下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
【导言】
环境与资源保护法有其自身形成与演变的历史，系统地学习和研究环境与资源保护法，需要对其形成与演变过程进行必要的回顾。本章对国外以及我国环境与资源保护法的形成和演变过程，以及以污染防治为中心的认知模式作了全面的探讨。
这个时期的经济以农牧业为主，工商业并不发达，手工劳动是主要的生产方式，开发利用环境资源的规模小、范围窄，人类活动对环境资源的影响不大，环境污染和资源利用引发的问题并不突出。各国制定的与环境资源相关的法律以自然资源管理为主要内容，立法中出现了一些有关环境资源保护的零散规定。例如，公元前两千多年制定的《乌尔纳姆法典》关于使用土地的规定，伊新王国的《李必特-伊思达法典》关于保护荒地和林木的规定，公元前18世纪巴比伦王国的《汉谟拉比法典》关于土地、森林、牧场的耕种、垦荒和保护的规定以及防止污染水源和空气的规定，公元前3世纪古印度的《摩奴法典》关于荒地、矿山和湖泊、山川的规定，等等。此外，印度皇帝阿什泰克曾发布一个保护动植物的法令，宣布“下列动物不受到捕杀：鹦鹉、八哥……和所有可利用和食用的四足动物，决不能放火烧林”；在古希腊的某些通都大邑，为了防止噪声，禁止夜间喧嚣，铁匠一律不准在室内工作；公元5世纪，罗马发生了控告城市污水造成泰比亚河严重污染以及抗议从城市各处的手工业作坊发出的臭气等事例。
自中古时期的11世纪起，随着城市在西欧的兴起，环境卫生和空气污染问题开始产生，欧洲一些国家以保护公民健康和生命财产安全为目的进行相应的环境立法。1306年，英国国会发布了禁止伦敦工匠和制造商在国会开会期间用煤以防止煤烟污染的文告。同年，英国国王爱德华一世颁布了禁止在伦敦使用露天燃煤炉具的条例。14世纪，法国国王查尔斯六世发布禁止在巴黎“散发臭味和令人厌恶的烟气”的命令。
1448年，德国巴登州颁发《林业条例》。1669年，法国国王路易十四颁布了森林和水方面的法令。
在俄国，彼得大帝时期曾实施严格的森林保护措施，某些树种和水源地被宣布为禁区，1719年曾对污染、堵塞涅瓦河和其他河流的行为进行严厉处罚。
这一时期的环境与资源保护法具有以下特点：第一，内容极为零散，相互之间没有有机联系，远未形成系统的环境与资源保护法律；第二，关于自然资源保护的规定，主要是为了保护资源所有权人的经济利益，没有与保护生态平衡相联系，内容集中在与城市发展、生产生活密切相关的森林、能源（特别是煤炭）、河流等领域；第三，关于污染防治的规定，大多是从卫生和生活舒适角度出发，没有与环境质量的恶化相联系。因此，这一阶段的立法只能称为环境与资源保护法的萌芽，并非现代意义上的环境与资源保护法。
18世纪从英国发起的工业革命是人类历史上的一次巨大革命，开创了以机器代替手工工具的时代。工业革命不仅是一次技术变革，更是一场深刻的社会变革。从生产力方面来说，工厂制代替了手工工场，机器代替了手工劳动，创造出了比人类有史以来的生产力之和更大的生产力；从生产关系来说，依附于落后生产方式的自耕农消失了，工业资产阶级和无产阶级出现并逐步壮大。随着大规模机器生产和世界市场的形成，人类开发、利用环境资源的规模越来越大。与此同时，各主要资本主义国家相继出现了严重的自然资源破坏和区域环境污染问题，主要表现为煤烟尘和二氧化硫造成的大气污染和采矿、冶炼及无机化学工业造成的水污染。例如，1873年、1880年和1891年，英国伦敦发生了三次严重的因燃煤造成的毒雾事件，导致死者逾千。严重的环境污染和资源破坏演变为社会问题，从而产生了控制污染和管理环境的客观要求，为环境法的产生和发展提供了动力和条件。
英国于1848年制定《公共卫生法》，1857年制定关于防烟的法令，1860年制定《公共改良法》。1863年，为控制因制碱工厂排放大量的氯化氢而造成的大气污染，英国国会颁布了《制碱业管理法》，规定制碱工厂必须采取防止氯化氢等有毒气体逸散的措施。1865年，英国成立了防治河流污染的“河流污染委员会”，并颁布了禁止向河流倾倒垃圾的规定。1876年，在公共卫生运动的压力下，英国颁布了《河流污染防治法》。该法运用普通法中的河岸权原则和理论作为保护水环境的依据。为防治大气污染，英国在1926年制定了《公共卫生（消烟）法》。该法规定由地方政府负责对工业设施和生活设施产生的大气污染实行控制；规定煤烟排放黑度不得大于林格曼2级，新安装锅炉须先申报，地方政府可以划定烟尘控制区；规定排放黑烟为侵权行为，邻居可对此提起诉讼。这方面的法律还包括：1882年的《历史纪念物保存法》、1906年的《空地法》、1934年的《特别地区（开发和改良）法》、1938年的伦敦及其周围六郡的绿化带法等。
美国的相关立法活动十分频繁，在1785年和1787年制定了关于土地勘测、开发的法律，此外还包括1862年的《耕地分配法》、1864年的《煤烟法》、1866年的《矿业法》、1872年的《黄石国家公园法》、1881年芝加哥市和辛辛那提市的《烟尘控制法令》、1888年的《港口管理法》以及1899年的《河流和港口法》等。进入20世纪之后，美国于1906年颁布《古物保护法》，1912年颁布《公共卫生署法》，1916年颁布《家畜饲养土地法》和《国家公园服务体制法》，1918年颁布《迁徙候鸟协定法》，1920年颁布《联邦水利法》和《矿产租用法》，1921年颁布《联邦道路法》，1924年颁布《防止油污染法》等。
在日本，较早的自然保护制度是在1874年由太政官布达建立的自然公园制度。之后，由于城市化进程加快以及欧美国家公园制度的影响，1912年，日本帝国议会审议了“关于将日本山建成大日本帝国公园的请愿”以及以富士山为中心的“关于国家设置国立大公园的建议”，
并于1932年制定了《国立公园法》。此外，日本于1898年制定了《森林法》；1919年制定了《狩猎法》，其目的是禁止和限制捕获野生鸟兽；1920年颁布了《都市计划法》，规定了风致地区保全制度。为保护历史环境，1872年，太政官公布了《古器旧物保存法》；1876年，又公布了《官国币社及府县乡社传统制式保存法》；1898年，制定了《古社寺保存法》。19世纪末，在发展工业的指导方针下，日本国内对资源和能源的需求急剧增加。1888年，因纺织厂产生的煤烟而诱发了大阪市民的防止煤烟运动，促使大阪府制定了《煤烟管理令》。之后，1912年，日本制定了《工场法》，其中对煤烟的利用作了许多规定。在1970年召开的第六十四届临时国会上，一次性通过了新制定和修改的14部环境与资源保护法律，以至于人们称这次国会为“公害国会”。从1971年到1973年，日本主要制定了《环境厅设置法》《公害等调整委员会设置法》《关于特定工场整备防治公害组织的法律》《自然环境保全法》《公害健康损害补偿法》《恶臭防止法》等环境与资源保护法律。
除英国、美国、日本外，1810年10月，《法国民法典》被普遍适用于法国、比利时和荷兰，其内容涉及消除从工厂货车间散发出来的不卫生的、危险的以及具有妨碍作用的臭气。1869年，德国设立了专门机构以消除空气污染问题。卢森堡也于1872年制定了控制工业空气污染的法律。此外，芬兰于1734制定了《森林法》；波西米亚于1852年制定了《森林法》；瑞士于1902年制定了《森林法》；罗马尼亚于1930年通过了第一部关于保护自然遗迹的法律，并且设立了36个自然保护区。
从总体上看，这个阶段的环境立法主要有以下特点：第一，环境立法缺乏系统性。由于当时人们对环境问题的认识有限，因此并没有形成现代的整体环境观念，环境污染防治与自然资源保护被当作彼此孤立的问题，相互分离，缺乏有机联系。各国针对某种自然资源、某项环境要素或某个孤立的环境资源问题，大都采取“头痛医头，脚痛医脚”的办法。第二，环境立法主要采用专门的单行立法模式。自然资源保护立法是针对个别的环境要素和某种自然资源；污染防治立法是针对个别比较突出的环境问题，并大多局限于大气污染和水污染防治。第三，环境立法特别是污染防治立法中，强调技术性措施，包含许多技术性规范，这使得环境立法从一开始就有了技术性的特点。第四，环境与资源保护法的调整方式主要是民事救济，注重污染损害的赔偿和侵害自然资源财产权利的赔偿；其他方式，如经济激励、行政制裁和刑事处罚则很少采用。第五，环境法中规定的环境管理权力比较分散且地方性较强。由于对环境问题的整体联系和广泛影响认识不够，各国均认为环境污染和资源保护是地方性事务，即使有些环境立法规定了国家的环境管理职责，也被分散至诸多部门之中。在这一阶段，由于人们对环境和环境问题认识的局限性，加上受传统法律理论的影响，环境与资源保护法只是开始形成。
从二战结束至20世纪80年代末，是现代环境与资源保护法全面发展的阶段。从20世纪50年代至70年代初，资本主义国家迎来了经济发展的“黄金时期”。这一时期，城市人口集中程度大大提高，农业向大型机械化、化学化方向发展，科学技术成为经济发展的重要动力，各种新工艺、新产品、新合成物不断涌现。随着经济和科技的发展，人类对自然资源的需求量和开采自然资源的能力均显著提升。与此同时，人类生产和生活排放的废弃物也大大增加。环境污染和资源枯竭的约束性作用成为经济社会发展的隐患，环境与发展的矛盾逐渐凸显，各国相继发生了环境资源危机，其中以震惊世界的“八大公害事件”最具代表性。为此，1966年，联合国大会专门讨论了人类环境问题。英、美、德、日等工业发达国家相继在环境立法方面取得突破。例如，美国于1969年制定了《国家环境政策法》，首次明确规定了环境影响评价制度。
1972年6月，在斯德哥尔摩举行联合国人类环境会议，来自113个国家的一千多名代表参加。这次会议通过了《人类环境宣言》《行动计划》等文件。其中，《人类环境宣言》是这次会议的主要成果，它阐明了与会国和国际组织所取得的26项原则，以鼓舞和指导世界各国人民保护和改善人类环境。这26项原则包括：人的环境权利和保护环境的义务；保护和合理利用各种自然资源；防治污染；促进经济和社会发展；使发展同保护和改善环境协调一致；筹集资金；援助发展中国家；对发展和保护环境进行计划和规划；实行适当的人口政策；发展环境科学、技术和教育；销毁核武器和其他一切大规模毁灭手段；加强国家对环境的管理；加强国际合作；等等。会议还庄严宣布：人类在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任；为了这一代和将来的世世代代的利益，地球上的自然资源，其中包括空气、水、土地、植物和动物，特别是自然生态类中具有代表性的标本，必须通过周密计划或适当管理加以保护；为了保证人类有一个良好的生活和工作环境，为了在地球上创造那些对改善生活质量所必要的条件，经济和发展是非常有必要的。这些内容集中反映了第一次国际性环境保护高潮。会后，许多国家纷纷制定环境保护专门法律，成立环境管理专门机构，建立环境保护社会团体，从而促进了环境与资源保护法的迅速发展。
这一阶段，环境与资源保护法发展的特点主要表现在以下几个方面：第一，许多国家在宪法中增加了环境保护的内容，有的国家把环境保护规定为国家的一项基本职能，这不但提高了公民和政府对环境保护的重视程度，而且为下位立法提供了宪法依据。例如，《希腊共和国宪法》第24条明确规定：“保护自然和文化环境，是国家的一项职责，国家应当就环境保护制定特别的预防或强制措施。”第二，环境立法初现综合化趋势，环境法各子系统的相互交叉、渗透加强，跨子系统的法律或综合性环境立法开始出现，有些国家制定了综合性的环境保护基本法，如1969年美国制定的《国家环境政策法》、瑞典制定的《环境保护法》。第三，环境与资源保护法在调整方法上更加多样化。环境立法采取了民事、刑事、行政等多种调整方法，以调整人们在开发、利用、保护和改善环境过程中形成的权利（力）和义务关系。第四，环境与资源保护立法开始重视设立统一的环境监督管理机构，逐步形成统一的环境监督管理体系。这种统一性，在中央与地方之间，表现为环境管理权力逐渐向中央政府集中，中央政府在环境管理中的作用增大；在同一层次的政府部门之间，表现为权力逐渐向专门的环境保护部门聚集。这一阶段，各国的环境与资源保护立法发展不平衡，工业发达国家已形成比较健全的环境与资源保护法律体系，而广大发展中国家的环境与资源保护法还比较薄弱。另外，环境与资源保护法学虽然已经建立，在环境与资源保护法律理论上有所突破，但是它对环境立法的指导作用仍然有限，尚待深化。
20世纪80年代末至今，是现代环境与资源保护法全面、蓬勃发展的阶段。这一时期以1987年世界环境与发展委员会提出可持续发展战略为开端，以1992年联合国环境与发展大会为契机，世界环境保护又掀起新浪潮，各国环境保护战略发生了新的变化。1987年，世界环境与发展委员会发表了著名的研究报告《我们共同的未来》，该报告提出：“可持续发展（sustainable development）是既满足当代人需求而又不妨碍后代人满足其需要能力的发展。”1992年6月，在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展会议，即里约会议，有183个国家和地区的代表团和联合国及其下属机构等70多个国际组织的代表出席，有102位国家元首或政府首脑与会，有500多个非政府组织的2万名代表参加了同时举行的非政府组织大会。此次会议通过、签署了《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》《气候变化框架公约》《生物多样性公约》《关于森林问题的原则声明》这样5个体现可持续发展新思想、贯彻可持续发展战略的文件。这次大会标志着全球中心议题从“斯德哥尔摩时期”的环境保护向“可持续发展时期”的环境保护的重大转变。会后，许多国家和国际组织纷纷制定、贯彻可持续发展战略、环境与资源保护法律、国际法律政策文件和行动计划，掀起了一场可持续发展的社会变革运动。例如，欧盟国家于1997年签署的《阿姆斯特丹条约》已经将实现可持续发展作为欧盟的中心目标。2002年8月26日至9月4日，为纪念联合国人类环境会议30周年、里约环境与发展大会10周年，在南非约翰内斯堡举行了联合国可持续发展世界首脑会议（又称“第二届地球首脑会议”），有190多个政府、100多个国家的元首或政府首脑、5000多个非政府组织、2000多个媒体组织出席会议，通过了名为《约翰内斯堡可持续发展宣言》的政治宣言和《可持续发展实施计划》，形成了220多项“伙伴关系倡议”，又一次在全球范围内掀起了可持续发展的热潮。
这一阶段，环境与资源保护法发展的特点如下：第一，立法指导思想发生了新的变化，可持续发展成为环境法的指导思想。环境与资源保护立法更加重视预防原则、全过程管理、清洁生产、源头控制和总量控制。在环境保护与经济发展的相互关系上，各国更加注重二者的协调。随着环境质量的改善，各国开始追求环境的舒适性，从而把环境保护的重点转移到制定协调经济增长与环境保护之间关系的长远政策上，力求所制定的环境保护长远规划既有经济效益，又能不断改善环境。第二，环境民主原则成为环境与资源保护法的基本原则。近年来，许多国家在制定或修改环境与资源保护法时，都规定了公众参与制度，逐步实现环境立法、环境执法以及环境与资源保护法律监督的民主化。第三，环境与资源保护法的综合化程度进一步加深。随着可持续发展时代的来临，环境与资源保护法的综合化已经成为一种普遍的现象和发展趋势。环境与资源保护法越来越多地涉及经济社会发展问题，表现为环境与经济社会的“一体化”。第四，环境与资源保护法越来越多地采用经济手段。无论是发达国家还是发展中国家的环境立法，都在尝试采用经济手段。例如，建立健全环境资源市场，发挥市场机制的作用；通过环境资源税费进行宏观调控；建立绿色贸易壁垒，保护国内产业，保证产品质量；等等。第五，环境与资源保护立法越来越多地采用科学技术手段和科学技术规范，环境标准制度、环境标志制度、环境监测制度、环境影响报告制度、清洁生产制度、源削减制度等有关环境科学技术的法律制度逐步得到推广并日益成熟。
在污染防治方面，早在公元前16世纪的商朝，已经有一些防止污染的零散规定。据《韩非子·内储说上》记载：“殷之法，弃灰于公道者，断其手。”《七国考·秦刑法》指出，战国时，商鞅在秦国实行变法，制定了“步过六尺者有罚，弃灰于道者被刑”
的法令。我国著名历史学家范文澜在《中国通史》中认定，“商朝法律在街上弃灰的要斩手”
。古代思想家对这一条法令曾经展开过热烈而尖锐的争论。秦始皇的丞相李斯认为：“商君之法，刑弃灰于道者。夫弃灰，薄罪也；而被刑，重罚也。”
但是，孔子和韩非子却有不同的看法。《韩非子·内储说上》写道：“殷之法，刑弃灰于街者，子贡以为重，问之仲尼。仲尼曰：知治之道也，夫弃灰于街必掩人，掩人，人必怒，怒则斗，斗则三族相残也。此残三族之道也，虽刑之可也。”在这里，韩非子借孔子的话分析了垃圾污染街道对人体和社会安定的危害，阐明了用刑法惩罚污染犯罪和处理环境污染纠纷的道理。在其他朝代，也有防止废物和噪声污染的法律规定。例如，《唐律·杂律下》规定，“穿垣出秽者，杖六十”；“诸在市及人众中故相惊扰者，杖八十”。清朝乾隆皇帝曾下旨，命令污染严重的琉璃厂迁往北京城外。
我国古代的环境保护立法更多地体现在自然资源开发和保护方面。在林业资源保护方面，先秦时期的法律反对乱砍滥伐，只允许在特定时期砍伐林木。例如，《逸周书·文传解》写道：“山林非时不升斤斧，以成草木之长。”《荀子·王制》写道：“草木荣华滋硕之时，则斧斤不入山林，不夭其生，不绝其长也。”“斩伐养长不失其时，故山林不童，而百姓有余材也。”《孟子·梁惠王上》写道：“斧斤以时入山林，林木不可胜用也。”《管子·八观》写道：“山林虽广，草木虽美，禁发必有时。”《礼记·王制》写道：“林麓川泽以时入而不禁。”禁止砍伐林木的时间主要是春季和夏季“草木荣华滋硕之时”。《逸周书·大聚解》规定的禁期是“春三月”，即整个春季。《管子·禁藏》有“当春三月……毋伐木，毋夭英”的记载。《云梦秦简·田律》则有“春二月，毋敢伐木山林……唯不幸死而伐绾享者，是不用时”的条文，意即除了做棺材之用外，一律禁止在春天砍伐山林。《管子·轻重己》写道：“春尽而夏始，天子……发号出邻曰：‘……毋断大木，……毋斩大山，毋戮大衍，灭三大而国有害也。’天子之夏禁也。”
在渔业资源保护方面，《荀子·王制》写道：“污池渊沼川泽，谨其时禁，故鱼鳖优多，而百姓有余用也。”《逸周书·文传解》写道：“川泽非时不入网罟，以成鱼鳖之长。”《荀子·王制》写道：“鼋鼍鱼鳖鳅鳝孕别之时，罔罟毒药不入泽，不夭其生，不绝其长也。”在野生动物保护方面，《逸周书·文传解》写道：“畋渔以时，童不夭胎，马不驰骛，土不失宜。”《礼记·王制》有“天子不合围，诸侯不掩群”“不麛不卵，不杀胎，不殀夭，不覆巢”的记载，又有“禽兽鱼鳖不中杀，不粥于市”的规定。
秦始皇统一中国以后，为加强对自然资源的管理，在全国范围内以统一的法令规定土地私有，实行盐铁官营，并对掌管采矿事务的官吏规定了考核以及严格的处罚办法。1975年，在湖北云梦县睡虎地11号秦墓中，发现了一批秦代竹简。在《秦简十八种》之中，有一种原题为《田律》的秦简。《田律》的主要内容是有关农业生产的，其中一部分是关于对生物资源保护的规定。《田律》的规定主要体现了“以时禁发”的原则。显然，先秦处于萌芽状态的生态学思想和各种保护生物资源的理论，对这些规定是有着深刻影响的。
汉代在环境保护方面的规定以诏令形式出现。在西汉，《淮南子》在对先秦各家学说进行融合、吸收的同时，重点继承了老、庄“道”的思想，在其《主术训》（卷九）中专门阐述了“顺天意，遵时序”的思想，强调保护野生动物资源，合理利用、培植植物资源，使自然资源的开发、利用和保护渐入正轨。
唐代则在《唐律·杂律》中具体、详细地对自然资源的保护、生活环境、自然环境和植树造林等方面作出规定。《明律》《清律》多沿用《唐律》，也有类似自然资源保护的法律规定。
1840年鸦片战争后，中国从封建社会逐渐沦为半殖民地半封建社会。由于未能实现工业化大生产，这一时期，我国环境与资源保护立法的发展远远落后于西方国家。但是，即使如此，当时的政府仍然制定了一些与保护自然资源有关的法规。例如，在中华民国初期，孙中山先生为了振兴中华，在其撰写的《建国方略》中，提出了一个比较全面的国土资源开发利用规划方案，并大力提倡植树造林，提议将农历清明节定为法定植树节。中华民国政府曾先后颁布一些保护环境和自然资源的法律，如《森林法》（1929年）、《土地法》（1930年）、《渔业法》（1932年）等。特别值得注意的是，中国共产党领导的苏区、抗日革命根据地和解放区的革命政权，在极端艰苦的战争年代，也制定了不少环境资源法律法规，如《中华苏维埃共和国土地法》（1931年）、《人民委员会对于植树运动的决议案》（1932年）、《晋察冀边区保护公私林木办法》（1939年）、《陕甘宁边区森林保护条例》（1941年）等。
中华人民共和国成立之初，社会主义建设事业刚刚起步，百废待兴。为满足人民群众的基本生活需要，集中力量发展经济是当时政府工作的重点所在，与此同时，也出现了一些污染环境、破坏资源的局部现象。新中国建设的第一座大型水库——官厅水库，是北京市重要的饮用水源之一，也是国家明确规定的重点保护水源地之一。然而，1972年发生了震惊全国的官厅水库污染事件，这直接导致我国通过立法在全国范围内禁止生产和使用“滴滴涕”，启动了环境治理与环境保护的进程。
在这一阶段，我国制定了一系列有关合理开发、利用、保护、改善环境与资源的法规和规范性文件。例如，1951年4月的《矿业暂行条例》、1953年7月的《政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》、1953年12月的《国家建设征用土地办法》、1956年5月的《国务院关于加强新工业区和新工业城市建设工作几个问题的决定》、1956年10月的《狩猎管理办法（草案）》、1957年3月的《农业部关于帮助农业生产合作社进行土地规划的通知》、1957年4月的《水产资源繁殖保护暂行条例（草案）》、1957年6月的《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》、1957年7月的《水土保持暂行纲要》、1960年1月的《放射性工作卫生防护暂行规定》、1960年3月的《关于工业废水危害情况和加强处理利用的报告》、1961年11月的《关于加强水利管理工作的十条意见》、1962年9月的《国务院关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》、1963年5月的《森林保护条例》、1965年12月的《矿产资源保护试行条例》等。
1972年，我国派出代表团参加了联合国人类环境会议。这次会议要求所有国家改善本国环境政策，不应该损及发展中国家现有或将来的发展潜力，也不应该妨碍公众生活条件的改善；必须委托适当的国家机关对国家的环境资源进行规划、管理或监督，以期提高环境质量；必须促进各国，特别是发展中国家在国内和国际范围内从事有关环境问题的科学研究及其发展；人类在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。正是在这种背景下，我国的环境保护事业开始起步。1973年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。这是我国政府首次对环境保护作出较为全面和系统规定的文件，对开创我国的环境保护事业起了重要作用。该法规明确规定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护方针；同时，以此为出发点，对做好全面规划、加强水系和海域的管理、植树造林和绿化祖国、开展环境监测、发展环境保护的科学研究和宣传教育、安排落实环境保护投资和设备等作了具体规定。该文件还规定了发展生产和环境保护“统筹兼顾，全面安排”的原则、“三同时”制度以及奖励综合利用的政策。这些内容对我国环境与资源保护法的发展具有重要意义。
另外，我国还制定了《防止沿海水域污染暂行规定》（1974年）、《关于治理工业“三废”，开展综合利用的几项规定》（1977年）和《工业“三废”排放试行标准》（1973年）等环保法规和标准。
这一阶段，我国环境与资源保护立法有以下一些特点：第一，自然资源保护与环境污染防治领域都有相关立法，但二者之间缺乏必要联系，未能形成统一理解，污染防治立法相对集中于治理工业“三废”。第二，从整体上看，环境与资源保护法律规范的内容十分零散，政策性、宣示性强，操作性、可执行性弱，缺乏程序性规则。综合性环境保护基本法的缺失，使得环境与资源保护法律制度未能形成明晰的体系，但已经出现制度雏形。例如，1973年的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》确立了环境保护的目标、原则和方针，具有一定的综合性、全面性。第三，除宪法中一些关于土地和自然资源的简单规定外，环境与资源保护立法的层级较低，主要是一些行政法规和行政规章。第四，环境与资源保护法的调整机制单一、僵硬，仍然以行政强制手段为主，缺乏行政指导和经济激励等混合调整手段。
1978年《宪法》明确规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是我国首次将环境保护工作写入国家根本大法，把环境保护确定为国家的一项基本职责，将资源保护和污染防治确定为环境保护和环境立法的两大领域，从而奠定了环境法体系的基本架构和主要内容，并为环境保护进入法治轨道开辟了道路。同年，中共中央批转的国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》将加强环境法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作的重点之一，由此拉开了我国环境与资源保护法迅速发展的序幕。
1979年9月，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法（试行）》。该法依据《宪法》制定，参考借鉴国外立法的经验教训，规定了七章内容（总则、保护自然环境、防治污染和其他公害、环境保护机构和职责、科学研究和宣传教育、奖励和惩罚、附则）。该法明确指出，我国环境保护法的任务是：“保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然资源，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”；环境保护工作的方针是：“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”。1982年，我国再次修改《宪法》，在第26条中规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”与1978年《宪法》相比，这次修改扩大了“环境”这一重要概念的外延，同时还增加了一些合理开发利用自然资源的条款。
此后，环境与资源保护立法取得较快发展，我国连续制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《矿产资源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《渔业法》（1986年）、《大气污染防治法》（1987年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）等污染防治和自然资源保护方面的法律。国务院通过的环境污染防治方面的行政法规有：《防止船舶污染海域管理条例》（1983年）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年）、《海洋倾废管理条例》（1985年）、《防止拆船污染环境管理条例》（1988年）、《环境噪声污染防治条例》（1989年）、《放射性同位素与射线装置放射防护条例》（1989年）、《水污染防治法实施细则》（1989年）；自然资源保护方面的行政法规有：《水土保持工作条例》（1982年）、《土地复垦规定》（1988年）、《森林防火条例》（1988年）、《森林病虫害防治条例》（1989年）等；环境管理方面的行政法规有：《征收排污费暂行办法》（1986年）、《建设项目环境保护管理办法》（1986年）、《对外经济开放地区环境管理暂行规定》（1986年）等。另外，国务院有关部委还制定了大量的环境与资源保护的行政规章，各地结合本地实际情况制定了大量的地方环境资源保护法规和规章。
这一时期，我国环境与资源保护立法有以下特点：第一，环境与资源保护的单行立法迅速发展，涉及各个环境要素，如大气、水、噪声、固体废物等，基本涵盖了现代环境与资源保护法的主要防治领域；第二，有关环境保护的法律规范数量大增，不仅包括综合性或单行的污染防治和资源保护的法律、行政法规，还有一些环境污染防治的专项规章和环境标准，各地也根据本地的经济社会发展状况、地域特点制定了许多地方性的法规、规章；第三，环境与资源保护立法依然受到计划经济的影响。
1989年，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《环境保护法》，标志着我国环境与资源保护法的发展进入一个新阶段。《环境保护法》作为“我国有史以来第一部环境保护基本法”
，规定了“谁污染谁治理”等原则，确定了环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度、环境标准制度、环境监测制度等一系列规则体系，确立了环境保护法律制度的框架基础，还建立起环境监督管理体制，为我国环境保护事业全面法制化做出了重要贡献。
环境与资源保护的单行立法在这一阶段也取得了较大发展。20世纪90年代是我国市场化转型的启动时期，随着以市场为导向的转型逐步深入，政府职能逐步转变，社会经济发展进入快车道，伴随而来的各种环境问题也日益显现，并与计划经济时期所积累的环境问题相互叠加，环境与资源保护立法所面临的社会情势发生了巨大变化。为积极应对这种变化，我国加强了环境与资源保护的立法工作。1993年，全国人大成立了环境与资源保护委员会，全面展开环境与资源保护的立法工作，相继制定和修改了一批重要的环境与资源保护的单行立法，如1995年颁布《固体废弃物污染环境保护防治法》，1998年对《森林法》进行修改，1999年对《海洋环境保护法》进行修改。由此，不仅完善了环境与资源保护单行立法的涵盖范围，而且更新了立法观念，进一步增强了我国环境与资源保护单行立法的现实针对性和适应性。
为了迎接21世纪和加入WTO以后的挑战，我国再一次加快环境与资源保护立法进程，显示出不同以往的特点。随着经济的迅速增长和法制建设的逐步完善，在对经济发展与环境保护的平衡中，政府对环境保护提出了新的目标和要求。最为引人注目的是国家环保总局掀起的四次“环保风暴”，大大遏制了对经济发展的盲目追求。2005年1月18日，国家环保总局宣布停建金沙江溪洛渡水电站等13个省市的30多个违法开工项目，并表示要严肃环保法律法规，严格环境准入，彻底遏制低水平重复建设和无序建设，这是第一次“环保风暴”。2006年2月7日，国家环保总局对9省11市布设在江河水边的环境问题突出企业实行“挂牌督办”；对127个投资共约4500亿元的化工石化类项目进行环境风险排查；对10个投资共约290亿元的违法建设项目进行查处，这是第二次“环保风暴”。2007年1月10日，国家环保总局又一次掀起了“环保风暴”，82个项目涉及1123亿元的投资被叫停。国家环保总局吸取了前两次“环保风暴”中的教训，采用了“区域限批”的措施，这是环保部门成立近30年来首次启用这一行政惩罚手段。2008年7月3日，国家环保总局发起第四次“环保风暴”，对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”，对流域内的32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。
另一方面，全球气候变化已经成为各国政府的共识和探讨焦点，加上能源的高消耗以及由此造成的环境污染和生态破坏的影响，在政策和规划中，有关环境和资源保护的内容显得越来越突出，其重要性进一步得到认可。例如，我国“十一五”规划纲要明确指出，“十一五”期间，单位国内生产总值内耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％。这是推进经济结构调整、转变增长方式的必由之路，是维护中华民族长远利益的必然要求。2007年6月，我国成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组。这说明，我国政府已经充分认识到做好节能减排和应对气候变化工作是建设资源节约型和环境友好型社会的任务，是关系经济社会可持续发展全局的课题，也是我国对国际社会应该承担的责任。
与此同时，我国又有许多新的法律颁布，如2001年颁布《防沙治沙法》《海域使用管理法》；2002年颁布《清洁生产促进法》《农村土地承包经营法》《环境影响评价法》，并修改了《水法》《草原法》；2003年颁布《放射性污染防治法》；2005年颁布《可再生能源法》；2008年颁布《循环经济促进法》。尤其引人关注的是，2014年，我国对《环境保护法》进行修订，自2015年1月1日起实施。这是我国环境与资源保护法发展过程中的又一里程碑。与此同时，一些重要的环境与资源保护单行立法也进入一个修改完善的快速发展阶段。从2015年开始，《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》《水法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》等相继进行修改。特别需要指出的是，《环境保护税法》于2016年12月颁布，为我国环境保护领域“费改税”改革奠定了坚实的法律基础。
这一阶段，环境与资源保护立法有以下特点：第一，立法调整主要对象由企业向政府进行拓展。我国立法调整对象最初以对环境与资源造成污染和破坏的企业为主。随着对我国环境问题自身特点以及产生和发展过程认识的深入，政府行为因素也逐渐引起广泛关注。对政府的缺陷和不足进行立法调整逐渐成为新的立法趋向，对政府失灵的规制逐渐成为热点问题。第二，立法领域的拓展。我国环境与资源保护立法已经从传统的污染防治和资源保护发展到新的阶段。例如，2002年通过的《清洁生产促进法》强调依靠有关部门共同推行清洁生产，并规定了政府及有关部门支持清洁生产的具体要求，包括制定有利于清洁生产的政府规划、为企业提供技术信息和支持、组织技术规范和技术研究、开展宣传培训、优先采购清洁产品等内容；2005年通过的《可再生能源法》明确提出了政府和社会在可再生能源开发利用方面的责任与义务，以及改善不合理的能源结构；自2009年1月1日起实施的《循环经济促进法》有力地促进了我国循环经济发展，有利于提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。这些立法是以往未曾涉及的新型综合性立法。第三，立法的协调性增强。我国环境与资源保护法已经形成完整的体系，但许多立法缺乏条理性，应为法律者却被制定成了法规或更低级别的文件，有的立法内容与环境基本法所确定的原则不相协调，甚至有些法律、法规的内容之间存在矛盾和冲突，从而影响了环境与资源保护法的实施效果。这些问题在我国环境与资源保护法这一阶段的发展过程中都逐步得到不同程度的解决，环境与资源保护法的法律体系的协调配套程度也在不断提高。
总体而言，从历史发展的角度来看，环境问题的形成与演变具有一定的规律性。尽管学者们有不同的看法，
但基本上可以把历史上环境问题的发展与演变分为农业文明时期和工业文明时期两个阶段。在进入农业文明之前以采集、捕猎为主要内容的人类早期阶段，即便人为活动导致出现一些局部的环境质量退化，也很难将其作为现代意义上的环境问题；而所谓的当代环境问题，无非是在农业文明时期和工业文明时期形成的不同类型的环境问题在当代的相互作用和纵深发展。因此，将历史上环境问题的发展与演变分为农业文明时期和工业文明时期两个阶段，具有环境问题在类型上的代表性和一定的理论合理性。
人类从以采集、捕猎为生的游牧生活到以耕种、养殖为主的定居生活的转变，拉开了农业文明的序幕。尽管从广义的角度来说，农业包括不同的社会生产形态，但其最核心的部分是种植业。在种植业生产规模不断扩大的过程中，烧荒、垦荒、兴修水利等对自然的改造活动开始出现并愈演愈烈，引发了水土流失、土壤盐渍化和沼泽化等问题，这是农业文明时期环境问题的基本表现形式。从本质上说，农业文明时期的环境问题主要是对与发展种植业密切相关的自然条件和资源要素的破坏，按照现在环境法的理论研究中对环境问题划分的标准，属于环境破坏。但是，农业文明时期的环境问题并没有引起当时社会的广泛关注。主要原因在于，当时的环境破坏限于局部，其影响范围还是很有限的，而且没有任何直接的毒害作用，并没有对人类的生存和社会的发展产生显著的负面影响。
环境问题真正引起社会的广泛关注是在工业文明时期。人类的工业文明以18世纪后期发生在欧洲的工业革命为起点。在此之后，随着生产力的迅速提升和城市化进程的加速，对自然资源的消耗激增，大量的废弃物被排入自然界，远远超出环境的自净能力，各种表现形式的污染开始出现并蔓延开来。在工业文明时期出现的环境污染与农业文明时期的环境破坏相比，影响的范围更大，对人体产生的毒害作用更为直接和明确，因环境污染所造成的各种损害也远非往昔的环境破坏可比。也正是因为这些原因，环境污染作为环境问题的表现形式之一，受到了前所未有的关注。工业文明时期环境问题的特点及其主要表现，在很大程度上导致了后来社会上对环境问题及环境立法的认知局限：环境问题即环境污染，环境法即污染防治法。
从理论上说，环境立法的形成主要是针对环境问题的。但是，实际上，环境立法最初的形成与环境问题的出现并不同步。前文提及，环境问题的形成最早可以追溯至农业文明时期，主要表现为对与发展种植业密切相关的自然条件和资源要素的破坏，但并没有同时出现针对并以解决这些环境问题为主要内容的相关立法。一部分原因在于，当时处于法律发展的早期阶段，立法不可能细化分工到如此程度；更重要的原因在于，当时以农业生产的自然条件破坏为主要表现方式的环境问题并没有引起广泛的社会影响及明确的立法诉求，缺乏有针对性的环境立法所形成的社会现实基础。因此，环境立法传统的形成不可能以自然条件和资源要素的破坏为起点。
环境问题真正引起广泛的社会影响是在工业文明时期，大工业生产所导致的环境污染的蔓延是其根本的推动因素。环境污染不同于农业文明时期以与种植业密切相关的自然条件和资源要素破坏为主要内容的环境问题类型，它之所以引起社会各界的高度关注，不仅在于其明显的毒害性，而且在于其与农业文明时期积累的自然破坏之间相互作用和恶性循环，已经演变为显著的社会问题并产生明确的立法诉求，而在此阶段业已形成的传统法律部门对环境污染又无能为力，环境立法应运而生。因此，环境立法的最初形成是以工业污染的主要作用领域——大气污染和水污染的防治为起点的。在18世纪中叶至20世纪初环境立法的萌芽时期，就主要以防治大气和水的污染为主。当时，一些工业化程度较高的国家纷纷制定了以此为主要内容的立法，比如英国的《制碱业管理法》《空地法》，美国的《煤烟法》《河流域港口法》等。
这些早期以城市的工业污染防治为核心内容的环境立法对世界各国后来的环境立法产生了不可忽视的影响。更进一步分析，在环境立法形成的早期阶段，防治的污染主要是工业企业的污染。从一般意义上说，环境立法传统形成的起点是工业以及由此带来的污染，这样的立法传统助长了在环境法理论研究和立法实践中以污染防治为中心的认知模式的形成，而这对后来的环境立法产生了明确而深远的示范性影响。
环境问题在我国的发展同其形成与演变的一般轨迹并不同步。但是，就中华人民共和国成立之后的情况而言，环境问题形成与演变的过程同其一般的发展规律相比，在发展阶段及认知观念形成上表现出一定的相似性。
中华人民共和国成立之后相当长的一段时期内，依然是一个典型的农业社会，尤其是初期在“以粮为纲”的思想影响下，毁林开荒、毁草垦田、围湖造田的情况在各地非常普遍，引发了水土流失、湖泊萎缩、草地沙化、洪涝灾害等环境破坏。
虽然这些环境破坏是环境问题的典型表现，但当时并没有从环境问题的意义上予以认识，一般观念中还是将其作为农业基础设施建设的问题看待，并不认为此时就已经出现了环境问题。
环境问题在我国真正被列入议事日程是在20世纪70年代之后，以决策层对环境污染的关注为起点。与美国、英国、日本等先发展的国家情况类似，我国环境污染的出现是与工业化的进程同步的。虽然新中国在成立初期就实施了以工业化为主体的第一个五年计划，但工业生产所带来的环境污染并没有马上出现。这不仅因为当时农业经济仍然是国民经济的主要组成部分，而且基于环境污染的滞后性与缓发性的特点，从原因到结果之间必然要经过一段时期的积累过程。因此，环境污染不可能在我国工业化的起步阶段出现。进入20世纪70年代，我国已经建立了比较完整的工业体系，加上潜在污染因素的长期积累，环境污染开始逐步出现并日益严重。尤其是20世纪70年代初期官厅水库及北京西郊污染的出现，给我国的决策层极大的触动。针对这些问题，“国务院第一次向全国发出注意环境污染的警告，并提出要对区域性的水污染和空气污染进行规划和治理”
。1973年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，把环境保护提上了国家管理的议事日程。
不难看出，环境问题和环境保护在我国得到充分重视，最初是围绕环境污染展开的，这一点至今仍没有在根本上有所改变。
思考题
1．外国环境与资源保护法的发展经历了哪几个阶段？各阶段有什么特征？
2．我国环境与资源保护法的发展经历了哪几个阶段？各阶段有什么特征？
3．什么是以污染为中心的认知模式？该认知模式形成的原因有哪些？造成了什么样的影响？
推荐阅读
1．汪劲：《从环境基本法的立法特征论我国〈环境保护法〉的修改定位》，载《中外法学》2004年第4期。
2．张璐：《论我国环境立法涉农观念的缺失》，载《华东政法大学学报》2009年第4期。
3．孙佑海：《超越环境“风暴”——中国环境资源保护立法研究》，中国法制出版社2008年版。
4．郭武：《论中国第二代环境法的形成和发展趋势》，载《法商研究》2017年第1期。