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【导言】
环境管理是现代政府公共管理的基本职责之一。本章首先对环境管理与环境管理体制概念、构建原则、发展与演变的一般规律进行论述；其次，对美国、日本等发达国家的环境管理体制的概况进行归纳梳理；最后，对我国环境管理体制的历史沿革及现状进行介绍。
广义上的环境管理，是指运用行政、经济、法律、政策、科学技术、宣传教育等手段，对各种影响环境资源的行为进行规划、调控和监督，以协调环境保护与经济社会发展的关系以及人与自然、人与人的关系，以达到保护和改善环境资源、保障人体健康、促进经济社会与环境资源可持续发展的目的。狭义上的环境管理，专指环境行政管理，即中央和地方各级人民政府及其环境行政主管部门为了在不超出环境容量的前提下，通过促进经济发展满足人类的基本需求，依照有关政策、法规对所辖区域内的环境保护工作实行统一监督管理的行政活动。
通常所说的“环境管理”是狭义上的环境管理。20世纪70年代以来，随着环境问题的日益突出，许多国家把环境保护提高到国家基本职能的地位，环境管理相应地成为现代政府实施公共管理的一项基本职责。
环境管理体制，是指国家环境保护行政管理机构的设置及其职权划分，具体包括各种环境行政管理机构的设置及其相互关系，各种环境行政管理机构的职责、权限划分及其运行机制，协调环境行政管理事务中有关权力、责任、相互关系的方式等。其中，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证，职权结构是环境行政管理的职能形式和功能保证，运行方式是环境行政管理组织形式和职能形式的动态结合形式和协调保证。环境行政管理机构是环境管理体制的核心和重要组成部分，主要包括环境行政管理机关和根据法律授予环境行政管理职权的其他组织。其中，环境行政管理机关是按照宪法和有关组织法的规定设立，行使环境资源行政权，对国家环境资源行政事务进行监督管理的国家机关。根据所辖区域的不同，它可以分为中央和地方的环境行政管理机关。中央环境行政管理机关的管辖区域及于全国，地方环境行政管理机关的管辖区域及于某一地区。根据法律授予环境行政管理职权的其他组织包括法律授权的非行政机构和环境行政机关依法授权的非行政机构。
环境管理体制是国家环境管理的基础和组织保障，是进行卓有成效的环境管理所应当具备的先决条件，是实现环境保护目标的基本制度保证。其作用不仅表现为可以大大提高环境管理工作的效率，充分发挥环境管理在环境保护工作中的作用，而且能够在一定程度上弥补政策不合理、法规不健全、经济技术不发达所带来的不足。因此，各国的环境管理体制均由国家宪法及相关立法明确规定。
世界上并不存在一个统一的环境管理体制模式，各国环境管理体制因其政治体制、经济体制、社会传统的差异性以及环境问题的特殊性而有所不同。但是，就其发展规律而言，各国环境管理体制大致都经历了一个从分散管理到单一管理再到综合管理的过程。
分散管理体制,是指并不设立专门的环境行政管理机构，环境管理职权分散在各个相关部门之中。这种环境管理体制常见于环境问题尚不太严重的时期，其优点表现为主管部门熟悉相关业务，可以把环境管理与其业务管理相协调。但是，其缺点同样明显。主管部门的工作人员作为经济人同样具有最大化其自身利益的偏好，在实际工作中通常将环境保护作为其附带职能而让位于主管业务，导致环境保护工作流于形式，难有作为；另一方面，负责环境管理的机构众多，部门利益博弈和权力博弈交织，有利互争、有弊互推的现象大量存在。
20世纪70年代后，随着环境问题的日益严重，许多国家在中央设立专门的环境管理机构，将环境保护职权集中于一个机关，并不断强化其职权。在这一阶段，大多数国家通过宪法和专门环境立法授予环境管理机构广泛的环境管理职权，使之能够管理跨区域、跨行业、跨部门的环境事务，并制定相应的环境标准，甚至具有准司法的性质。有些国家的环境管理机构直接由总统或总理来主管和监督。
通过组建单一的环境管理机构，能够实现对环境问题的统一管理，降低决策过程中的交易成本，提高决策效率。但是，由于环境管理职权过分集中，导致环境管理机构膨胀，灵活性和适应性较差；更有甚者，专门环境管理机构只管环境、不管发展，而主管部门只管发展、不管环境，将环境问题和发展问题割裂开来。环境问题本质上是发展问题，处于经济发展链条的末端环节，脱离了经济问题去谈环境问题无异于“头痛医头，脚痛医脚”的形而上学思维，难以从整体上和源头上解决环境问题。同时，环境管理机构与主管部门的相互掣肘，必将带来巨大的政治交易成本，降低社会整体福利水平。
20世纪80年代末以来，随着环境与资源、经济和社会的一体化以及环境与资源保护立法的综合化，各国逐渐开始实施综合管理的环境管理体制。
综合管理体制在赋予专门环境管理机构较大环境管理职权的同时，又使其他国家机关在各自职权范围内保留一定的环境管理权，集合了分散管理体制和单一管理体制的优点，同时避免了二者的缺点，因此成为当今世界大多数国家所采用的主流环境管理体制。
在20世纪70年代以前，美国的环境管理权力分散于不同的行政机关，如卫生福利部、商业部、内政部、农业部等，每个行政机关的环境管理权力都相对有限，对于40年代以后出现的跨区域、跨部门的严重环境问题往往束手无策。直到70年代美国加强环境立法之后，这种状况才有所改善。
目前，美国实行的是综合环境管理体制。联邦政府制定基本政策、法规和排放标准，由州政府负责实施；与此同时，国会、州议会和各级司法部门都有环保的义务和责任。另外，民间环保组织在美国环境保护中也起到了重要作用。
1．联邦环境保护局
1970年12月，尼克松总统发布《第三号重组令》，把卫生福利部、农业部等行政机关的环保职能、机构、人员分离出来，组建一个新的专门管理机关——联邦环境保护局（Environmental Protection Agency，EPA）。
这也是美国联邦层面上最为重要的环境管理机构，在美国环境管理体制中占据首要地位，其任务是保护人类健康和环境。
从内部管理体制来看，横向上，联邦环境保护局由以下部门组成：局长/副局长办公室、财务办公室、法律咨询办公室、监察办公室以及行政与资源、空气与辐射、执法与守法保证、环境信息、国际事务、预防/农药/有害物质、研发、固体废弃物/紧急反应、水资源九个职能办公室。其中，执法与守法保证办公室是专门的执法机构。环保局设局长一名，负责环保局的全盘工作，直接向总统负责；设副局长一名，辅佐局长；下设九名局长助理，分别管理上述九个职能部门；另设一名总法律顾问和一名监察长。这些职位均由总统提名并经过参议院的认可。纵向上，除了位于华盛顿的环保总局外，其组织结构中还包括分布在全美各地的十个地区办公室，负责监督州或地方政府执行环保法规和政策，并在实施环保法规和政策方面协调与州或地方政府的关系。
EPA得到联邦政府的授权，直接向总统负责，不附设在任何常设部门之下，因而具有较强的独立性。从其地位看，EPA比联邦政府的其他执法机构地位更高。它的主要职责为：根据联邦政府的授权，制定和执行环境保护法规及环境标准；管理环保超级基金
；为州政府环境项目提供经济援助；为自愿制定污染管理目标的合作伙伴提供赞助；从事环境研究、环境教育工作。
2．环境质量委员会
根据《国家环境政策法》的规定，美国总统办公室于1969年设立了直属于总统的环境质量委员会（Council on Environment Quality，CEQ）。该委员会由三名委员组成，须由总统任命并经参议院批准。该委员会是总统的一个环境咨询机构，协助总统编制国家环境质量报告，收集、分析和解释有关环境条件和趋势的情报，向总统提出有关改善环境的政策建议，帮助总统起草环境政策报告。同时，该委员会还是一个行政机关间的协调机构，帮助总统协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分歧。
3．联邦政府中其他与环保有关的部门
联邦政府中还存在着一些非专门性的环境管理机构，它们通过行使各自职权来承担部分环境保护职责，在环境管理方面同样发挥着重要作用。这些机构包括：内政部及其下属的土地管理局、渔业和野生动物局；农业部及其下属的林业局、土地保护局；商务部及其下属的国家海洋与大气局；劳工部及其下属的职业安全与健康局；司法部及其下属的环境与自然资源处。
联邦环境保护局以签订谅解备忘录、签署协调管理和执法的合作协定、设立常设性组织机构等形式与这些机构开展合作，并确定其在环境保护方面的职责权限。
州一级的环境管理机构主要是各州设立的环境保护局。在联邦政体下，州环境保护局并不隶属于联邦环境保护局，而是保持其相对独立性，依照本州法律履行其职责，只在联邦法律有明文规定时才在某些事项上与联邦环境保护局进行合作。联邦环境保护局下设十个区域分局，作为州环境保护局与联邦环境保护局之间的纽带，综合管理全国环境事务。
州环境保护局的职责主要体现在两个方面：一方面，州环境保护局负责联邦的基本环保法律、环境标准等在本州的具体实施。根据联邦法律的授权，联邦环境保护局通常将执行环境法律的权力委托给州环境保护局，由审查合格的州环境保护局具体实施联邦环境法律。据统计，90％以上的环境执法行动由州启动，94％的联邦环境监测数据由州收集，97％的监督工作由州开展，大多数环境许可由州颁发。另一方面，州环境保护局和其他州级行政机关可以根据本州的环保法律享有独立的环境行政管理权。由于环境保护属于联邦与州共同管理的领域，因此州环境立法不得与联邦立法相抵触。但是，州可以制定严于联邦法律的规定，以实现更高的环境保护目标。
美国有形形色色的民间环保组织，如塞拉俱乐部、环境保护基金、环境保护协会、自然资源保护理事会、环境行动、地球之友等。虽然它们关注问题的重点不同，但目的是相同的，即环境保护。这些组织历史悠久，人数众多，机构遍布全国各地，是公众在环境问题上的代言人。尽管没有政府的授权，但当政府或企业违反环境法时，它们会大呼“犯规”，因此在监督环境执法方面起着不可替代的作用。
二战后，为了实现经济复兴，日本政府采取了高速发展政策，在加快工业化步伐的同时却几乎无视产业活动所带来的巨大环境破坏，造成了严重的环境问题。20世纪世界“八大公害事件”中有四件就发生在日本。但是，自1970年召开“公害国会”以来，日本仅用了短短几十年时间就从一个“公害岛国”变为一个环保强国，创造了成功防治产业污染的奇迹，这与其日益完善的环境管理体制是分不开的。
1．环境省
1970年召开“公害国会”后，日本成立了由首相直接领导的公害防治总部，结束了中央环保专门机构缺位的局面。但是，这一机构只是临时应急性机构，首相只是挂名，其职能依然分散在几个省、厅，这就造成综合性环境保护措施实施的困境。为解决这一问题，1971年7月，根据《环境厅设置法》和《环境厅组织法》，日本环境厅正式成立，它不仅要防治公害，还要促进对自然资源的保护。总体而言，环境厅主要负责环境政策及计划的制定，统一监管全国的环境保护工作，而其他相关省、厅负责本部门具体的环保工作。
日本环境厅主要由长官官房、计划调整局、自然保护局、大气保护局、水质保护局、环境厅审议会以及研究部门等组成。环境厅成立之后，其职责范围不断拓展。但是，随着环境管理工作广度和深度的增加，特别是在生活污染、城市化问题和全球环境问题被提上议程后，日本的这种环境管理体制在协调管理上受到了极大挑战。环境厅成立之前，公害问题主要由厚生省主管。环境厅成立时，其官员是从相关省、厅抽调过来的，且在人事关系上不属于环境厅，而仍属于原省、厅。这样，便会出现环境厅在工作过程中因官员代表不同部门的利益，意见难以统一的问题。此外，因为环境厅管理职能分散，有关省、厅还延续其所管辖范围内的环保事务，所以常导致部门之间的矛盾难以协调解决。因此，有必要对环境厅进行机构改革，将部分省、厅的环境管理职权进行统一。
在2001年1月进行的机构改革中，日本政府将环境厅升格为环境省，形成了目前以环境省为核心的中央环境管理体制。根据《环境省基本法》，现阶段，日本环境省的主要职能为：制定和实施国家总体性的环境保护基本政策和基本计划、环境基准等；统一管理专门以环保为目的的各项业务
；与其他环保相关部门共同处理以环保为部分目的的业务，并协调其与这些部门之间的关系；制定与环保相关的各项预算及经费分配计划；负责与环保有关的国际合作；加强环境保护的宣传和教育等。
在内部机构设置上，环境省下设大臣官房、四局及七处地方环境事务所。四局是指负责拟定环境基本政策及环境影响评价工作的综合环境政策局、负责全球环境问题相关事务的地球环境局、负责公害问题对策及拟定环境标准的环境管理局、负责自然保护和动物保护的自然保护局。为了及时、详细地把握各地的环境现状，并迅速将之反映到环境政策的规划与立案上，2005年，日本修改了《环境省基本法》，在全国设置七处地方环境事务所作为环境省的派出机构，分别是北海道地方环境事务所、东北地方环境事务所、关东地方环境事务所、中部地方环境事务所、近畿地方环境事务所、中国
—四国地方环境事务所和九州地方环境事务所。此外，级别较低的两部也是环境省的重要机构，分别是大臣官房下所设的废弃物与再生利用对策部、综合环境政策局下所设的负责公害受害者救助与化学物质对策的环境保健部。
2．中央政府中其他与环保相关的部门
在日本的中央政府中，除环境省外，经济产业省、厚生劳动省、国土交通省、农林水产省、外务省等部门也监理部分环境保护事务，和环境省共同管理某些环境事务。例如，废物循环利用、二氧化碳排放、臭氧层保护、海洋污染防治、化学品生产和检查、环境辐射的监测、废水处理（通过污水处理系统）、河流和湖泊的保护、森林和绿地的保护等。
此外，内阁大多数的省、厅下都设有各种审议会，如厚生省下设的生活环境审议会等。这些审议会由专家学者、已退休的中央和地方政府官员以及来自企业和市民及非政府组织的代表组成，相当于专业决策咨询机构。审议会一方面搜集相关数据并进行科学分析，研究环境污染对人体健康的影响，通过宣传其研究成果来提高公众的环境意识；另一方面为企业和政府提供技术支持和决策建议，在政府环境政策的制定和实施过程中发挥重要的辅助作用。
1．中央政府与地方政府在环境管理体制上的关系
日本宪法规定实行地方自治制度，采取都道府县与市町村的二重自治组织形式。
公害防治、环境保护与当地居民生活息息相关，具有地方自治事务性质，因而地方政府对此拥有十分广泛的权力。可以说，目前日本实行的是由地方政府主导的自主型环境管理体制。
在环境管理过程中，中央政府主要通过颁布全国性的法律、确定基本政策框架、制定环境标准等方式指导地方环境管理事务，此外还会通过发放财政补贴、发行债券等方式对地方施加影响；地方政府则在中央政府的指导下制定本地的环境政策、法规、标准等，并负责具体的环境管理事务。为了保证环境法律的顺利实施，环境省会在某些情况下授权地方政府行使部分环境管理职权。此时，环境省就成为地方政府的上级机构，地方政府在授权范围内受到环境省的指导和监督。
从日本环境保护的历史看，地方政府在环境保护，尤其是解决产业问题和城市污染治理问题上发挥了十分重要的作用。一方面，鉴于反公害运动对地方政治格局的决定性作用，地方政府一般先于中央制定有关防治公害的条例，并且其所制定的环境标准及实施的环保措施大多严于中央政府。另一方面，地方政府在环境管理制度创新方面起到了先锋模范作用，为中央政府进行全国范围内的统一环境管理提供了理论、政策和技术上的准备。甚至可以说，日本环境管理成功乃至环境保护成功的重要因素之一就是地方政府的主导作用。
2．地方环境管理机构
虽然各都道府县与市町村都设有地方环境主管机构，但在与环境省的关系上，地方环境主管机构与其相互独立，不存在上下级关系，而只对当地政府负责。各地方政府所设的环境主管机构的名称不完全相同，一般是与生活保健业务合并为生活环境部，也有单设为环境部或环境局的。其主要职责为：负责环境质量监测，进行污染发生源与环境污染的关系分析；制定地方环境工作的目标和对策；指导污染源污染控制工作；指导新开发项目的环保工作（审查、技术指导）等。
此外，地方政府一般还设有诸如环境审议会、公害审查会、环境影响评价审议会、大气污染受害者认定审查会等环境审议和咨询机构，以及环境科学研究中心等研究机构。这些机构为地方环保工作提供咨询服务，帮助地方政府作出科学的决策；同时，作为政府与公民之间的桥梁和纽带，在政策制定过程中广泛吸纳公众意见，使政策能够反映当地民众的环境要求，减少了政策实施的阻力，提高了环境管理工作的绩效。
德国的基本法、其他法律及规章对环境保护权责有明确的规定，其环境行政管理权责体系分为三级：联邦、州、地方（市、县、镇）。
联邦政府的环境管理职能主要包括一般环境政策的制定、核安全政策的制定与实施以及跨界纠纷的处理。联邦政府的环境立法范围涉及废物管理、大气质量控制、噪声消除、核能管理及其他自然保护、景观管理和水资源管理等。具体环境政策包括：水与废物管理，土壤保护与受到污染的场地管理，环境与健康，污染控制，工厂安全，环境与交通，化学品安全，自然与生态保护，核设施安全、辐射防护、核材料的供给与处置，以及环保领域的国际合作。
州政府的环境管理职能主要表现为实施环境政策，同时有权制定部分环境政策，具体包括：制定州环境法规、政策、规划，具体实施欧盟、国家污染控制、自然保护法规、政策，以及对各区环境行为的监督等。
在与联邦或州的法律法规没有冲突的情况下，地方（市、县、镇）对解决当地环境问题享有自治权，同时接受州政府直接委派的一些任务。
从立法方面看，联邦在环境立法和政策制定方面具有领导和统率作用，州的职能是在联邦立法框架内对联邦立法进行细化规定，如对水资源管理、自然保护、景观管理以及区域发展立法的详细规定；而在执法方面，州则负有主要责任。联邦、州、地方的环境管理职责具体体现在以下几个方面：
第一，立法权责。联邦法是环境法的主体，特别是在大气污染控制、噪声消除、废物管理、化学品安全、遗传工程、核安全等方面。宪法规定了联邦专有立法权、联邦与州共有立法权、联邦框架立法。州则在水管理、自然保护、景观管理方面享有立法权。即便是在这些领域，联邦框架法也只是给州立法留下了极小的空间。同时，法律还规定，在和平利用核能、核污染防治、废物处置、大气污染控制、噪声控制以及遗传信息分析等方面，联邦法律优先于州法适用。
第二，法律和政策的实施权责。根据《德国基本法》（第30条和第83条），州对环境法实施负主要责任。联邦只是在重要的环境监测和评估、全民环境意识提高、遗传工程、化学品管理、废物越境转移以及濒危物种贸易等方面负有一定责任。地方参与辖区内主要项目的环境影响评价、水管理监督、废物管理、噪声管理等事务。另外，地方也负责对污染场所进行恢复的资金支持、再耕作和监测事务。
第三，环境规划权责。德国没有总体的环境规划，只有技术性的、具体环境介质的规划。例如，联邦负责核设施的选址；州负责大气污染控制的排放申报、调查领域的确定、烟雾区的确定、清洁大气计划的制定、保护区的建立等；地方负责噪声消除计划、大气污染控制项目等。
总之，联邦与地方职责权限划分的基本依据是环境因子的外部性程度。环境因子的外部性越大，环境管理机构的级别就越高；反之亦然。例如，外部性较大的大气质量由较高行政级别的联邦环境管理机构负责，而外部性较小的噪声控制则由地方环境管理机构具体负责。
根据宪法对环境管理权责体系的规定，德国各级政府设置了相应的环境管理机构。
在联邦层面，德国建立了两个环境管理机构，分别为联邦环境、自然保护与核安全部（以下简称“联邦环境部”）和国家可持续发展部长委员会。联邦环境部于1986年成立。根据联邦议院的决议，联邦环境部设有六个司，分别是中央司、政策法规司、管理司、控制司、自然保护司、核安全司。除内设机构外，联邦环境部另有三个主要的技术支持部门：联邦环境局、联邦自然保护局和联邦辐射保护办公室。由于环境事务的复杂性和广泛性，单一的联邦环境部不足以应对所有环境问题，因此联邦其他部门，如外交部，财政部，经济与技术部，消费者保护、食品与农业部，交通、建筑与房屋部，卫生部，以及经济合作与发展部等也负责部分环境管理事务。
在州层面，德国有16个州级区域行政单位（13个普通州和3个州级城市）。其中，8个普通州设有三层管理机构：州部委、区机构和低层次的州机构（包括县和不设县的市）；剩余的5个普通州设有两层体系，没有中间层次的区机构。各州自行决定其环保管理机构模式，环境管理机构设置各不相同。以巴伐利亚州为例，它在州层面设有区域发展与环境事务部和州环保局，在区层面设有州水管理办公室和自然保护委员会，在县和镇层面设有自然保护委员会。
在地方层面，德国地方政府一般由县、市及不设县的市组成，各地方政府根据其规模和实际情况自行决定地方管理机构设置。但是，由于环保政策的执行主要由州负责，地方层面的环境管理模式具有一定的共性，表现为不设立专门的环境管理机构，环境管理职权分散在规划、法规、市政工程、卫生等部门。
1．政策制定机制
前文已述及，联邦和州都有制定环境法律和政策的权力。联邦立法权由国家基本法予以明确规定，在基本法未予规定的领域，州政府拥有相应的立法权。但是，在一些特定领域，联邦能发布超越州法规的“竞争性法规”（《德国基本法》第74条）。例如，在废物管理、大气质量控制、噪声污染防治、核能利用等方面，如果州政府立法与联邦立法相冲突，则以联邦立法为准。而在自然保护、景观管理和水资源管理领域，联邦只有发布框架法的权力，具体政策由州政府制定（《德国基本法》第75条）。
2．决策机制
在决策方面，德国法律通常要求决策过程中实行广泛的公众参与。例如，《联邦污染控制法》第51条规定：“授权批准颁布法律条款和一般管理条例，都要规定听取参与各方意见，包括科学界代表、经济界代表、交通界代表以及州里主管侵扰防护最高部门代表的意见。”
除公众参与外，德国法律中的《共同部级程序规则》对决策过程中相关部门间的合作机制作了具体规定：一是部门间存在职责交叉时，各部门应该相互合作以确保联邦政府对该事件作出统一的陈述和应对。二是其他部门要求联合签发条例和文件时，主要负责部门要迅速作出处理并予以返还，同时应当把意见通知受影响部门。当其他部门有不同意见时，主要负责部门不能独自作出决定。三是当遇到职责交叉时，主要负责部门还可以依照《共同部级程序规则》第15条的规定，提交内阁法案。
3．执行机制
依照《德国基本法》的规定，通常情况下，州政府可以独立实施联邦的法律、法令和行政规章。而在核安全和辐射保护等领域，州政府的执法行为受到联邦的监督，州可以代表联邦执行联邦法律。在一些特殊领域，如化学品、废物越境转移、基因工程或排放贸易等领域，则部分或完全由联邦管理。
在州层面，环境管理主要表现为两种形式：一种是直管，另一种是委托管理。直管就是州环境管理机构自己直接管理环境事务，在各区（介于州、县之间）设立派出机构，直接到污染企业核查，这也是最主要的环境管理方式；委托管理即委托县、市进行部分环境管理。
4．协调机制
为方便各部门之间进行环境管理工作的协调，2000年，德国联邦政府成立了国家可持续发展部长委员会，其成员由来自环境部门和其他与环境相关部门的代表组成，主要任务是制定可持续发展战略。联邦总理任该委员会主席。
联邦与州以及州与州之间的协调主要是通过环境部长联席会进行的。环境部长联席会议由联邦、州的参议员组成。联席会议由不同州轮流举行，每年定期举行两次。同时，《共同部级程序规则》中也规定联邦部委在起草相关文件之前必须咨询相关州。通过环境部长联席会议制度和《共同部级程序规则》，州的利益和要求得以充分地体现在立法草案中。
5．监督机制
联邦对州环境政策法规实施情况的监督主要依靠法律和司法监督。州对环境政策法规的实施要经过上议院批准。州环境部或环保局除是环境政策法规的主要实施机构外，同时还是主要监督机构。此外，州还可以对企业直接进行监督。
另外，德国环境行政管理的监督机制还表现为，通过实行环境信息公开制度，方便公众、媒体和非政府组织监督。
6．资金保障机制
德国各级环境管理机构的资金通常来源于同级政府的财政预算，而财政预算由法律规定的税收体系作为支撑。此外，依据“污染者付费原则”向污染者征收的排污费也是德国环境保护资金的重要来源。由于州在环境政策实施方面承担主要责任，因此由各州负担财政资金的主要部分。
中华人民共和国成立以来，环境管理体制先后经历了四个主要阶段，在环境管理实践中不断汲取经验，发展完善，已经基本形成一个独具特色的完整体系。
中华人民共和国成立之初，由于工业基础薄弱，环境问题尚不突出，未成立独立的环境管理机构，由各行业管理部门在其业务范围内附带行使环境管理职权，开展环境管理工作，即由农业部、卫生部、林业部、水产总局以及有关的工业部门分别负责本部门的污染防治与资源保护工作。
1972年，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开人类环境会议，发表了《人类环境宣言》。为响应这次会议的号召，加强环境管理工作，我国于1973年召开第一次全国环境保护会议，并于1974年在国务院内成立环境保护领导小组，作为主管和协调全国环境保护工作的机构。环境保护领导小组的主要职责是，制定环境保护政策，审定全国环境保护规划，组织与协调各部委、各地区的环境管理工作，但是具体的环境管理工作仍由各行业主管部门主持。
这一时期可以说是我国现代环境管理体制的起步阶段，成立了专门的环保机构，政府也逐渐意识到设置环境管理机构的重要性。
1978年《宪法》明确规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，首次将环境保护确定为政府的一项基本职能，也确定了我国环境行政管理的主要内容。1979年，《环境保护法（试行）》颁布，专设了“环境保护机构与职责”一章，明确规定各级环境管理机构的设置原则及其职责，为各级环境管理机构的建设提供了法律依据，标志着我国环境管理机构建设法制化道路的开端。
在这一阶段，国务院有关部门、大部分省级人民政府和一些市人民政府相继设立了环境管理机构，负责本部门或地区的环境管理工作，环境管理体制得到进一步发展。
在1982年的政府机构改革中，为提升环境管理机构的规格，国务院环境保护领导小组办公室与国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局合并，组建城乡建设环境保护部，在其内部设立了司局级的环境保护局，并实行计划单列和财政、人事权的相对独立。受国家环境管理机构设置模式的影响，绝大多数地方政府将本已独立设置的环境管理机构与城建部门合并，在全国形成了“城乡建设与环境保护一体化”的管理模式。
这次机构改革本来旨在加强环境保护工作，但由于忽视了环境保护与城乡建设内涵的差异性，片面强调二者在个别方面的一致性，把本应由不同机构承担的不同性质的管理职能合二为一。这种设置不仅未能达到加强政府环境管理职能的预期目标，反而使得环境管理机构失去了独立行使管理权的地位，严重冲击了已经形成的环境管理体制，削弱了政府的环境管理职能。
随着环保工作的深入开展，“城乡建设与环境保护一体化”管理模式的弊端在实践中日益明显，环境管理机构调整再次被提上政府议事日程。1984年5月，我国成立了国务院环境保护委员会，以加强环境管理工作的统一领导和部门协调。1984年底，城乡建设环境保护部下属的环境保护局改名为“国家环境保护局”，由司局级机构提升为部委管理的国家局，具有相对独立性，被授予一些具体的环境管理职能。这样，国务院环境保护委员会和国家环境保护局共同组成了环境保护的专门机构，后者负责具体环境管理事务，前者则对各部门的环境管理工作进行有效协调。
随后，各级地方政府也建立了环境保护委员会，大部分省市恢复了环境管理机构的局级建制，设立了独立的环境管理机构。但是，也有相当一部分地方环境管理机构仍然由建设系统管理。应该说，该模式具有一定的科学性，不足之处在于国家环境保护局设置在目标与环境保护并不一致的城乡建设保护部下，因而在实践中受其制约较多，要求独立的呼声也越来越高。
随着环境问题的日益凸显，环境保护在我国经济社会发展中的重要性也被逐渐认知。为了进一步加强环境管理，1988年，国务院将国家环境保护局从原城乡建设保护部中独立出来，成为国务院直属局，统一监督管理全国的环境保护工作。国家环境保护局的独立标志着我国环境保护机构建设进入一个新的历史阶段。
此后，1989年《环境保护法》明确规定，县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门对本辖区内的环境保护工作统一监督管理。1998年，国家环境保护局升格为正部级的国家环境保护总局。为了减少职能交叉，我国政府新建国土资源部，全面负责土地、矿产、海洋等自然资源的保护和管理工作。2008年，为了进一步提升环境保护部门在国家社会经济发展综合决策中的地位，国务院将国家环境保护总局提升为环境保护部，以便加强其环境管理职能。2018年3月，第十三届全国人大第一次会议表决通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，组建生态环境部，进一步整合环境保护管理职能。
在这一阶段，我国环境管理体制得到了长足发展，各级环境保护行政主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，各有关部门在其主管业务范围内承担相应的环境管理职责，逐步形成现行的统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的环境管理体制。
现行《环境保护法》第10条原则性地规定了我国统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的环境管理体制。国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。
具体而言，在横向上，我国设置独立的环境保护主管机关作为统管部门，统一管理本辖区内的环境保护工作。国务院环境保护主管部门是指生态环境部，在地方是指各级人民政府的环境保护主管部门。其他相关部门，如自然资源主管部门、林业和草原主管部门、文化和旅游主管部门等作为分管部门，在各自业务范围内对环境保护工作实施监督管理。统管部门与分管部门都代表国家行使相关环境管理职能，法律地位平等，不存在行政上的领导与被领导、监督与被监督关系。
在纵向上，中央与地方分级管理环境保护工作。国务院及其环境保护主管部门通过制定法规、政策、标准，对全国各地的环境保护工作进行宏观调控；地方政府及其环境保护主管部门负责本地方的环境保护工作，强调发挥地方的积极作用。此外，地方环境保护主管部门除了接受本级政府的领导之外，还要受到上级环境保护主管部门的监督。
1989年《环境保护法》第7条关于环境管理体制的规定中，对环境保护部门以外的其他相关部门进行了列举，规定国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理；县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对自然资源的保护工作实施监督管理。现行《环境保护法》没有对上述部门一一列举，而是统一采用“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门”的表述，并将原来的两款规定合为一款，这样处理从立法技术上看更加简洁、全面。
1．环境保护主管部门
我国环境保护主管部门对环境保护工作实施统一监督管理。其中，国务院环境保护主管部门负责对全国环境保护工作实施统一监督管理，地方各级环境保护主管部门负责对本辖区内的环境保护工作实施监督管理。
2018年国务院机构改革中，组建生态环境部作为中央环境保护主管部门，不再保留环境保护部。其目的在于，整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，加强环境污染治理，保障国家生态安全，建设美丽中国。
生态环境部整合了环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，以及国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责。
具体而言，生态环境部的主要职责包括：制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，以及组织开展中央环境保护督察等。
2．其他相关部门
（1）自然资源主管部门
2018年国务院机构改革中，组建自然资源部，不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。其目的在于，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，以及着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。
自然资源部整合了国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，以及国家测绘地理信息局的职责。
具体而言，自然资源部的主要职责包括：对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，以及负责测绘和地质勘查行业管理等。
（2）林业和草原主管部门
2018年国务院机构改革中，组建国家林业和草原局，不再保留国家林业局。其目的在于，加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，以及保障国家生态安全。
国家林业和草原局整合了国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责。
具体而言，国家林业和草原局的主要职责包括：监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，以及管理国家公园等各类自然保护地等。
（3）文化和旅游部门
2018年国务院机构改革中，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，不再保留文化部、国家旅游局。文化和旅游部的主要职责包括：研究拟订文化和旅游工作政策措施，统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作，以及维护各类文化市场包括旅游市场秩序。组建后，文化和旅游部将承担人文遗迹保护职能。
除此之外，交通部门、水利部门、公安部门、应急管理部门、军队环境保护部门等也在各自职责范围内履行环境管理职能。
思考题
1．环境管理体制的概念是什么？其核心是什么？背后有什么经济学原理？
2．环境管理体制包括哪几种类型？各有什么特点？
3．美国联邦与州政府在环境管理上的关系是怎样的？
4．日本地方政府在环境管理体制中承担怎样的职责？
5．我国环境管理体制的原则性规定是什么？环境保护部门承担哪些职能？
推荐阅读
1．侯佳儒：《论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善》，载《行政法学研究》2013年第2期。
2．李文钊：《环境管理体制演进轨迹及其新型设计》，载《改革》2015年第4期。
3．王金南等：《生态环境保护行政管理体制改革方案研究》，载《中国环境管理》2015年第5期。
4．刘思维等：《污染治理将实现统一监管，生态保护尚留遗憾》，载《财经》2018年3月14日。