下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
Now in order that this harmony between the expression and the execution of the state will may be obtained， the independence either of the body which expresses the state will or of the body which executes it must be sacrificed. Either the executing authority must be subordinated to the expressing authority， or the expressing authority must be subjected to the control of the executing authority. Only in this way will there be harmony in the government. Only in this way can the expression of the real state will become an actual rule of conduct generally observed.
Finally， popular government requires that it is the executing authority which shall be subordinated to the expressing authority， since the latter， in the nature of things can be made much more representative of the people than can the executing authority.
In other words， practical political necessity makes impossible the consideration of the function of politics apart from that of administration. Politics must have a certain control over administration， using the words in the broad senses heretofore attributed to them. That some such relation must exist between the two ultimate functions of government is seen when we examine the political development of any state.
If， in the hope of preventing politics from influencing administration in its details， the attempt is made to provide for the legal separation of the bodies in the government mainly charged with these two functions respectively， the tendency is for the necessary control to develop extra-legally. This is the case in the American political system.
The American political system is largely based on the fundamental principle of the separation of governmental powers. It has been impossible for the necessary control of politics over administration to develop within the formal governmental system on account of the independent position assigned by the constitutional law to executive and administrative officers. The control has therefore developed in the party system. The American political party busies itself as much with the election of administrative and executive officers as it does with the election of bodies recognized as distinctly political in character， as having to do with the expression of the state will. The party system thus secures that harmony between the functions of politics and administration which must exist if government is to be carried on successfully.
On the other hand， if no attempt is made in the governmental system to provide for the separation of politics and administration， and if the governmental institutions are not put into comparatively unyielding and inflexible form through the adoption of a written constitution， the control and superintendence of the function of administration tends to be assumed by the governmental body which discharges the political function.
Thus， in England， after the people had got into their hands the control of the expression of the will of the state through their control of Parliament， they at once set to work to have Parliament， their representative， recognized as having a control over the authorities of government to which was intrusted the execution of the will of the state. In this they have succeeded. The result is the present system of ministerial responsibility to Parliament.
While the function of politics has to do， therefore， primarily with the expression of the state will， it has to do secondly with execution that will.
So far as it has to do with the expression of the state will， its ramifications are most extended. Thus the function of politics has to do with the determination of the question who ultimately and who secondarily and derivatively shall express the will of the state. That is， it has to solve problems of sovereignty and problems of government. It must define， in a representative political system， who are the voters， how and for whom they shall vote， and what authorities in the governmental system shall make the law.
The consideration of such questions， further， involves something more than the consideration of the organization of the formal government. It involves also the consideration of the organization of the parties through whose action the choice of voters is limited to the few persons for whom they vote， and the principles of political action are determined upon. For the organization provided for this purpose has just as much to do with the expression of the will of the people as has the formal governmental organization. A popular， representative form of government with an autocratic party organization controlled by an oligarchy or a party despot may not result in as really a popular political system， i. e. may not permit of as ready an expression of the popular or state will， as a less popular form of government combined with a less autocratic form of party organization.
The student of the function of politics who would deal intelligently with his subject must， therefore， consider the party system where that has become so important as to exercise an influence on the governmental system.
harmony n. 和谐，一致，协调
sacrifice v. 献祭；奉献；牺牲；亏本出售
heretofore adv. 在此以前，迄今
extra-legally adj. 不受法律支配的，未经法律制定的
unyielding adj. 坚硬的，不能弯曲的，不屈的；刚强；不屈服；倔强
superintendence n. 指挥，主管，监督
intrust v. 信托，交托，信赖
ministerial adj. 内阁的；部长的；行政（上）的
ramification n. 衍生物，结果；分叉，分支；支流
extended adj. 延伸的；伸展的；延长的；扩大的
derivatively adv. 衍生地
autocratic adj. 独裁的；专制的
oligarchy n. 寡头统治的政府；寡头政治的执政集团
despot n. 专制君主、暴君
autocratic adj. 独裁的；专制的
intelligently adv. 聪明地
1. be subordinated to 比……次要的，从属的
2. be subjected to 使……服从，使……遭受，受……管制
3. popular government 民治政府。美国在制定宪法时期，美国“宪法之父”麦迪逊在为争取宪法草案获得批准而于报纸上撰写的宣传文献中，即把“民治政府”描述为由社会中少数有资格的公民亲自集会、议政与管理政府的“纯粹民主”，而“共和”则是指他主张美国宪法所应该采取的“代议政府”。
4. in the broad senses 在广泛的意义上
5. written constitution与unwritten constitution相对，指成文宪法
6. So far as it has to do with 到目前为止已经做的
Ⅰ. Questions about the text
1. How to obtain harmony between the politics and administration， according to this article?
2. How did the American political system achieve the necessary control of politics over administration?
3. How did the England political system achieve the necessary control ofpolitics over administration?
4. Why should the student consider the party system if he wants to study the function of politics intelligently?
Ⅱ. Discussion
1. What is your opinion of the relationship between politics and administration in Chinese political system?
2. What is your view of the influence of our party system have on the relationship between politics and administration?
Ⅲ. Translation the following paragraph into English
但是，政治的功能不仅与决定谁将表达国家意志有关，它还与决定采取何种方式表达这种意志有关。因此可能是这种情况：在一个特定的国家，规定采取特定的方式表达有关特定事物的国家意志。情况经常是这样，表达有关政府形式的国家意志所采取的方式，与表达有关政府例行公事的日常事务的国家意志所采取的方式迥然不同。
《政治与行政》是美国政治学家、教育学家弗兰克·J·古德诺（Frank Johnson Goodnow）在1900年的一部代表作。本书被称为美国行政学的第一本专著，与托马斯·伍德罗·威尔逊的《行政学之研究》（The study of administration，1887）一文并称为美国行政学的开山之作。
古德诺，1859年1月18日出生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日逝于巴尔的摩。早年在阿姆斯特学院攻读历史和文学专业，后来毕业于哥伦比亚大学法律系，还曾留学法国和德国，在巴黎自由政治科学学校和柏林大学深造。1883年，24岁的古德诺受聘于哥伦比亚大学，担任历史学讲师和行政学讲师，1891年升为教授。1903年任市政学和行政学伊顿讲座教授。1906—1907年任政治学院代院长，1914—1929年任约翰霍普金斯大学校长。古德诺的主要研究领域是政治学、行政学和市政学。
1776年，美国从建国初的13个殖民地开始，一百多年里不断开疆僻壤，最终贯通了大西洋和太平洋之间的广阔大陆，成为当时世界上最大的新兴国家。美国在南北战争之后取得了更大的发展，特别是在19世纪80年代后，已经从农业国转变成为工业国。在短短一百多年的时间里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀，它的潜力有待于进一步开发，但是建国时设立的政治框架、政治原则成为了束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。国家政治体制的改进没有跟上社会进步的脚步，到19世纪末，美国面临的政治体制上的问题主要有以下几个方面。首先，过度的分权与制衡使得已经从分散联邦变成具有统一性质的国家的行政效率低下，国家力量难以得到统一。其次，由于社会进步和规模扩大带来了大量的公共事务，但是传统的行政机构不能给予很好的解决，就只能大量利用法外组织的力量处理。尤其是政党在日常政治生活中的作用显得越来越重要，以至于它的额外工作在不断增加，导致其无法专心于聚集民意等本职工作，而且政党并非处理一切问题的专家，它过多的担任管理工作也使得政党分赃制盛行。再次，政党分赃制大大降低了政府的行政效率，由于党派纷争和轮流执政，使得政府官员和其他行政人员处于极不稳定的状态，无法保证政策的稳定性和持续性。而且，由于是轮流执政，任何一党上台就尽力利用掌握的权力攫取各种资源以巩固自身的统治，加之其任期较短，由此造成的贪污腐败近乎于掠夺。
面对这些问题，古德诺作了许多研究，《政治与行政》就是其系列成果之一，其研究试图解释并改善这些弊端，使美国政治获得更好的发展。该书一开始先说明了国家的两种功能，即政治与行政。古德诺并不赞同16世纪启蒙运动以来确立的传统的立法、司法、行政三权分立的思想，他认为所谓司法权的独立，实际上是由司法作为执行国家意志的机构所具有的专业性和技术性决定的，从政治原理的划分上它不能作为单独一项权力，但它却是一种合理的实践。国家的功能实际上只存在政治与行政两种功能，即政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。两者应该予以区分，但却不是严格意义上的分离，事实上，古德诺的两权思想是要说明政治与行政之间的协调，而把每一种功能分派给一个完全分立的机构是不可能的，分立只是在政治原理上的体现，现实政治生活中，无论两种功能是分还是合，都是为了更好地实现国家意志。作为政治功能，它首先和国家意志的表达有关，其次和国家意志的执行有关，在实际中政治要求国家意志的表达和执行相协调，这是因为不可能将这一功能只交给某一机构去行使，也不可能有哪一机构单独只行使这一功能。一方面，关于国家意志的表达，古德诺认为这和政党制度有很大的关系，民众通过选举和投票选出代表他们意愿的政党，使之代为表达人民的意志。另一方面，关于国家意志的执行，国家意志的表达机关必须对执行机关有必要的控制，还指出这种必要的控制既有可能存在于法定的正式政府体制之内，也有可能存在于这种制度之外，即存在于政党制度里；作为行政功能，它表达的是对国家意志的执行。如果希望国家意志能得到切实的执行，并且能成为一种实际的行为规范，就必须使政治机关对行政机关有必要的控制，然而，这种必要的控制的限度究竟是多少？这就要求对行政的功能进行分析。行政既是司法的，又是政府的。非立法机关的活动就是司法行政，除去司法行政方面以外的行政功能就是行政。只有明确了行政功能的具体分类，我们才能确定哪些是应该干预的，哪些是不应该干预的。政府体制中的政治机构对行政机构的控制是必须的，但是控制要有一定的限度。过分的扩展政治控制会进一步破坏政治控制的原本目的，另外，只有承认必须对法律总的执行进行控制和必须有一部分行政工作的实施是政治所不应干预的，安全才能实现，真正的民治政府和有效的行政管理才能实现。
可以发现，对国家功能所做的各种分析都是基于实现民治政府、提高行政效率的愿望。古德诺认为只有使政治与行政相协调才能实现这些想法，他认为通往协调之路有两条：一是政治对行政的适度控制，二是行政的适度集权。他通过对美国实际的政治生活进行考察后发现，在实现协调的过程中，政党应该能发挥很大的作用。从某种意义上讲，古德诺写《政治与行政》一书的目的就是为了很好的解决美国政党分赃制所带来的弊端。政党分赃制是指在选举中获胜的政党将行政职位分配给本党主要骨干的做法，这对政党巩固自己的统治和加强其成员之间的团结当然是有利的，但是为了攫取各种资源而引发的党争对国家而言的危害也是巨大的。由于政党分赃制任人唯亲，不管其能否胜任，官员随着政党的胜败而进退，会造成用人不当、行政效率低下、政府浪费严重，官吏贪腐情况恶劣、党争激烈，每次选举后行政官员大幅变动，造成政治的不稳定和行政管理的混乱。但是古德诺并没有否定政党的作用，反而提出“强党有益”的口号，既然美国的政治问题是由政党造成的，那么只有解决好政党的问题才能解决好政治的问题。在他看来，政党肩负着一部分表达国家意志的作用和协调各个行政部门的作用。他主张强有力的政府，为此一要强党，二要强政，以及实现在这两者都加强的基础上的政府各机构之间的有机结合。强政则要通过行政集权的手段，关于行政集权，古德诺认为只有在相对集权的政治体制下才能实现政治与行政之间相互协调，因为在分权体制下，政治机构往往要因为分散的行政功能而代替行使一部分行政机构所应承担的职责，从而导致行政效率低下，但是在集权体制下，政治只需要对行政机构的上层进行控制，对中下层的控制则不需要太多。这样可以使各项行政命令得到统一，许多分权制度下难以解决的问题可以迎刃而解。从对行政机构的上下分层中我们可以看出，古德诺的集权控制并不是无限的控制，而是有限的控制，是在政治领导下的、政治与行政合理分工情况下的控制。因为他也看到了政治过分对行政的控制所带来的许多弊端，过度的政治控制会导致行政组织被用来实现政党的目标而妨碍国家意志的自由表达。为了强党，古德诺提出了以下几项措施：一是“责任政党政治”，即必须使政党对国家和人民真正的负起责任，为此要在对政党加强民主监督的同时使政党对国家政治生活发挥全面的影响；二是尽可能的把政党纳入国家政治生活的正式轨道，即接纳政党成为政治体制的一个正式部分；三是减轻政党的负担，使之能够集中精力完成促进和协调机构之间的分工和汇聚民意等重要任务。当然，这不是要无限制的以党代政，也不是要极端的党政分开，只是让它在合适的范围内发挥它应有的作用。
在该书的最后一章中，古德诺得出结论：应该将行政体制合理地加以集中和集权，在法律上承认政党属于一种政府机关，来推动实现民治政府和行政高效这一所有政治体制所应达到的目标。但是他也指出，不应指望仅仅在政治体制上进行改革而不在法律上承认政党就能达到上面所说的目标；同样，只在法律上承认政党是一个政府机关也是不能达到这一目标的。由此可见，古德诺对于美国的政党是给予厚望的，该书虽然叫《政治与行政》，但这两者都说的是国家功能的两个方面，它们只是从政治原理上进行一个划分，以帮助人们更好的理解国家的功能，而真正要实现这些都必须要有一个强有力的政党来支持，这才是本书的真正意义所在。对现实的解释无论多么准确，没有具体落实者，一切都是空谈；而只有富于实干精神的实践者却缺少理论的支撑，也是无法实现历史进步的。这两者是相辅相成、缺一不可的。
该书虽然是一百多年前写的，但是对于今天的中国行政体制改革依然有借鉴意义，尤其是古德诺提出的强党理论。在中国，解决好中国的问题，关键在党。在中国，党也不是法外机构，都是在宪法和法律之下发展的，而且中国不存在西方意义上的党争，从这个意义上讲，中国的政党对中国的所有政治生活负全责，是真正意义上的责任政党。因此我们有理由能比处于党争之下的西方行政体制发挥更好的作用，取得更大的发展。