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肃、代时期，朝廷所仰仗的主要是起自宫内的射生军，射生军虽为精兵，但是规模小，遇到强敌时常溃散，不能满足朝廷的军事需要。广德元年（763），鱼朝恩自陕州带回的神策军是第一支由朝廷直接掌控的野战军队。在朝廷的扶植下，神策军迅速强势崛起。
《新唐书》卷五〇《兵志》：
初，哥舒翰破吐蕃临洮西之磨环川，即其地置神策军，以成如璆为军使。及禄山反，如璆以伯玉将兵千人赴难，伯玉与朝恩皆屯于陕。时边土陷蹙，神策故地沦没，即诏伯玉所部兵，号“神策军”，以伯玉为节度使，与陕州节度使郭英乂皆镇陕。其后伯玉罢，以英乂兼神策军节度。英乂入为仆射，军遂统于观军容使……广德元年，代宗避吐蕃幸陕，朝恩举在陕兵与神策军迎扈，悉号“神策军”。天子幸其营。及京师平，朝恩遂以军归禁中，自将之，然尚未与北军齿也。
鱼朝恩入屯禁中的神策军其实是借用原神策军名号，不仅仅指神策行营兵，还包括其他在陕兵，其数至少上万，相对于射生军而言，朝廷更需要这样能进行野战的禁军。但是神策军起源于边军，不如六军、射生等自宫廷起家的禁军受信任，所以“未与北军齿”。
由于神策军本身是藩镇军，朝廷更倾向于把神策军看作是首支由朝廷直辖的用于征伐的野战部队。事实上，安史乱后，局势纷乱，朝廷也多次尝试直接以宦官领兵。广德中镇压浙东晁晃起义，代宗诏宦官马日新领汴、滑军五千人镇于江左。只是马日新为帅贪暴，被军士驱逐，兵众被晁晃部将萧廷兰所劫
。相对而言，鱼朝恩稍有军事才能，控制神策军非常成功，并以护驾为契机，稳稳当当地成为禁军。当时长安城内六军是有建制的禁军，一下涌入如此众多的护驾外军，难以长期承受。按照惯例，藩镇野战军队皆有固定的驻地，以提供军赋粮饷。朝廷客观上需要在京畿划出一块地盘安置神策军，这是神策军的第一次外镇。
神策军外镇之源头可追溯至代宗大历初期。关于神策军外镇的缘起，《新唐书》有两种相互矛盾的解释。《新唐书》卷五〇《兵志》云：
大历四年，（鱼朝恩）请以京兆之好畤，凤翔之麟游、普润，皆隶神策军。明年，复以兴平、武功、扶风、天兴隶之，朝廷不能遏。
据本条，神策军外镇似非朝廷本意，而是鱼朝恩为扩充个人权势，恃宠逼请的结果。但是，同书卷二〇七《鱼朝恩传》却有另一种说法：
元载乃用左散骑常侍崔昭尹京兆，厚以财结其党皇甫温、周皓。温方屯陕，而皓射生将……载乃徙凤翔尹李抱玉节度山南西道，以温代节度凤翔，阳重其权，实内温以自助。载又议析凤翔之郿与京兆，以鄠、盩厔及凤翔之虢、宝鸡与抱玉，而以兴平、武功、凤翔之扶风天兴与神策军，朝恩利其土地，自封殖，不知为虞也。
据本传所记，神策军出镇凤翔是宰相元载欲擒故纵，麻痹鱼朝恩的计谋。鱼朝恩反倒是中计者。今按，大历初神策军虽有扈从之功，但恩遇未与北军齿，远没有达到“朝廷不能遏”的地步。此次大范围移镇，涉及陕州、凤翔、京兆等多地，仅为麻痹鱼朝恩，不必如此大费周折。《新唐书》的两种意见，恐皆非神策外镇的主因。黄永年先生对此提出新的看法，认为神策军本是有地盘的野战部队，神策外镇目的是以长安为中心，设置一个直属天子的节度使级管区，使其他藩镇不敢染指中央政权
。这一观点颇有道理，但大历时期神策外镇仅辖七八个县，略相当一二州之地，远不及节度使级规模，且外镇主要分布在京西凤翔一带，京东、京南等近畿地区并无神策城镇。从出镇区域来看，此次外镇并非仅仅是创建一直辖天子的节度使级管区那样简单。
《新唐书·鱼朝恩传》虽未揭示神策外镇缘起的真正背景或要因，却提供一个重要线索，即神策出镇京西与李抱玉移镇山南西道是同时进行且密切相关的历史事件。安史之乱后，吐蕃趁河陇精锐悉数入援之机，大肆侵吞唐之边州，河西、陇右几被蚕食殆尽，京西地区的凤翔、陇州失去战略缓冲，直接暴露在吐蕃铁骑之下。广德二年（764）吐蕃甚至一度攻陷长安。为了保卫长安，朝廷在与叛军殊死搏斗的同时，不得不抽调朔方、河东等道藩镇军举众防秋，甚至大臣多有迁都之议。代宗大历三年（768），叛乱平息，政局稳定，长安的安全问题被正式提上议程。对元载来说，这是一个比诛鱼朝恩更为迫切的大事。而这正是凤翔、朔方、四镇（行营）等西北藩镇大规模移镇换防的时代背景。
《通鉴》卷二二四大历三年十二月条下《考异》引凌准《邠志》：
初，吐蕃既退，诸侯入觐。是时马镇西以四镇兼邠宁，李公军泽潞以防秋军盩厔。丞相元公载使人讽诸将使责己曰：“今四郊多垒，中外未宁，公执国柄有年矣，安危大计，一无所闻，如之何？”载曰：“非所及也。”他日又言，且曰：“得非旷职乎？”载莞然曰：“安危系于大臣，非独宰臣也。先王作兵，置之四境，所以御戎狄也。今内地无虞，朔方军在河中，泽潞军在盩厔，游军伺寇，不远京室，王畿之内，岂假是邪！必令损益，须自此始。故曰非所及也。”郭、李曰：“宰臣但图之。”载曰：“今若徙四镇于泾，朔方于邠，泽潞于岐，则内地无虞，三边有备，三贤之意何如？”三公曰：“惟所指挥。”既而相谓曰：“我曹既为所册，得无行乎？”十二月，诏马公兼领泾原，寻以郑颍资之；李公兼领山南，犹以泽潞资之；郭公兼领邠宁，亦以河中资之。三将皆如诏。
据《旧纪》，大历三年十二月，四镇行营节度使马璘自邠宁徙镇泾原，朔方节度使郭子仪自河中徙镇邠宁，大历四年正月，李抱玉自凤翔节度使移镇山南东道。《邠志》所记郭子仪、马璘移镇之事于史皆合，独记李抱玉有很大出入。李抱玉大历元年镇凤翔，此时已镇岐四年，故文中徙“泽潞于岐”之“岐”或为“山南”之误。元载谓三帅移镇后“内地无虞，三边有备”，但是李抱玉移军山南后，凤翔却出现空缺。作为长安的西大门，元载当日必有处置，故我们认为，在三帅移镇的同时，元载已有计划将凤翔交由朝廷最亲重的神策军屯驻，神策军出镇京畿实为大历四年凤翔、朔方、四镇（行营）驻地大调整的一个重要组成部分。《邠志》独云三帅，不及皇甫温自陕州迁镇凤翔事，盖皇甫温止一州刺史，名望与实力俱不可与三帅相提并论。
下面再来讨论皇甫温的问题。如前所述，神策军要顺利出镇京西，首先必须保证凤翔节度使愿意在其辖区内割让若干地盘给神策军。皇甫温为鱼朝恩在陕州时的旧部，神策军相当部分由在陕兵转化而来，与陕州兵同出一镇，此人自然不会反对神策军屯于凤翔。又换镇之时凤翔之泽潞军悉为李抱玉带走，皇甫温必也以陕州兵赴任。大历四年（769），神策军辖县仅有三县，次年皇甫温离任时神策军辖区扩充了四个县，很难短期内招募到足够的兵士，很有可能是将皇甫温所将陕州兵转隶神策。元载以皇甫温为凤翔节度使还有利用神策兵与陕州兵的渊源关系，趁机扩充神策军的潜在目的。
大历五年三月，“以京西兵马使李忠臣为凤翔尹，代皇甫温；温移镇陕州”
。检两《唐书》本传，皆无李忠臣镇凤翔的记载，大历五年李忠臣时为淮西节度使，不是京西兵马使。所谓京西兵马使一职，除李忠臣外还有阳惠元、孟涉二人。阳惠元大历时以神策京西兵马使镇奉天，孟涉为李晟收长安时的裨将，二人皆为神策军将。京西兵马使相当于京西神策军的高级军事长官，此职或为大历四年割麟游、普润等隶神策时所置，据此可基本上断定《旧纪》称李忠臣为京西兵马使当有讹误，代皇甫温者必为神策军将领。
《新唐书》卷二一六下《吐蕃传下》：
（大历）九年，帝遣谏议大夫吴损修好，虏亦使使者入朝。于是子仪屯邠州，李抱玉屯高壁，马璘屯原州，李忠臣屯泾州，李忠诚屯凤翔，臧希让屯渭北，备虏之入。
据此可知，代宗大历年间屯驻凤翔者有李忠诚。此人与李忠臣为同时代人，二人名字仅一字之差，且读音相近。那么李忠诚是否做过凤翔尹，《旧唐书》“李忠臣”是否为“李忠诚”之讹误？
检《唐代墓志汇编续集》大历〇二〇《段晏墓志》：
顷使主交河郡王兼御史中丞李公尹府凤翔。公乃上都留后……公春秋卌有七，以大历七年四月十三日夜终于京兆崇仁里私第。
《段晏墓志》首行题“唐故凤翔观察使神策行营兵马上都留后段府君墓志铭”，段晏卒于大历七年四月，时凤翔节帅是李抱玉。李抱玉爵为凉国公，墓志所称凤翔尹李某为交河郡王，且宪衔止为御史中丞，故不可能是李抱玉，此李公应即大历五年（770）代皇甫温者。唐代封爵虽为虚封，但多与受封者的郡望或籍贯有一定的关系。交河郡即西州，位于今新疆吐鲁番地区，唐属安西都护府。碑志材料中提及此交河郡王、凤翔尹李公者不止一处。凤翔府辖下扶风县有无忧王寺，《金石萃编》卷一〇一收录《大唐圣朝无忧王寺大圣真身宝塔碑铭》（大历十四年），铭文里涉及凤翔尹的文句：“凡人莫□□万物于自然，故达士乐全真而□□□□□□□□□相，交□王李公□忠□，心居其泊，志处其约。”
虽然碑铭残缺严重，但是参据《段晏墓志》，“交□王”应即“交河王”。李公的名字“李忠□”，故知所缺字即“诚”字。又《旧唐书》卷一三八《韦伦传》：“时李楚琳以仆射兼卫尉卿，李忠诚以尚书兼少府监。伦上言曰：‘楚琳凶逆，忠诚蕃戎丑类，不合厕列清班。’”
此为德宗贞元初事。时李忠臣因从朱泚之乱已被诛，可知李忠诚与李忠臣确为两人，且身份是蕃将，应是安西入援勤王的胡人，被鱼朝恩招延至麾下，遂隶神策为将。
大历五年神策军新增之天兴县在凤翔城郭之下，或因李忠诚兼凤翔尹的缘故。李抱玉短暂移离凤翔，目的就是给神策军出镇提供机会。神策外镇部署完成以后，元载顺理成章地将其迎回。《通鉴》卷二二四：“（大历六年）二月，壬寅，河西、陇右、山南西道副元帅兼泽潞、山南西道节度李抱玉上言：‘……愿更择能臣，委以山南，使臣得专备陇坻。’”
此后李抱玉一直镇于凤翔，大历十二年卒于任。自其大历四年移镇山南至大历六年复镇，凤翔境内最大的变化就是出现了若干神策军辖区。通过节帅的调动换防，朝廷顺利完成了神策军在凤翔境内的部署。
大历三年至大历四年京西北方镇大调整，主要在朔方、四镇（行营）、凤翔、神策（含陕州兵等）之间展开。颇费一番周折后，神策军辖县达到七个，七县连成一片，沿吐蕃自陇右入寇的要道构成一狭长走廊，并由神策京西兵马使统之，相当于小规模的藩镇。京西神策军所辖走廊地带为吐蕃入寇京畿的必经要道，神策军外镇后，吐蕃不能轻易深入京畿，长安的安全局势得到缓解。
宰相元载利用娴熟的政治手腕将皇甫温等与神策军有渊源的军队陆续改隶神策，是此次神策军外镇的谋划者。其后，元载因贪赎专断，与皇权发生矛盾，被代宗诛杀。兴元元年（784），德宗复其官爵，为其平反。近年《元载墓志》并已出土，志文略云：
洎昆夷犯郊，师帅专土。公乃迁子仪于邠畤，移马璘于泾密，处要攘狄，居师实边，历祀浃稔，西人不耸，此其章章之显者。若乃建筑平凉，扼蕃之系，导开朔野羡塞之饶，成于算中，格于议外，此又可谓任宰臣矣。
墓志叙元载之功有三事：其一，诛鱼朝恩；其二，巩固西北边防；其三，翼护太子（即德宗）。三事中叙第二功文字最详尽，而翼护太子之功反居其下。兴元元年，德宗饱尝颠沛流离之苦，深刻体会到元载对西北格局的奠基之功，故不顾先帝的政治定性，为元载公开平反。