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郁志荣 董法强
摘 要： 近年来，中日紧张关系得到大幅度改善。其主要表现在：两国首脑多次接触并举行会谈，避免了过去不相往来的尴尬局面；两国高官互访频繁，为改善两国关系和增进双方的了解互信起到了积极的推动作用；中日海洋事务高级别磋商恢复，频率增加、议题拓宽、成效显著；在中日邦交正常化45周年以及和平友好条约缔结40周年之际，中日两国的民间交往交流也十分活跃。特别是民间智库之间的交流非常接地气，为改善中日关系、加强中日海洋危机管控以及促进海洋领域合作起到了不可替代的作用。2018年，中日海洋专家学者之间的交流交往十分频繁，通过研讨会以及意见交换等形式直接对话，解疑释惑，加深了彼此了解，增进了相互间的友谊，为解决两国海洋权益争端方面存在的老大难问题，以及一些新出现的实质性问题创造了良好的条件和环境。通过双方研讨和对话，日方对承担常态化巡航任务的中国海警局转隶问题、对中日东海资源开发达成原则共识的落实问题，以及对中日岛争危机管控如何实现“长治久安”等问题，取得了共识。这对中日关系进一步改善、促进中日关系继续健康发展具有良好的推动作用和促进作用。
关键词： 中日；海洋权益；争议；法律透析
近几年，通过中日双方政府以及国民的努力使中日紧张关系得到大幅度改善。双边关系改善的主要表现为：一是首脑会晤和会谈频繁。自从2014年11月在北京举行APEC会议期间会晤以来，两国首脑利用一切机会进行接触和举行正式会谈。一改过去双方领导人无法谋面而进行所谓“走廊外交”“邂逅外交”等的尴尬局面。二是两国高层互访连续不断。中方李克强总理、国务委员杨洁篪以及国务委员兼外交部部长王毅先后访问日本；日本外务大臣河野太郎、公明党党首山口那津男、自民党干事长二阶俊博以及安全保障局局长谷内正太郎等也相继多次访华，高层互访对加速双边关系改善起到了促进作用。三是高级别海洋事务磋商成效显著。从2014年在青岛恢复第二次中日海洋事务高级别磋商以来，每年在华或在日举行一至两次会议，2018年12月，在浙江乌镇举行了第十次海洋事务高级别磋商。例行性海洋事务磋商卓有成效、硕果累累。2018年5月，李克强总理访日签订的海空联络机制协议，以及安倍首相2018年10月访华时签订的海上搜救协议都是在磋商会上讨论和确定的事项。除此之外，在海洋事务高级别磋商会上双方还商讨了中日海洋环保、海洋地质、海洋调查、海洋渔业等领域的合作事宜，相信在不久的将来将其转化为成果。四是中日两国的民间交流交往不断创新高。2017年正值中日邦交正常化45周年，2018年又是中日和平友好条约缔结40周年。中日民间互访交流交往活动十分活跃、持续不断。据统计，2018年中国国民赴日旅游人数猛增到838万人次，同比增长13.9%，是2013年的6倍以上。双方智库的交流交往等互动也创历史新高。人数之多，领域之广，程度之深，实属罕见。中日智库对缓和中日紧张关系，促进两国在各领域的合作起到了积极的推动作用。尤其是对东海安全以及岛屿争端的危机管控发挥了直接影响。中日海洋专家学者通过学术研讨以及“意见交换”等形式直接对话解疑释惑，消除双方疑虑和可能产生的误会，使东海海洋权益争端继续处于可控范围。日方对解决东海海洋争端问题，存在以下疑虑：
自2018年7月1日起，承担常态化巡航执法任务的中国海警局由原国家海洋局领导转为军委领导的武警部队下属的一支武装力量。日方对此高度重视、密切关注、十分警惕。通过各种渠道收集中国海警局转隶的有关信息进行研判，并召开中日海洋专家“意见交换”会议，以清晰中国海警局的属性及其职能。2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》明确规定：海警队伍转隶武警部队。按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。2018年6月22日，全国人民代表大会常务委员会公布了《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，接着7月1日中国海警局正式转隶。为数不少的人认为既然是转成军委领导下的武装警察部队下属的一支武装力量，属于军队毋庸置疑。关于中国海警局究竟是军是警的问题，在中日海洋专家“意见交换”会上，双方通过问答形式进行了深入讨论，有了明晰的结果。
根据《深化党和国家机构改革方案》和《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（以下简称《决定》），可以将中国海警局概括为军队编制警察职能。但是，海警与海军有严格的区别，不能混为一谈。如表1所列，海警和海军职能不同、任务不同、属性不同，因此，相互不能交叉、不能替代、不能转换，它们之间是军警关系。
表1 中国海警与中国海军的诸元对照表
中国海警局是一支新生的海上武装力量，属于军委领导的武警下属部队。但是，它履行的是海洋行政执法职能，行使的是海洋警察权限。国防部发言人已经证实，中国海警局转隶武警，转隶后海上维权执法的属性没有改变，中国涉海问题的原则与立场没有改变。此外，由于作为运载工具的舰船、执行任务所需的装备技术性能、行使职能的人员素质完全不同，因此，海军与海警之间瞬间职能转换和任务替代是不可能的。战时动员，中国海警局与海上民兵预备役以及被征用民船一同参战，配合海军作战再当别论。王仲才被任命为海警局司令，其目的并非要改变中国海警局的职能，而是出于中国海警这支队伍履行职能以及发展壮大的需要。王仲才司令有当过舰长和飞行员，出任过亚丁湾护航总指挥的经历，具有远洋航海组织指挥能力，以及国际交往交流的丰富经验，他作为海警局带头人是不可多得的综合性、多功能的不二人选。
中国海警局行使法律规定的有关行政机关相应执法职权。由此可见，中国海警局的海上维权执法是由法律授权的主体，即各行政机关委托的，即委托执法。正如日本海上保安厅在海上实施渔业执法一样，它是接受日本《渔业法》授权的主体——水产厅的委托。中国海警局实施巡航的法律依据在《决定》中未提及，但是，国防部新闻发言人证实，海警队伍整体划归武警部队，调整领导指挥体制，统一履行海上维权执法职责，没有改变海警基本任务的属性，也没有改变中方在相关涉海问题上的原则立场，因此，可以认为，原来在国家海洋局领导下中国海警局有实施巡航的依据，即国务院2006年3月批准的《定期维权巡航执法制度》依然沿用。因此，在制定和修订法律之前，不存在中国海警局海上维权执法无法可依之说。
中国海警局这个机构，早在2013年3月14日由中编办宣布成立，同年7月22日挂牌正式开始运作。它并非是一个新成立的海上维权执法机构，不存在“先编后法”之说。1983年3月1日，中国现代海洋管理意义上的第一部海洋法律——《海洋环境保护法》施行，依据法律赋予职能的各行政机关成立了专门从事海洋行政执法的机构，其中，就有国家海洋局领导下的中国海监。2006年3月，国务院批复国家海洋局关于建立《定期维权巡航执法制度》的申请，国务院“三定方案”明确由中国海监承担全部管辖海域的海洋维权执法任务。2013年3月14日宣布成立中国海警局，其中，包括中国海监、中国渔政、公安海警以及海关缉私等四支队伍，由原来中国海监一支队伍拓宽到“四合一”，标志着海洋维权执法队伍的壮大。显然，先有海洋维权巡航制度，后宣布成立执法机构，第一次变更只是由小变大，第二次变更则是中国海警局变更了领导机关，不存在“先编后法”之说。
原来有人说中国海洋行政执法是“五龙治海”，现在“五龙”变成了“两龙”，即中国海警局和中国海事局。改革之前，我国有关部门专程出访日本、美国等一些发达的海洋国家，考察包括海洋执法在内的海洋管理体制，吸取了诸多有益的经验和长处。但是，中国有自己的国情，“他山之石可以攻玉”并不意味着一定要照搬他国的经验和成功做法。“五龙”变“两龙”本身就是一个进步，至少向海上统一执法队伍迈进了一大步，海洋执法机构改革如果条件成熟可以一步到位，如果条件不成熟或不够成熟可以分步实施。相信此次海洋执法机构改革顶层设计是经过深思熟虑的，“五龙合一”的条件没有完全成熟也不必勉强，海洋行政执法机构改革比较复杂，有一个过渡期，可以分步实施，循序渐进，这是一种科学、务实的态度无可非议。
中国海洋管理体制，尤其是海洋执法体制基本学习日本海上保安厅的模式。20世纪八九十年代国家海洋局下属三个分局一度成立管区，完全仿效海上保安厅等距离设置海上行政执法机构。中国海警局建造和引进万吨执法船，以及配备76毫米机关炮原则上也是向日本海上保安厅执法体制学习的结果。日本海上保安厅根据不同的任务以及任务海域距离远近使用不同吨位的巡视船，其拥有PC、PS、PM、PL、PLH等小、中、大的巡视船，吨位由小到大的船只数量呈金字塔形状，大吨位的巡视船数量非常少，3 200吨级的巡视船平均每个管区只有一、二艘，诸如“敷岛”和“瑞穗”等6 500吨级以上的特大型巡视船更是寥寥无几。目前，中国海警局的万吨级执法船也只有一二艘。在执法船上安装76毫米机关炮，是设计者基于武备与船舶吨位之间的匹配，中国海警局可以应邀执行域外打击“海盗”任务以及出于未来形势发展需要等考虑。中国海警局船舶和武器装备大型化是实力成长壮大的明显标志，与中日岛争危机管控完全不矛盾，而是呈正比例的。
日方纠结中国海警局究竟是军还是警的主要有以下三方面的原因：
其一，日方声称不接受岛争海域中方的军事存在。一名防卫省研究员在研讨会上毫无顾忌地公开声称：日方不能接受中方在“尖阁”诸岛争议海域的军事存在。中国海警若是军队，其执行常态化巡航执法任务便是军事行动，日方无法接受。
其二，日本领海警备与海上警备行动有所不同。日本海上保安厅的“领海警备”与海上自卫队的“海上警备行动”有着本质区别，前者是作为海洋警察的执法行为，后者是作为海上自卫队的海上攻击行动。中国海警若是军队属性其行为便是军事行动，由自卫队代替海上保安厅应对。
其三，担心中国海警与海军职能相互转换。有人认为，中国海警与中国海军同属中央军委领导，可理解为两者是一家。必要时海警可转为海军，海军可替代海警执行常态化巡航。对此，日方不能接受。
众所周知，十多年以前中日双方宣布，为将东海建设成和平、合作、友好之海，根据两国领导人达成的共识，经过认真磋商，一致同意在实现划界前的过渡期间，在不损害双方法律立场的情况下进行合作。根据中日双方共同发表的《中日关于东海共同开发的谅解》，作为中日在东海共同开发的第一步，双方将在一个协商确定的区块内，经过联合勘探，本着互惠原则，在上述区块中选择双方一致同意的地点进行共同开发。双方将努力为实施上述开发履行各自的国内手续，尽快达成必要的双边协议。双方同意，为尽早实现在东海其他海域的共同开发继续磋商。双方还达成了关于日本法人依照中国法律参加“春晓”油气田开发的谅解。具体表述为：中国企业欢迎日本法人按照中国对外合作开采海洋石油资源的有关法律，参加对“春晓”现有油气田的开发。中日两国政府对此予以确认，并努力就进行必要的换文达成一致，尽早缔结双方为此履行必要的国内手续。
日方多次敦促中方重启东海资源共同开发，2018年12月在浙江乌镇举行的第十次中日海洋事务高级别磋商会上也提及此事，会后的公告中称：双方确认坚持2008年东海问题原则共识，同意进一步加强沟通交流。为数不少的日本海洋专家学者提出疑问，为何东海原则共识迟迟得不到落实？笔者认为主要有以下三方面原因：
2008年6月18日中日东海原则共识公布之后，中方政府部门积极响应做了诸多的准备工作。国家海洋局东海分局主动组织东海环境监测中心，对预定共同开发区设定监测点按照规范要求进行海洋环境本底调查，以便在海底资源开发以后进行海洋环境对照。但是，期间日方先后故意制造了钓鱼岛领土主权争端事件。一起是2010年9月7日，日本海上保安厅多艘巡视船故意冲撞我国在钓鱼岛附近海域正常捕捞作业的福建渔船“闽晋渔5179”号，非法登临检查，扣押渔船和渔民，并逮捕船长詹其雄，还扬言以违反《渔业法》要予以判刑。事后，日本官方还公开向中方索赔碰撞损坏巡视船的修理费用。另一起是2012年9月10日，时任日本首相的野田佳彦与东京都知事石原慎太郎一起，上演了购岛国有化的闹剧，严重破坏了中日之间的良好关系。中日东海共同开发原则共识是基于两国良好关系，通过友好协商在互谅互让的基础上，作为划界之前临时安排达成的。此举是超越法律约束的，破坏两国关系紧密、双方友好的标志和体现，日方制造上述两起恶性事件，严重破坏了落实东海资源共同开发原则共识的环境氛围和客观条件。
中日东海共同开发是两国领导人达成的原则共识，俗称“君子协议”，可以将其定义为“政治决断”，落实政治决断需要相应的政治环境和条件匹配。但是，日方将两国领导人达成的东海资源共同开发的原则共识理解为“条约”性质，强调具有法律约束力，以此来批评和追究中方的责任。就在意见交换会上，有日方学者列举相关法律条款，并以“加纳与科特迪瓦海洋边界争端案”为例，指责中方就落实东海资源共同开发原则共识抱消极态度。这种认识是完全不正确的。从本质上讲，完全不能将双方领导人通过友好协商达成的原则共识，与双方签订的条约和协议画等号，以此来追究对方的责任。如果日方不改变此种认识，势必双方的分歧会越来越大，不但将推迟落实原则共识的进程，而且很可能最终无法实现预定目标。类似这种国家间的重大海洋合作项目应履行法律程序，由我国政府有关部门提请人大常委会审议通过，批准后方可实施。
原则共识推迟落实的另一个原因是中日双方对原则共识的具体内容在理解上大相径庭，存在较大分歧。中方对外公布的原则共识，除了对双方一致同意的地点进行共同开发之外，中国企业欢迎日本法人按照中国对外合作开采海洋石油资源的有关法律，参加对“春晓”现有油气田的开发。然而，日方坚持认为上述两个地方必须都是共同开发，如果中方单独开发“春晓”油气田，日方将采取措施。由于日方的强烈干扰和坚决阻止，导致中方“春晓”油气田未能如期正常开发，造成巨大的经济损失，并产生负面效应。至今，日方还每天出动反潜巡逻机飞临中方东海油气田上空进行侦察和干扰，一旦发现“风吹草动”就向中方进行外交交涉或提出所谓的抗议。2010年1月17日，时任中国外交部部长的杨洁篪与日本外相冈田克也在东京谈判时就对原则共识存在较大的意见分歧，日本官房长官菅义伟就“春晓”油气田开发向中方提出抗议。日方抗议中方开发“春晓”油气田是基于“中间线”划界主张。尽管中方反复声明不接受不承认日方以“中间线”划界的主张，并谴责中川昭一酒后提出“吸管效应”的假说，但是，日方始终坚持错误观点阻挠中方开发“春晓”油气田。这一僵局如果不打破，东海原则共识要付诸实施就十分困难。其实，“春晓”油气田所在的海域是早已被日方承认的中国管辖海域。2002年4月18日，中日两国外交部门在北京就打捞被击沉于东海的朝鲜工作船进行谈判，日方同意中方提出的四点意见。其中，第一条就是承认沉船点是中国管辖海域，据此位于沉船点西南大约60海里的“春晓”油气田，即使中日不进行东海划界谈判，这里无疑也是属于中国的管辖海域。
当下，中日政府都十分赞成并致力于岛屿领土主权争端的危机管控，目的是要使争端不影响中日关系发展的大局。但是，中日岛争危机管控究竟能维持多久，危机管控建立在何种基础上才能“长治久安”。两国间一有风吹草动马上就会矛盾激化，争端升级，双边关系就会重蹈覆辙，跌入低谷。20世纪70年代初，实现中日邦交正常化前夕，日方首脑提出如何解决钓鱼岛问题，中方领导人回答得非常干脆“暂且放一放”。1978年，邓小平副总理访日期间，对解决中日岛争问题提出了“搁置争议，共同开发”的八字方针。当时许多国人想不通，以为我国在领土主权大是大非问题上态度暧昧，立场不坚定。日方也以为中方“理亏”而懦弱，于是有恃无恐、得寸进尺，不断挑衅中方岛屿的领土主权。直到2010年发生“9·7”渔船事件以及2012年“9·10”购岛国有化事件之后，日方才真正懂得中方对主权领土问题历来毫不含糊，一贯态度坚决、立场坚定。中国领导人对中日岛争的原因看得非常清楚，对争端实质十分了解，解决问题的思路相当深远。中日岛争明显是美国故意制造的陷阱，美国并非真正要帮助日本夺得岛屿领土，否则，不会只归还“施政权”，主权问题由双方自行讨论解决；其目的是要挑起亚洲两个大国之间的矛盾，如果中日世世代代友好下去不仅对双方发展有利，而且对振兴亚洲和平发展必将作出贡献，届时美国在亚太地区就没有了立足之地。所以，美国50年前就利用岛争给中日之间打下了楔子，当中日睦邻友好和平共处之时它就要点火，挑拨双方争吵。一旦发生争吵，到了剑拔弩张，一触即发不可收拾的地步，美国又主动出面调停，充当老大，装作好人。无论是“9·7”渔船事件，还是“9·10”购岛国有化事件，最终出面收拾“残局”的都是美国。从这两起事件中，中日双方都应该清楚地看到，美国才是挑起中日岛争的真正元凶，至今还是左右中日岛争的幕后策划者。美国根本不是要为日本争取领土主权，而是为日本找到一个制衡它的对手。严格地讲，日俄领土争端、日韩领土争端，背后都有美国的影子。美国鼓吹其所谓的“软实力”，其实质就是通过挑拨当事国之间的矛盾，来达到其不可告人之目的。
中日岛争危机管控的目的是进一步改善两国关系促进其健康发展；危机管控的意义在于揭穿和破除美国利用岛争破坏中日关系的阴谋；危机管控的作用在于加强中日两国紧密合作为地区乃至全球和平发展做贡献。
Legal Analysis of Disputes over Marine Rights and Interests between China and Japan
Abstract： In recent years，tensions between China and Japan have greatly improved.Its main manifestations are as follows：the leaders of the two countries have contacted and held talks for many times，frequent visits by senior officials of the two countries have played a positive role in improving bilateral relations and enhancing mutual understanding and trust between the two sides；resumption of high-level consultation on ocean affairs between China and Japan，broadening the frequency of issues and achieving remarkable results；and ushering in the Sino-Japanese diplomatic relations.On the occasion of the 45th Anniversary of normalization and the 40th anniversary of the conclusion of the Treaty of Peace and Friendship，civil exchanges between China and Japan are also very active.Especially，the two-track exchanges between private think tanks have played an irreplaceableroleinimprovingSino-Japaneserelations，strengtheningthe management and control of Sino-Japanese marine crisis and promoting cooperation in the marine field.In the special year of 2018，the exchanges between Chinese and Japanese marine experts and scholars are very frequent.Through direct dialogues，such as seminars and exchange of views，we have deepened mutual understanding and enhanced mutual friendship，and created good conditions and environment for resolving the old and difficult problems existing in the disputes over maritime rights and interests between the two countries，as well as some emerging substantive issues.Through discussions and dialogues between the two sides，Japan has reached consensus on the transfer of China Maritime Police Bureau，which undertakes the normal cruise mission of Diaoyu Island，the implementation of the principle consensus on the development of resources in the East China Sea between China and Japan，and how to achieve“long-term stability”in the crisis management and control over the Sino-Japanese Island dispute.This will further improve Sino-Japanese relations and promote the healthy development of Sino-Japanese relations.
Key Words： China and Japan；Maritime Rights and Interests；Disputes；Legal Analysis
［1］新华社：“中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》”，来源于http://www.cidca.gov.cn/2018-03/21/c_129927132.htm，最后访问日期：2019年3月20日。
［2］郁志荣：“正确认识新建中国海警局属性刻不容缓”，来源于http://www.charhar.org.cn/newsinfo.aspx？newsid=13418，最后访问日期：2019年3月21日。
［3］罗国强：《〈中日东海问题原则共识〉与东海共同开发——结合钓鱼岛与防空识别区问题的讨论》，载《法学论坛》2015年第1期。
［4］徐静波：“看日本媒体如何报道‘中国渔船事件’”，来源于http://blog.sina.com.cn/s/blog_4cd1c1670100l6fi.html，最后访问日期：2019年3月20日。
［5］孙佳斌：《中日东海问题实质及海域划界问题研究》，载《世界地理研究》2010年第3期。