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第一节
为了在日益加剧的国际竞争中加强创新能力，提升竞争力，保持传统的竞争优势，从20世纪80年代开始，西欧发达经济体在国家和欧盟的层次上兴起了创新政策研究。关于创新政策的定义有许多观点：
·最早提出权威的创新政策概念的是Rothwell & Zegveld（1985），他们认为创新政策包含产业政策与科技政策两部分，其中科技政策包含技术职业教育、专利系统、在科学技术基础建设内的基础科学研究与应用研究的提升。
Rothwell&Dodgson（1992）进一步以政策工具的异同来区分产业科技政策与产业政策，他们把技术教育、有关专利、以基本设施为本的理论研究与应用研究政策归为产业科技政策，把租税、投资奖励、产业再造、关税等相关政策归为产业政策。
·鲍克（1997）认为：创新政策是政府为鼓励技术发展和其商业化以提高竞争力的各种社会经济政策的总和，它处于经济政策的中心位置，直接鼓励创造与变化。
·Luke Georghiou（2006）将创新政策定义为：任何能够帮助企业提高创新能力的政策，包括提供研究和教育的科学基础设施及直接、间接的技术开发支持，以及一系列旨在构建网络的政策。这些政策使市场更加有利于创新，促进科技的转移，帮助公司掌握相关的能力，在各领域提供基础设施的帮助，如标准和知识产权等。此外，其他公共政策也会影响创新，包括宏观经济政策、教育普及、政府采购、监管（污染、保健、安全）及竞争政策等。
综上所述，创新政策是指一个国家或地区政府以促进创新活动的产生、利用和扩散为目标，规范创新主体行为而制定并运用的各种直接或间接的一系列公共政策和措施的总和，它是一个在实践中不断完善的政策体系。
尽管上述各种定义在内容的外延上有所差异，但在概念内涵上存在共同点：
·强调创新政策涉及诸多的政策领域
·强调整合，即各种相关政策的有机结合
·强调应以创新活动作为政策对象
另外，创新政策既不同于主要关注科学发展和科学家培养的科学政策，也不同于主要目标在于支持和扩大技术开发的技术政策。创新涉及的不仅仅是技术问题，还包括组织与管理问题。创新政策是一个有着更为广泛含义的范畴。科学政策、技术政策与创新政策之间的区别如表2-1所示。
表2-1 科学、技术和创新政策
黄悦胜（2002）认为，创新政策不仅是技术政策与科学政策的结合，还是科学技术政策与其他政策的有机结合，它们形成一个完整的政策体系，包括涉及创新活动的金融财税政策、社会发展政策、资源环境政策、外交政策、教育政策、人才与就业政策等，如图2-1所示。
图2-1 技术创新政策的范围
从国内外的实际运用来看，典型的创新政策工具包括财政投入、税收优惠、政府采购、风险投资、知识产权保护、中小企业及科技中介服务等。
1.财政投入政策
对创新实施直接财政投入，使创新者很容易感受到由于创新活动带来的好处，从而能够提高创新者的积极性。财政投入政策具有较大的灵活性，该政策可以根据国民经济的发展状况和财力情况进行及时调整。
例如，日本政府直接对创新项目进行资助，投入对象主要是政府和大学的研究机构、企业重大技术创新项目。对企业进行的技术研究、应用研究经费或研究开发所必需的设备费和运转费，其中的一半由政府补助金提供。
韩国政府通过信用保证金制度支持中小企业的创新活动。政府设立信用保证基金和技术信用保证基金，其中99.1%的信用担保提供给了中小企业。到20世纪90年代初，利用信用保证的中小企业已经达到了30502家。
政府的财政投入具有如下特点：各国政府继续加大对研发活动的直接支持力度，但相对企业研发活动的投入而言，政府投入所占的比例日益下降。政府的投入更多地着眼于促进企业与其他创新主体的合作，为提高国家竞争力需要而着重发展某些产业和某些领域的关键技术。
2.税收优惠政策
税收优惠政策就是政府放弃一部分税收收入，而将其让渡给企业，从而激励创新主体。
日本政府制定的《增加试验研究经费的纳税减征制度》规定：当试验研究开发经费的增加部分超过支出的最高水平时，对增加部分免征20%的税金（几经调整，目前的水平是25%）。《促进基础技术开发税制》规定：对购置用于基础技术开发的资产免征7%的税金。
美国的《经济复兴税法》规定：对于高出企业过去3年研究开发支出平均额的部分，将减税25%；对于试验研究用的机械设备，将折旧期限大幅缩短为3年，对于产业用的机械设备的折旧年限定为5年。
3.知识产权保护制度
从法律的角度来保护创新者的收益，能够提高创新者的积极性。它的优点主要表现在法律的严肃性和适用的普遍性上。在承认知识产权保护制度对促进创新发挥积极作用的同时，也要注意其对技术扩散的不利影响。
自20世纪80年代开始，美国政府推出一系列知识产权保护政策，如设立联邦巡回上诉法院（CAFC），作为对专利确权、侵权诉讼的专属上诉法院；提高美国专利商标局（USPTO）在联邦政府公共政策制定过程中的影响力；通过《拜—杜法案》，使私人部门享有联邦资助科研成果的专利权成为可能，从而产生了促进科研成果转化的强大动力。
4.风险投资政策
风险投资（venture capital）是由职业金融家投入到新兴的、迅速发展的、具有巨大竞争潜力的企业中的一种权益资本。风险投资机构与创新企业分担创新过程的各种潜在风险，从而降低创新过程中的不确定性。风险投资政策是一种非常明确的风险分担政策。
作为风险投资的发源地，美国政府很少参与风险投资的直接管理，而是一方面充分利用其高风险、高回报的特点，通过调节其潜在投资者的风险收益比来诱导投资，另一方面致力于改善风险投资的外部环境，降低其风险因素。这种间接调控的优点在于，既有力地支持了风险投资的发展，同时又保证了风险投资公司独立灵活的运行机制，实现了政府与市场的有效结合。美国没有专门针对风险投资的法律，但是《公司法》《证券法》《基金法》等能够覆盖风险投资领域。
5.中小企业政策
创新过程存在多方面的不确定性，尤其表现在技术开发与市场开拓两个方面。相当多的中小企业承担了与这些不确定性相关的种种风险，充当创新中试验基地的角色。中小企业的出生率和死亡率都很高，企业经营风险较大，中小企业也成为企业家培训的基地。
美国特别重视两类中小企业的发展：一是有发展前途的高新技术中小企业，这类企业成为银行贷款担保的重点对象，美国政府还鼓励“小企业投资公司”（SBIC）直接向它们贷款；二是少数民族、残疾人和其他在竞争中处于不利地位的人群（包括黑人、青年及妇女）所办的中小企业，“小企业投资公司”直接向这些企业提供优惠的直接贷款，控制这类人群的高失业率。美国政府主要为中小企业提供信贷担保。美国政府直接对中小企业提供融资一般有三种情况：一是向中小企业进行风险投资；二是向遭受自然灾害的中小企业提供自然灾害贷款；三是向中小企业提供出口信贷。可见美国政府对中小企业的资金援助有限。中小企业的资金来源除了企业自身，更多地依赖于证券市场和短期借款。
6.政府采购政策
政府采购政策主要是通过创造和扩大政府市场以减少创新过程中的市场不确定性。通过政府的市场行为，政府有意识地引导和促进企业创新活动的速度、规模和方向。政府采购形成一个大市场，起着需求拉动作用。在本国产业尚处于幼稚期时，这种推动作用尤为重要。
美国的政府采购政策态度鲜明地倾向于本国产业，并通过立法形式直接保护本国企业。美国在政府采购领域最重要的法律是1933年制定的《购买美国产品法》。根据该法案，美国政府必须购买本国的货物和服务，并且在美国生产的增加值达到50%以上才能算本国产品；除非有关机构或部门的负责人断定，本国所供应的货物或服务的价格“不合理”，或者购买它们将不符合美国的公共利益。因此，在《购买美国产品法》的监督下，美国90%以上的政府采购都购买本国产品。
7.科技中介服务
科技中介服务是连接科技成果供给者和科技成果需求者的有效渠道。它通过开展科技信息交流、技术扩散和转移、科技成果转化、科技评估和鉴定、创新资源配置、管理咨询等服务，使企业、科研院所、大学、政府和市场需求之间形成紧密的内在联系。科技中介在促进科技成果快速转化、降低创新交易成本、规避创新风险、提高科技成果交易效率等方面发挥重要的作用。因此，创新政策也需要对科技中介组织提供支持，从而对创新行为产生拉动作用。
框架计划（Framework Programmes,FPs）设立于1984年，是欧盟最重要的创新政策之一。框架计划主要针对的是创新活动初始阶段的研发与科研活动，其设立之初的主要目标是：确保欧盟在核心技术领域拥有充足的知识和经验积累；促使欧洲能够从联合研究与开发中获得规模经济效益；协助各成员国的研究开发工作，提供信息和技术，避免重复研发；缩小成员国之间科技支出上的差异，推动各地区科技协调发展。
为整合各成员国的科研力量，提升欧洲总体研究水平，欧盟从1984年起已实施了6个框架计划并取了丰硕的成果。历经两年的准备，总预算约为500亿欧元的欧盟第七框架计划（以下简称FP7）于2007年1月正式启动，预计于2013年完成。“欧盟科技框架计划”作为当今世界上最大的官方科技计划之一，是欧盟成员国共同参与的重大科技研发计划，也是欧盟投资最多、内容最丰富的全球性科研与科技开发计划，以研究国际前沿和科技难点为主要内容。
FP1（1984—1987年）：项目的征集、运作和管理还处于起步阶段，以能源研究为主，主旨是开展工业技术创新研究。
FP2（1987—1990年）：从以能源研究为主转变为以农业和工业研究为主，首次加入了有关经济和社会协调发展的内容。
FP3（1990—1994年）：将生命科学列为重点研究领域，提出“以科学技术促进发展”的概念，首次把“人力资源开发”作为专项计划，强调科研成果的推广应用。
FP4（1994—1998年）：欧盟正式成立后的首个框架计划，经费大幅攀升，信息通信技术、新能源、交通和生命科学作为重点，首次把“国际合作”列为专项计划，使欧盟科技框架计划跨出欧洲。
FP5（1998—2002年）：国际合作得到了世界各国的广泛认可与支持，研究目标和领域更加集中，但缺乏整体战略考虑，项目数量多而规模小，重点不突出，项目评审程序复杂。
FP6（2002—2006年）：更加强调项目的规模效应，从独立项目向综合项目发展，倾向长期性、结构性投入，改进了项目的申报、评审和管理程序，制定了明确的战略目标，即建立“欧洲研究区”，努力实现欧洲的创新一体化。欧盟对科技合作的资金投入不断增加，研究领域逐渐扩展，影响力与日俱增。
FP7（2007—2013年）：经费大幅增加，总金额达532亿欧元，重点有所变化：更加重视“国际合作”和“人力资源流动”两大专项计划，更加鼓励第三国的高水平科学家与欧洲科学家共同参与框架计划，实现欧盟“更能吸引世界顶尖人才”的目标，着力提升基础研究的地位，增加基础研究项目立项的数量，促进欧盟多个大型科技研发平台的建设（如移动通信技术研究平台、纳米电子技术研发平台等），加强“科学与社会”专项计划，推动欧盟实现其在2010年成为“世界上最具活力和竞争力的知识型经济体”的目标。与以往框架计划相比,FP7具有以下特点：持续时间加长，由以往的5年增加至7年；经费投入大幅增长,FP7总金额几乎是FP6的三倍；更加重视基础研究，每年约有10亿欧元的经费投入；首次加入了“社会经济科学和人文科学”专题；申请程序更加简化；财务模式更加灵活；强调研究领域比研究方法更重要；对评审等运行机制进行简化；将研究发展重点放在欧洲工业的需求上；创立欧洲研究理事会，资助欧洲科学界的精英。
FP7支持特定的优先领域，它由四个专项计划和一个核研究特殊计划（即欧洲原子能共同体计划等）组成。其项目组织模式包括合作计划（cooperation）、原始创新计划（ideas）、人力资源计划（people）、研究能力建设（capacities）四部分，其中，“原始创新计划”是FP7新提出的项目模式。FP7更加重视基础研究，每年计划投入约10亿欧元。（1）合作计划确定了10个优先领域：健康，食物、农业和生物技术，信息和通信技术，纳米科学、纳米技术、材料和新制造技术，能源，环境（包括气候变化），交通，社会经济科学和人文科学，空间，安全。其中“社会经济科学和人文科学”是新设立的优先领域。（2）原始创新计划由欧洲研究理事会负责实施，支持有风险、有高影响力的研究，促进新兴和有快速影响力的领域达到世界级科学研究水平。欧洲研究理事会设立两项基金：①针对青年学者的启动基金，支持事业初期的创业者；②针对事业有成、领军研究人员，支持优秀、前沿的研究项目。（3）人力资源计划的目标是通过与外国科学家的合作来加强欧洲研究，通过研究人员的流动建立持久的联系，具体实施则通过“玛丽·居里”行动计划。（4）研究能力建设计划致力于支持欧洲研究和创新能力建设，包括加强基础学科研究、加强中小企业创新能力、建设知识区域、提高欧洲的研究潜力、促进科学与社会的融合、支持研究政策发展的协调性、加强国际合作等。
20多年以来，框架计划在推动欧盟研究成果扩散、提高研发人员素质、加快科技人力资源流动等方面发挥了十分积极的作用，是欧盟创新政策中效果最突出的政策之一。
资料来源 ：张敏。欧洲科技研究十年述评:2001—2010[EB].中国社会科学院欧洲研究所,2011.
近年来，自主创新成为很多地方政府调整经济结构、培育新的经济增长点的有效抓手。2006年的全国科学技术大会上，胡锦涛同志提出了建设创新型国家，要坚定不移地走中国特色自主创新道路。同时，国务院发布实施的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》（以下简称《规划纲要》）明确要求，把提高自主创新能力作为调整经济结构、转变增长方式、提高国家竞争力的中心环节，把建设创新型国家作为面向未来的重大战略选择，全面推进具有中国特色的国家创新体系建设。为了保证《规划纲要》的顺利实施，中共中央、国务院出台了《关于实施科技规划纲要、增强自主创新能力的决定（2006—2020）》，并制定 《实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要 （2006—2020）>的若干配套政策》，从科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收再创新、创造和保护知识产权、人才队伍、教育和科普、科技创新基地和平台、加强统筹协调等方面积极给予优惠政策，以提供支持和保障。此外，为了建设以市场为导向、以企业为主体的创新系统，努力构建全面而高效的国家创新体系，尽快进入创新型国家行列,2007年对《科学技术进步法》进行了修订。
资料来源 ：范柏乃，段忠贤，江蕾。中国自主创新政策：演进、效应与优化[J].中国科技论坛,2013,（9）:4—5.