级司法机构在审判程序中发挥着重要的作用。
清是少数民族统治的政权，但是相较于元，在治理经验上更为成熟。有清一代，除在东北的顺天府、盛京、吉林、黑龙江、新疆、蒙古、西藩、土司等地区设置了特别行政区划外，基本上延续了明朝的地方制度模式。清朝的地方行政机构包括省、道、府（直隶厅、直隶州）、县（厅、州）四级。
清朝继承了明朝后期在一省的三司之上增设总督与巡抚的做法。但明朝的督抚并非常设，只是中央临时派到地方，协调三司以强化地方职能，后来逐渐成为事实上的地方长官。到了清朝，督抚成为了正式的地方行政首长。因此清朝省级政府实际上有督抚、布按两级：一省设巡抚一人，若干省设一总督，有的总督也兼任巡抚，总督与巡抚同为封疆大吏，合称“督抚”，总督比巡抚的级别略高，但他们并非上下级的关系。布政使、按察使和都指挥使成为了督抚的下级。
总督“掌釐治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”
，职权涉及军事、监察、民政、财政等各个方面。下设副将、参将等属官。巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”
。下设参将、游击等属官。在司法领域，总督和巡抚的职能基本相同，包括：第一，审核徒刑案件。清朝条例规定：“其寻常徒罪，各督抚批结后，即详叙供招，按季报部查核。”
对于一般的徒刑案件，督抚审核后即可执行，只需要报刑部备案。第二，复核军、流案件。清朝条例规定：“外省徒罪案件，如有关系人命者，均照军流人犯解司审转，督抚专案咨部核覆，仍令年终汇题。”
对于军流案件和涉及人命的徒刑案件，督抚复核后还要上报刑部候批。第三，督抚复审死刑案件。清朝法律规定：“凡狱囚鞫问明白，追勘完备……至死罪者，在内法司定议，在外听督抚审录无冤，依律议拟，法司覆勘定议，奏闻回报，委官处决。”
督抚复审的死刑案件，要向皇帝具题，还要经三法司核拟，详见本书第七章。
按察使司掌管一省的司法监察，简称“臬司”，也叫“臬台”，“掌振扬风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会藩司议，以听于部、院。兼领阖者驿传”
。按察使司设属官辅佐司法事务，“知事掌勘察刑名。司狱掌检察系囚。经历、照磨所司视籓署”
。按察使司主管一省的司法，其职能主要包括：第一，州县将徒刑和军、流刑案件移送到省，首先由臬司进行复核（徒刑）、复审（军流），再交督抚复核，督抚复核后依不同情形处理，上文已述。第二，参与州县移送的死刑案件的复审。死刑人犯的押送和案卷移送均由按察使负责；在督抚亲自审理之前，按察使应当进行复核，若事实认定和法律适用没有问题，便上报督抚；若有问题，可以直接打回要求重审。第三，负责朝廷秋审的准备工作，清朝条例规定：“各省每年秋审，臬司核办招册，务须先期定稿，陆续移咨在省司道。”
清朝沿袭了明朝的守道、巡道制度，清初，“设布政司左右参政、参议，曰守道；设按察使副使、佥事，曰巡道。有通辖全省者，有分辖三四府州者，各以职事设立于要地……乾隆十八年，省去参政、参议、副使、佥事等衔，定为守巡各道”
。其中巡道专掌刑名。道员原本只是藩司、臬司的辅佐官员，受其临时差遣，道员的品秩视其原有官职而定。乾隆十八年（公元1753年）时将所有道员的品秩确定为正四品，其地位逐渐巩固，职权范围也逐渐明确。道员的司法职权主要是：第一，在每年的秋审中，“距省窎远之府、州所属秋审人犯，均免其解省”，而是责成各该管道“各于冬季巡历时，逐一亲加研鞫，造册加结，移报院司汇核，不必会同该府。倘有鸣冤翻异者，即将本犯解省，听候院司复审。”
第二，“距省窎远府、厅、州所属之各厅、州、县，寻常遣、军、流人犯及命案拟徒人犯，均毋庸解省”，而是由各该管道“就近审转，详报院司核办。倘有鸣冤翻异，分别提审解省。其命案内遣、军、流犯仍各解省复审”。
另外，“刑名案件，除府所理流罪以上，直达按察使外，其余案件，必申详于道。若直隶厅州之案件，则无论性质如何，皆必经道，然后达之按察使”
。
清朝在京师所在地和盛京所在地设顺天府和奉天府，由于其政治地位特殊，实际上属于特别行政区。顺天府设府尹，“掌清肃邦畿，布治四路，率京县颁政令条教”
。属官有丞、治中、通判。还设经历司、照磨所、司狱司，“经历、照磨掌出纳文书，司狱掌罪囚籍录”
。奉天府设府尹，“掌留都治化与其禁令，小事决之，大事以闻”
。奉天府的属官设置与执掌与顺天府相似。普通的府是设于县以上的一级地方政府，长官为知府，“掌总领属县，宣布条教，兴利除害，决讼检奸”
。同知和通判为副贰，并设经历司、照磨所和司狱司。清朝的州和厅分为两种，直隶州、直隶厅与府同级。直隶州的长官为知州，州同知和州通判是其副贰，还设吏目，“掌司奸盗、察狱囚、典簿录”
；直隶厅的长官为同知或通判，属官有经历、知事等。府、直隶州、直隶厅的主要司法职能是复核所辖州县上报的案件，“州县一切案犯，由府审转解司，直隶州一切案犯，由道审转解司，此定章也，而刑律并无明文”
。如果是下级州县判处徒刑和徒刑以上的军、流案件，经府、直隶州、直隶厅审转，还需报送按察司复审，上文已述。
散州、散厅，与县同级，是清朝的基层政府。散州、散厅隶属于府，县则有的隶属于府，有的隶属于直隶州、直隶厅。它们的属官设置基本相同。县设知县，“掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教”
。下设县丞、主簿，分掌粮马、征税、户籍、缉捕等事项，设典史“掌稽检狱囚”
。
县（散州、散厅）是最低一级审级，能够处理的案件包括两类：第一类为户婚田土这种相当于现代意义上的民事案件以及较为轻微的刑事案件，可以审决的案件限于判处笞、杖、枷刑的；第二类案件为相对严重的刑事案件，即判处徒刑以上的案件。对此类案件，县级司法机构无权判决，仅有侦查和初步审理的权力，也有权进行侦查活动和采取强制措施，包括逮捕人犯、检验尸体、收集物证、扣押赃物等。在查清基本事实后，县级司法官员可对案件进行初步审理，并作出拟判，又称“拟罪”，内容包含定罪和量刑两部分。之后，应将案卷、证据与人犯一起解送上级司法机构进行复审。
可以看出，清朝各级地方政府都有严格的管辖范围，超出范围无权审断的案件就需要向上移送，一般情况下：笞、杖刑案件在县（散州、厅）一级即可终审，徒刑案件在督抚一级即可终审，军、流刑案件在刑部终审，死刑案件需要上报皇帝才能终审。尽管下级司法机构对某些案件并无审断权，但因为移送是在查清事实和给出审理意见基础上进行的，下级司法机构实际上参与了案件程序的始终。