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代宗用元载之谋，以京畿诸县分屯鱼朝恩之军，朝廷手里总算直接掌控一支堪于实战的军队。代宗崩，德宗继立。德宗富有春秋，雄心勃勃。即位后起用杨炎，推行两税法等改革，对割据藩镇采取不妥协的政策，双方矛盾激化，不久爆发大规模的战争。在大历年间获得扩充的神策军作为“天子亲兵”，是朝廷派出征伐的主力。此时神策军分镇京畿诸县，相互间缺乏统属关系，形态与鱼朝恩时已有很大区别。宦官势力被清除出神策军，文臣白志贞为都知兵马使，无军事经验，故此次出征不设主帅，主要采用“制将”率本部神策军讨伐叛乱的形式进行。
“制将”主要存在于建中、兴元年间，因其存在时间较短，相关史料中记载不多。最早被称为制将的是德宗即位初率神策军入蜀的神策将李晟。
李肇《唐国史补》卷上载：
李令尝为制将，将军至西川，与张延赏有隙。及延赏大拜，二勋臣在朝，德宗令韩晋公和解之。每宴乐，则宰臣尽在，太常教坊音声皆至，恩赐酒馔，相望于路。
本条所言之“制将”，关涉唐德宗建中、兴元间之军事举措之一，颇值探讨。《唐国史补》作者李肇是宪宗朝翰林学士，其时去建中不远，所记较为可信。“李令”即李晟，“将军至西川”，指德宗即位之初李晟率神策军入蜀反击南诏吐蕃入寇一事。大历十四年（779）九月西川节度使崔宁入朝，吐蕃、南诏趁机合兵十余万入寇。《通鉴》卷二二六代宗大历十四年十月条载其事云：
崔宁在京师，所留诸将不能御，虏连陷州、县，刺史弃城走，士民窜匿山谷。上忧之，趣宁归镇。宁已辞，杨炎言于上曰：“蜀地富饶，宁据有之，朝廷失其外府，十四年矣。宁虽入朝，全师尚守其后，贡赋不入，与无蜀同。且宁本与诸将等夷，因乱得位，威令不行。今虽遣之，必恐无功；若其有功，则义不可夺。是蜀地败固失之，胜亦不得也。愿陛下熟察。”上曰：“然则奈何？”对曰：“请留宁，发朱泚所领范阳兵数千人，杂禁兵往击之，何忧不克！因而得内亲兵于其腹中，蜀将必不敢动，然后更授他帅，使千里沃壤复为国有，是因小害而收大利也。”上曰：“善。”遂留宁。初马璘忌泾原都知兵马使李晟功名，遣入宿卫，为右神策都将。上发禁兵四千人，使晟将之，发邠、陇、范阳兵五千，使金吾大将军安邑曲环将之，以救蜀。
神策军为天子禁军自无疑问。“邠陇范阳兵”是指大历中朱泚自幽州入朝时自随的八千幽州锐卒
。朱泚连镇陇右、凤翔，所带幽州兵由朝廷遣曲环等分领，戍于邠宁、陇右、凤翔等地，因其本镇相隔千里，对朝廷依赖较强，也被看作“亲兵”，同神策军一起执行相关军事任务。李晟、曲环所将之兵皆脱离本镇，作为一军之将，其外出征讨并非出于当道节度使之命，而是皇帝钦点制授，故称为“制将”。“制将”，即是“制授之将”、“制置之将”的意思，以突出其天子“亲兵”的色彩
。
曲环与李晟同将“亲兵”入蜀，也应为制将，只是未明言而已。建中二年（781），淄青李纳拒命，围徐州，德宗诏曲环率所部幽陇兵救援徐州。李希烈继叛，曲环遂滞留汴宋之间。“右曲环所领一军，悉是朱泚部曲，或顷在凤翔所管，或本从河朔同来，后因汴、宋用兵，权抽赴彼应援，所以行营将士，犹举幽、陇为名。”
在相关记载中，曲环此次出讨被明确称为“制将”。赵元一《奉天录》卷二载：
司徒公制将曲环，前后数陈行列军事，司徒公多不从其计。环以司徒公行军司马陈履华、兵马使唐汉臣、李载等用事，多阻环计。及与诸将同语，司徒公以不从其策，自惟败绩，但唯唯然。环因叱履华曰：“都统置公腹心，遂辱吾军！”命左右掣之下马，极加责让。司徒李公、大夫刘公皆释辔错愕。司徒深自抑退，以“爱憎不明，无所逃于国典。大咎在勉，非陈中丞之过也”。
时李勉为河南都统，曲环作为制将，名义上受李勉节制。但与普通镇将相比，曲环所将幽陇兵直属于朝廷，自成一军，有较强的独立性。曲环共参决策，前后数陈事，甚至将李勉行军司马拉下马切加责让，似表明制将地位颇尊。
赵元一为德宗朝人，《奉天录》为当时人记当时事。除上举曲环条外，“制将”一词频繁见于《奉天录》者，前后有六次之多。为说明问题，且将是书所见“制将”条列如下：
（1）诏河阳节度、御史大夫李芃，太原节度、检校工部尚书马燧，泽潞节度、检校工部尚书李抱真，朔方节度、太子少师李怀光，神策制将、御史大夫、异姓王李公晟，华原镇遏使、御史大夫赵令珍，分路长驱，深入贼境。（卷一）
（2）诏神策制将、行营兵马使、御史大夫刘德信，御史大夫高秉哲，各马步共一十万，来救襄城。（卷一）
（3）十日，制将刘德信、高秉哲闻帝蒙尘，遂拔汝州，星夜兼驰，于沙苑监取官马五百匹，先收东渭桥，于是天下转输食粮在此焉。（卷一）
（4）至其月二十八日，制将、御史大夫、异姓王李公晟自赵州拔城，从飞狐□越白马津，闻难骏奔，军次栎阳县。（卷二）
（5）夏五月二十有八日，右仆射李公晟、金商节度尚可孤、同华节度骆元光、神策制将高秉哲、潼关大使御史大夫唐朝臣等，自东渭桥至终南山，百有余里，南北布兵。（卷三）
（6）驾至三桥，中书令李公与同华节度骆元光、金商节度尚可孤、潼关节度御史大夫唐朝臣、神策制将高秉哲等，奉迎于乘舆。（卷四）
上述六条材料提到的制将有李晟、刘德信、高秉哲等三人。建中二年（781）神策兵马使阳惠元将神策兵三千出征河北，建中四年七月神策兵马使尚可孤充荆襄应援淮西使将禁兵三千入援襄阳，此二人出征身份、目的等与李晟、刘德信等类似，也属制将之列。另据《唐代墓志汇编续集》贞元〇二三《权秀墓志》，神策将权秀以本军与同华镇国军合势讨李希烈之乱，不久又与副元帅李勉联营，充宣武节度神策同华御营右厢兵马使，权秀应也属制将之列
。
两《唐书》《通鉴》《唐会要》等史籍记载李晟、刘德信等上述事迹时“神策制将”皆作“神策将”。“神策将”字面意思为“隶属神策的将领”，但并非所有神策将都可称为制将。“神策将”只有在奉旨率本军会合方镇兵出讨时才被称为制将，二者在内涵与外延上都有很大差别。制将所领军队不隶方镇，虽然也包括幽陇兵，但主体应为神策军。从此点来看，制将主要关涉此期神策军的问题。
至于制将所将兵员数，据前举大历十四年（779）入蜀反击例，李晟神策兵四千，曲环幽陇兵五千。河北战场，阳惠元神策兵三千。淮西战场刘德信将神策子弟军三千，尚可孤神策兵三千
，高秉哲神策兵不详，应在三四千左右
。制将出征时军职一般是兵马使。阳惠元、刘德信皆为神策兵马使，李晟征河北时为神策先锋都知兵马使，所将兵数可能多于阳惠元、刘德信。不过，李晟在河北先隶李抱真，后又兼隶马燧，其数必不甚多，当数千人而已。建中四年（783），李晟自河北赴难时，加上张孝忠所赠六百锐卒，所将兵最初也只有四千人
。因此，我们认为，一般情况下，制将所将兵应在三四千左右。当时河北藩镇兵马使出战时常辖七八千人乃至上万人，在实力、规模方面，制将同河北藩镇存有巨大的差距。
制将所将兵额较少与大历时期神策军外镇的情况密切相关，大历初元载割奉天、普润、麟游、扶风、武功等县分隶神策军。外镇神策军平日以县为单位镇戍训练，战时镇将即率麾下军士出征。例如阳惠元所将为奉天县镇兵，尚可孤所将为武功县镇兵等，这样就形成分散在河南、河北战场上规模三四千人不等的数支神策军。这些神策军本来分镇各县，相互间无统辖关系，受诏出征后，直接听命于皇帝，地位自然与受皇帝调遣的节度使略约相当。上引材料中李晟、曲环、刘德信等制将多与节度使并举，可见制将在身份上独当一面，自为一军。以一兵马使的规模而享有节度使的权限、待遇，这是制将的重要特征。
综合上面的分析，我们可以初步作出如下界定：制将是设置于唐德宗建中年间，直属朝廷，以救援或征讨为名出征方镇，并自成一军的神策军或幽陇军军将。制将不是官职，而是一种习惯性称谓。当其统属数支军队，或制将被任命为藩镇节度使后，则不再为制将。
神策军分属数名制将，杂于方镇军中进行助讨或救援是建中年间消藩战争最为显著的特点。这决不是德宗君相一时心血来潮，别出心裁，有其深层次的原因。安史之乱后，禁军之权落入宦官之手，李辅国、程元振、鱼朝恩相继把持禁军。代宗诛鱼朝恩后，朝廷不再以宦官典兵。德宗即位不久，东方藩镇相继反叛。神策军虽然初有规模，力量仍然十分有限。在不让宦官典兵的情况下如何驾驭禁军作战是对德宗君臣的严峻考验，神策军分镇诸县和以神策制将领兵出征就是在这种背景下出台的。
制将出征方镇的构想肇始于宰相杨炎。大历十四年（779）德宗依杨炎之计，以李晟、曲环将兵入蜀，将富庶的西川收归朝廷。建中元年（780）德宗命李希烈讨伐梁崇义，遣龙武军等禁军前往助战
，随后，又以曲环将幽陇兵应援徐州、李晟将神策兵出讨河北等，杨炎这一构想得到更广泛的施行，成为建中年间德宗用兵的基本思路。
李晟入蜀时，杨炎称“内亲兵于其腹中，蜀将必不敢动”。建中年间曲环、刘德信等在汴宋战场上有监视方镇兵动向的目的。朔方节度使李怀光未反之前，李晟每向德宗密奏李怀光动向，谓其反状已明，请朝廷早为之备。除监视方镇外，制将代表中央禁军，对方镇兵又有督战引领作用。阳惠元将禁兵三千与诸将讨田悦，“战御河、夺三桥，皆惠元之功也”
。李晟初至河北，与田悦战于临洺，诸军不利后退，李晟独引兵渡洺水横击，诸道兵为之复振。另外，制将有时还扮演协调诸方镇关系的角色。泽潞节度使李抱真与河东节度使马燧不协，由是诸军逗挠，久而无功。在李晟的斡旋下，二将释憾结欢，李晟又自请兼隶马燧、李抱真，以示和解
，进而稳定了河北战场的局势。作为天子耳目，制将在朝廷掌控方镇兵动向问题上起到了其他军队不可替代的作用。
尽管德宗以制将出征短期内取得一定成效，但是却忽略了神策军整体实力不强，关中防御薄弱的客观事实，加上德宗对战争进程估计严重不足，随着战事的迁延，制将出征的弊端逐渐暴露出来。
其一，制将相继率神策军东征，导致京畿空虚。
代宗时期，神策军主要负责镇戍京畿之地，德宗即位后，宰相杨炎首开制将率神策军出征的先例
。建中元年（780），刘文喜据泾州叛，德宗命神策军使张巨济将神策兵两千“助讨”。这两次军事行动的成功，促使德宗对制将外出征讨之法尤为信赖。建中二年三月，德宗诏阳惠元率三千神策军与京西防秋兵移镇关东，防备淄青。诏云：“是以分命节制，及集诸军于汴宋怀郑之间，使其屯守。”
是年六月神策先锋都知兵马使李晟将兵数千与河东节度使马燧、昭义节度使李抱真会兵讨田悦。七月杨炎罢相后，其策仍为德宗沿用。建中三年五月，诏李怀光以朔方军及神策一万五千东讨。建中四年正月，德宗孤注一掷，以左龙武大将军哥舒曜总禁兵万余人讨李希烈。七月，尚可孤充荆襄应援淮西使，将禁兵三千赴山南
。京西神策诸镇军皆临贼境。至此，京师禁卫已相当空虚，司农卿段秀实上言：“禁兵不精，其数全少，卒有患难，将何待之！”
翰林学士陆贽也有谏言，可惜德宗不能为用。神策军使白志贞献策，谋令尝为节度、都团练使者各出子弟及其家僮部曲等，组成子弟军出讨。神策军大部分赴河北、河南战场，直接诱发了建中四年十月的“泾师之变”，德宗被迫先后流亡奉天、梁州，李唐社稷几遭倾覆。
其二，神策军不相统属，兵力分散，严重影响其战斗力。
制将们各自独立，互不统属，在战场上很难协同作战。战争初期，制将分隶各个战场，矛盾尚不突出。泾师之变后，禁军纷纷入援，聚兵于长安周围，弊端日益显露。李晟擅斩刘德信，兼并其军即是当时的典型事例之一。《旧唐书》卷一三三《李晟传》云：
时刘德信将子弟军救襄城，败于扈涧，闻难，率余军先次渭南，与晟合军。军无统一，晟不能制，因德信入晟军，乃数其罪斩之。
刘德信时为神策应援汝、郑招讨使。以身份论，二者同为神策制将，不分尊卑。以官职论，一为神策行营节度使，一为神策淮西应援招讨使，也无隶属关系。考诸史实，当日驻军于七盘山的制将尚可孤以及与李怀光联营的制将阳惠元，也没有因李晟为神策行营节度使而受其节制，可见李晟对其他神策制将没有统领权。李晟杀刘德信属于典型的枉杀。刘德信自汝州赴难，最先抵达长安，并抢占了屯有漕运粮米的东渭桥。而李晟自河北赴难，路途最远，诸制将中最后赶到。当日李晟倍道兼程，轻装前行，朝廷无明诏解散河北神策行营，易、定前线尚留有部分神策将士
，故李晟所带勤王之军人数有限。李晟擅杀刘德信，强并其军，应与抢夺东渭桥军粮、扩充自己军事实力有关。
李晟吞并刘德信的子弟军后，所统迅速扩展至上万人，部分地解决了神策军兵力分散的问题。另外，被李怀光挟裹的神策将孟涉、康英俊等，也自三原拥兵三千余人奔归李晟。李晟军威日盛，成为收复长安的中流砥柱。作为社稷功臣，朝廷自然无法追究其枉杀之罪。为掩饰其事，与刘德信并肩作战并同驻东渭桥的另一制将高秉哲几乎被正史完全抹杀掉，我们今天只有在《奉天录》《奉天记》等私人著述中略见其姓名。
其三，制将受皇帝与战场统帅的双重指挥，政令不一，束缚前线将帅手脚。
中唐以后方镇兵地方化，无本道节帅印信，皇帝无法直接调度方镇军将。制将则直属朝廷，受朝廷遥控，李晟在河北所拟的作战计划皆奏报德宗
。神策制将使朝廷能够及时了解战争进展情况。但是战场态势瞬息万变，战机也往往因之延误。建中四年（783），哥舒曜被李希烈围困于襄城。德宗诏李勉及神策将刘德信、高秉哲共将兵救之。《新唐书》卷一三五《哥舒曜传》载：
帝遣神策将刘德信以兵三千援之，又诏河南都统李勉出兵相掎角。勉以“希烈在外，许守兵少，乘虚袭之，希烈自解”，乃遣部将与德信趋许，未至，有诏切让，使班师。德信等惶惑还，军无斥候，至扈涧，为贼设伏诡击，死者殆半，器械辎重皆亡。德信走汝州。
官军扈涧大败同刘德信等受德宗、李勉的双重指挥，惶惑不知所从有着非常直接的关系
。刘德信、高秉哲、尚可孤、曲环等一批制将陆续抵达河南战场，名义上归都统李勉节制，实则主要听命朝廷，难以协同配合。德宗后来意识到这一问题，欲以普王为行军元帅，统领淮西诸军，适逢泾师之变爆发，未能施行。
其四，制将率禁军与方镇兵联营，以少驭多，二者时有摩擦，监控效果不佳。
制将与方镇将帅出于不同的军事系统，且时常凌驾其上，因而双方关系较为紧张。曲环隶李勉，战颇有功，遭李勉部将唐汉臣、陈覆华等排挤，所奏多被沮毁。李晟与李怀光联营，李怀光恶其异己，双方矛盾迭起。李晟惧为其所并，又坚请移军分营。在李怀光未叛之前，陆贽就指出：“比者又遣李晟、李建徽、阳恵元三节度之众，附丽其营，无益成功，只足生事。”
李怀光之叛，其与李晟等神策系诸将的矛盾是一个重要因素
。
制将问题是德宗建中、兴元年间独有的军事举措，前后只存在短短的四五年时间。建中年间的大动荡，证明皇帝直接遥控制将，难以适应复杂的战争局势。兴元元年（784）七月，长安光复后，神策军陆续重归禁内。德宗认识到禁军“如复分割隶于节镇，则徒为藩镇益兵，而天子仍无一卒之可使”
。重建禁军的理念从建中年间以制将分掌神策军，转向依赖宦官对神策军进行整合与控制，最终形成了神策两中尉制。